臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1815號107年5月3日辯論終結原 告 交通部公路總局第三區養護工程處代 表 人 林清洲訴訟代理人 張雯峰 律師複 代理人 奚淑芳 律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 張勝畯
張志銘葉秋山上列當事人間職業安全衛生法事件，原告不服行政院中華民國106年11月30日院臺訴字第1060193551號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告機關代表人原為林美珠，嗣於訴訟繫屬中變更為許銘春，茲據被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告隸屬交通部公路總局，為執行公路養護及改善事項，雇用勞工從事工作之機關；為承造坐落臺東縣○○鄉○○○○○段霧鹿監工站轄區105年度定期預約經常性災害緊急修復工程」（下稱系爭工程），於民國105年5月17日將系爭工程交由訴外人東鈺營造股份有限公司（下稱東鈺公司）承攬（下稱系爭承攬契約），東鈺公司將系爭工程中「台20線+178K岩坡穩定金屬網、鋼索及錨釘固定、岩栓施工邊坡作業」部分（下稱系爭邊坡作業）交由曨盛工程行再承攬。原告為防止職業災害，以原事業單位地位，於105年7月、106年1月設置共同作業協議組織，惟未將再承攬人曨盛工程行納入組織，乃未就其從事邊坡作業為必要之工作場所負責人指定、聯繫及巡視。嗣因曨盛工程行勞工溫立鴻於106年3月19日11時50分許從事系爭邊坡作業時發生職業災害，始發覺上情。被告乃以原告違反職業安全衛生法第27條第1項第1、2、3款為據，且參酌被告前於106年1月19日勞動檢查時發現原告就系爭工程另有違反職業安全衛生法第27條第1項第1款至第3款情事，業於106年2月9日以勞職南4字第1061002054號函限期改善，並以同年月日勞職授字第1060200411號處分書裁處原告罰鍰新臺幣（下同）3萬元（此處分未經原告於法定期間爭訟而告確定）等情，乃以106年6月6日勞職授字第1060202478號罰鍰處分書（下稱原處分）依同法第45條第2款、第49條第2款規定，裁處原告罰鍰6萬元，並公布原告名稱及負責人姓名。原告不服，循序提起行政訴訟。
三、原告起訴主張：
（一）原告雖係事業單位，但已將系爭工程交付東鈺公司承攬，僅有查核權限但無實際管理行為，乃無共同作業之事實，並無依職業安全衛生法第27條第1項處罰之理。
（二）職業安全衛生法第27條第1項「共同作業」之定義，依同法施行細則第37條及被告103年10月20日勞職授字第10302012861號令修正發布之「加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項」（下稱檢查注意事項）第4點規定，事業單位勞工是否有進行作業，以該事業單位是否實施工程施工管理論斷。辦理公路養護工程雖屬原告之經常業務活動，惟原告已將系爭工程發包予東鈺公司承攬，由其負責勞工安全衛生管理等業務；依據「養護工程處組織通則」、「交通部公路總局工地交通維持、安全衛生、環境保護督導及稽核作業暨獎懲要點」，以及「公共工程施工階段契約約定權責分工表（無委託專案管理廠商）」等規定，原告之業務內容僅為依系爭工程契約執行工地交通維持、施工遭遇困難狀況之排除、安全衛生及環境保護之督導，以及稽核工程品質等作業事項，原告各工務段及負責辦理各工程勞工安全衛生之工程司、勞安經辦人員僅有稽核之權責，不負管理或執行之權責。是以，原告僅係基於定作人地位，對承攬人施作工程為品質控管，依最高行政法院97年度判字第136號判決意旨所示，並未於系爭事故地點就系爭工程從事業務活動或必要之輔助活動；原告所屬勞工並未於工地現場實際從事部分或全部工程之施作，原告亦未對系爭工程現場勞工及材料為施工管理、工程管理及勞務管理等綜合性管理，顯無可能與承攬人產生作業上之危害關連性，客觀上不足以認定原告所雇用之勞工，有與承攬人、再承攬人所雇用之勞工於同一期間、同一工作場所共同從事工作，而有共同作業之情形云云。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
（一）公路養護工程為原告業務之一部分，原告將系爭工程交由東鈺公司承攬，符合被告103年10月20日修正之檢查注意事項第3點（二）及第4點（一）所定原事業單位認定標準，並非如原告所稱其係立於定作人（業主）地位云云，原告自應負原事業單位責任。被告針對交通部公路總局所屬養護工程處將其路面補修及邊坡整坡工程交付承攬，因與其經營專業有關，為其專業能力所及，且歷年來勞動檢查機構針對與原告相近之其他各區養護工程處均認定為事業單位，故於106年9月22日修正檢查注意事項，於第3點（二）2.規定「交通部公路總局所屬各區養護工程處將其路面補修及邊坡整坡工程交付承攬，因與其經營內容專業有關，且為其專業能力所及，該養護工程處認定為原事業單位」。
（二）依據檢查注意事項第4點（二）揭示共同作業之認定，所稱共同作業，指原事業單位與承攬人、再承攬人分別雇用勞工於同一期間、同一工作場所從事工作，作業活動之場所不論施工期間長短或是否經常出入，如有重疊部分均屬同一工作期間、同一工作場所，雖於工地僅有數小時之作業，亦屬有共同作業之事實。同一期間宜以同一工程之期間作為認定，同一工作場所則宜以工程施工所及之範圍，以及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之；至於事業單位本身勞工有否進行作業，則以該事業單位有否實施工程施工管理論斷，所謂工程施工管理，包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理。是以，系爭工程之共同作業乃指原告、東鈺公司及曨盛工程行分別雇用勞工於同一期間、同一工作場所所進行之工作整體，並非以原告是否參與東鈺公司所承攬之工程工作來認定。系爭工程為經常性災害緊急修復工程，由原告所屬關山工務段自辦監造，可依契約要求東鈺公司限期改善或處以罰鍰或停工處分，並派員實施複查，確保符合合約要求，方得繼續下一階段施工，以維持施工品質及工地安全衛生要求，故原告所屬關山工務段之稽核查驗作業必然影響現地人員是否能安全進行作業，原告與其承攬人間，在同一工程期間內，彼此作業具有危害上相互關連或幫助關連，足認原告與東鈺公司、曨盛工程行有於同一期間、同一工作場所分別雇用勞工共同作業之情形。原告確實違反職業安全衛生法第27條規定，被告依同法第45條第2款處以罰鍰，並依第49條第2款公布原告之名稱及負責人姓名，於法有據等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院判斷如下：
（一）按職業安全衛生法第27條第1項：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。二、工作之連繫與調整。三、工作場所之巡視。四、相關承攬事業間之安全衛生教育之指導及協助。五、其他為防止職業災害之必要事項。」同法施行細則第37條：「本法第27條所稱共同作業，指事業單位與承攬人、再承攬人所僱用之勞工於同一期間、同一工作場所從事工作。」違反該法第27條規定者，依同法第45條第2款、第49條第2款規定，處3萬元以上15萬元以下罰鍰，並得公布其事業單位名稱及負責人姓名。又「違反職業安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」第5點、第7點規定：「五、事業單位依其規模大小及性質分類如下：（一）甲類：1.股票上市公司或上櫃公司。2.勞工總人數超過三百人者。3.營造業承攬單一工程之金額超過一億元者。（二）乙類：事業單位之規模或性質未達前款之規定者。」「七、事業單位違反職安法及勞檢法案件，其裁罰基準依事業單位之規模大小、性質及違反次數等，規定如附表。但執行處分機關得審酌事業單位之改善程度與誠意及情節輕重等情況，予以適當裁處。有行政罰法第八條規定之情形者，亦得依同法第十八條第三項規定辦理。」其附表壹之十一規定：「乙類事業單位違反職業安全衛生法第27條規定，第1次處3萬元；第2次以上，按次累加3萬元，最高累加至15萬元。」核此裁罰原則係被告就違反職業安全衛生法事件，於裁量權限範圍內依各該具體違章情節，科以法定額度內不同之罰鍰數參考表，核乃執行法律之細節性、技術性之次要事項，合於法律保留原則，被告以具體事證依上開標準科罰，即合於依法行政原則，應予尊重。
（二）揆其立法意旨，職業安全衛生法第27條前身，即勞工安全衛生法第18條，63年4月16日立法理由敘明：「防止事業單位與其承攬者混同作業時，每因施工期中未能協調配合，導致重大職業災害，故本法責成原事業單位應指定安全衛生負責人，擔任指揮，協調工作，以防止災害。」亦即，以責任照顧制度精神，要求原事業單位(大包)建立照顧承商(小包)勞工之安全衛生管理體系，賦予統合管理義務，以積極防止共同作業時，各相關事業單位彼此之作業指揮及連絡方式不一，造成職業災害。被告為該法之主管機關，為落實上開法律之執行，監督原事業單位於交付承攬時，善盡統合安全衛生管理義務，督促各級承攬人，使其勞動場所之安全衛生條件符合有關法令規定，以減少職業災害發生，制定「加強職業安全衛生法第26條及第27條檢查注意事項」，其中關於原事業單位及共同作業之定義及例示，核為協助其下級機關及其屬官統一解釋上開法律、認定事實之解釋性規定。
（三）承上，職業安全衛生法第27條以事業單位居於「原事業單」地位而與承商「共同作業」為該事業單位應負統合安全衛生管理義務之要件，是而，被告制定之檢查注意事項就原事業單位、共同作業有定義性解釋：
1.檢查注意事項第4點「職業安全衛生法第27條檢查注意事項」（一）先就「原事業單位」為定義性規定（即援用同事項第3點（二）「職業安全衛生法第26條檢查注意事項」關於原事業單位之定義及例示）。所謂事業係指「反覆從事一項經濟活動」、「以一定之場所為業，從事營運之一體」，而事業單位係指「僱用勞工從事工作之機構」。事業單位將其事業之全部或一部分交付承攬，有關是否屬其「事業」之認定，以該事業單位之實際經營內容、經常業務活動及所必要之輔助活動為範圍，且不以登記之營業項目為限。上開規定之所以如此定義事業，在於「確保其能力客觀上足以防阻職業災害之發生，係其所熟知之活動，對於作業活動伴隨之危險性亦能預先理解或控制」，方得據以推衍「原事業單位」，而課予照顧承商勞工之安全管理體系之責。其中，第3點（二）（5）乃例示交通部公路總局所屬各區養護工程處將其路面補修及邊坡整坡工程交付承攬，因與其經營內容專業有關，且為其專業能力所及，該養護工程處認定為原事業單位。雖然，此項例示乃106年9月22日所增列，較諸原處分之作成略遲，但本檢查注意事項關於此部分無非解釋性規定，無涉於法律變更，也無是否溯及既往適用之疑義，合先指明。
2.至於「共同作業」之認定，揆諸該檢查注意事項第4點
（二）所示，則以事業單位本身勞工與承商勞工是否於「同一期間」「同一工作場所」實施工程施工管理論斷
。所謂「同一期間」以同一工程之期間作為認定；「同一工作場所」則以工程施工所及之範圍及彼此作業間具有相互關連或幫助關連認定之。「工程施工管理」指包括施工管理、工程管理、勞務管理等綜合性管理。並於該款（1）例示謂：「事業單位與承攬人職業安全衛生管理無法完全劃分，工程並非完全隔離獨立，與承攬人等彼此作業具有相互干擾（如承攬人動火作業、高架作業或入槽（局限空間）作業須向事業單位申請工作許可或停送電之連繫等），認定為共同作業。」
3.而本案訟爭所在，交通部公路總局所屬各區養護工程處就其公路養護及改善事項此公法任務之執行（交通部公路總局組織法第3條第1款參照），關於公路經常性災害緊急修復工程之實施，即使將工程全部交付民間承攬人施作，但關於該等工程分區分段施工規劃，以維必要之交通運輸，以及承商施作工程所提出職業安全衛生管理計畫及墜落災害防止計畫之審查，乃至於施工所必要之交通管制措施，均必須由各區養護工程處核定始能設置或進行（如系爭承攬契約附錄1「工作安全與衛生」6.1、6.2所示，附訴願甲卷第99頁、第100頁）；而原告依其本身組織通則、「交通部公路總局工地交通維持、安全衛生、環境保護督導及稽核作業暨獎懲要點」，以及「公共工程施工階段契約約定權責分工表（無委託專案管理廠商）」等其機關內部規定（附本院卷第189頁至第199頁、第259頁至第267頁），亦自行推導其關於該等工程契約之業務內容為「執行工地交通維持、施工遭遇困難狀況之排除、安全衛生及環境保護之督導，以及稽核工程品質等作業事項」（參見原告107年3月14日準備書狀，本院卷第167頁以下）。此與承攬契約中基於定作人地位，僅對承攬人施作工程為品質控管，灼然有異。準此，依被告制定該檢查注意事項第4點之意旨，交通部公路總局各區養護工程處就此類工程之進行，雖然將工程交予承攬人施作，但不僅必須就承攬人職業安全衛生管理計畫予以審查核定，承攬人後續之執行亦由原告監督，顯然原告就此等工程契約之業務內容與承攬人施工所應踐行之職業安全衛生管理無法完全劃分，彼此作業間始終具有相互關連或幫助關連，而為共同作業。因而，交通部公路總局各區養護工程處將該類工程交付承攬時，即應基於原事業單位之地位，設置將承攬人、再承攬人納入之協議組織，善盡職業安全衛生法第27條第1項各款所示統合安全衛生管理義務，以減少職業災害發生。
4.上開檢查注意事項就職業安全衛生法第27條之適用，被告之下級機關及屬官均應遵行以進行國家任務，自不待言。至於無隸屬關係之行政機關，基於「權限互相尊重」及「行政一體」之原則，就上開法文之適用及解釋，亦應遵循該檢查注意事項意旨，有異議時，必須透過機關彼此協議或由其共同上級機關決定之。蓋行政必須有整體之考量，無論如何分工，最終仍須歸屬最高行政首長統籌指揮監督，方能促進合作，提昇效能，並使具有一體性之國家有效運作。是與被告無隸屬關係之機關，就被告為職業安全衛生法第27條職業災害防止政策所為之解釋，除非透過機關協議或上級機關決定，容無任意為相反解釋主張之餘地。本件原告為交通部公路總局第三區養護工程處，於系爭工程交付東鈺公司承攬之初，亦遵循檢查注意事項對於職業安全衛生法第27條之解釋，將東鈺公司納入協議組織，召開協議組織會議，此有105年7月27日交通部公路總局第一次聯合在建工程承攬商及再承攬商協議組織規章、公路總局第三區養護工程處關山工務段105年度第一次營造工程聯合協議組織會議簽到單及會議紀錄、106年1月11日交通部公路總局第一次聯合在建工程承攬商及再承攬商協議組織規章、公路總局第三區養護工程處關山工務段106年度1月份協議組織會議簽到單及會議紀錄等件影本在卷可憑（附訴願甲卷第122頁、第126-128頁）。
（四）經查，如事實欄所載，原告承造系爭工程，而於105年5月17日將系爭工程交由東鈺公司承攬，東鈺公司責將系爭邊坡作業交由曨盛工程行再承攬。原告於105年7月、106年1月設置共同作業協議組織，惟未將再承攬人曨盛工程行納入組織；以及被告前於106年1月19日勞動檢查時即已發現原告有違反職業安全衛生法第27條第1項至第3款情事，乃限期改善並裁處罰鍰3萬元等事實，為兩造所不爭執，並有系爭承攬契約、交通部公路總局職業安全衛生協議組織委員名冊（訴願甲卷第53-102頁，第125頁，第133頁）、職安署106年6月6日勞職南4字第1061018795號函檢附系爭工程重大職業災害檢查報告書（本院卷第42頁至第55頁）、職安署106年2月9日勞職南4字第1061002054號函、被告106年2月9日勞職授字第1060200411號處分書（訴願乙卷第4頁至第8頁）等件影本附卷可稽，應認屬實。被告以原告屬於「違反職業安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」第5點之乙類事業，未將再承攬人曨盛工程行納入協議組織，乃未就其從事邊坡作業為必要之工作場所負責人指定、聯繫及巡視，有違職業安全衛生法第27條第1項第1款、第2款及第3款之所示原事業單位統合管理承攬人及再承攬人勞工安全衛生之義務，而依同法第45條第2款、第49條第2款、「違反職業安全衛生法及勞動檢查法罰鍰案件處理要點」第5點、第7點及附表壹之十一規定，處原告6萬元罰鍰，並公布原告名稱及負責人姓名；揆諸首揭法文及說明，認事用法及裁量，均無違誤。
（五）原告雖主張其業將系爭工程交付予東鈺公司承攬，就該工程僅基於定作人之地位為查核，並未有實際管理之行為，並未與承攬人、再承攬人共同作業，自不負職業安全衛生法第27條第1項義務云云。然則，如前所述，依被告制定之檢查注意事項第4點關於原事業單位與承攬人、再承攬人共同作業認定之解釋而論，原告將其路面補修及邊坡整坡工程交付承攬，必以其為原事業單位，否則無以統合管理承商勞工之職業安全系統。而原告雖未必就系爭工程內容為「施工」，但原告就承攬人所提出職業安全衛生管理計畫及墜落災害防止計畫有審查權，施工所必要之交通管制措施亦須經原告核定，是原告就系爭工程之業務與承攬人職業安全衛生管理顯然無法完全劃分，可認原告就該工程始終與承攬人、再承攬人為共同作業狀態中。而此解釋，應為同為政府機關之原告所遵循，原告也確實就系爭工程以原事業單位之地位自居而成立協議組織，並進行若干統合職業安全衛生管理措施。然於本件訴訟中，竟反其言行，既未謀求與被告協議，復又未請求共同上級機關決定，逕就被告關於主管法規之解釋為相異主張，有悖行政一體性，妨礙國家政策之有效運作，自無可採。
六、綜上，原告主張並無可採。原處分認事用法及裁量，均無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
書記官 徐子嵐