臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1828號107年8月2日辯論終結原 告 於東鯤（即於東鯤等3原告之被選定當事人）被 告 國防部代 表 人 嚴德發（部長）訴訟代理人 張靈秀
陳易弘上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，原告不服行政院中華民國106年11月9日院臺訴字第1060193131號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：本件被告代表人於訴訟繫屬中由馮世寬變更為嚴德發，並已具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
壹、事實概要：
一、緣原告等之父於本芷係國軍老舊眷村高雄市左營區合群新村（以下簡稱合群新村）原眷戶，於民國97年間死亡，其配偶於陳廷英申經被告國防部核定承受於本芷原眷戶權益後，於104年12月2日死亡，國防部海軍司令部（以下簡稱海軍司令部）以於陳廷英之二代子女於夷陵等4人未協議辦理權益承受，於106年1月6日以國海政眷字第1060000030號令請海軍陸戰隊指揮部（以下簡稱陸戰隊指揮部）以公示送達告知渠等受理限期，並提供不可抗力因素佐證資料。陸戰隊指揮部以於夷陵於88年間亡故，於106年1月17日以海陸眷服字第1060000459號函（以下簡稱106年1月17日函）請原告等於106年2月13日前提供逾期權益承受不可抗力之因素佐證資料。
二、原告於東鯤據於106年1月23日具申訴書，以其母於陳廷英於104年12月2日往生後，其不知如何辦理權益承受，曾於承辦軍眷業務軍官至其住處時主動告知其母往生，該軍官亦未告知應辦理權益承受，且其母於100年間因病臥床多年，搬遷不易等語，並於106年1月25日檢具國軍老舊眷村改建權益承受申請三聯單（甲聯）（以下簡稱權益承受申請三聯單），原告及其餘選定人等於106年1月23日經公證人認證，協議由原告於東鯤承受於陳廷英原眷戶權益之繼承協議書等資料，申請承受於陳廷英輔助購宅權益。
三、經海軍司令部以106年3月28日國海政眷字第1060000438號呈（以下簡稱106年3月28日呈）報被告以於陳廷英於104年12月2日亡故，原告等未於105年6月1日前依國軍老舊眷村改建條例（以下簡稱眷改條例）第5條第2項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項（以下簡稱改建注意事項）貳之十七規定，以書面協議向主管機關表示由1人承受其權益，顯已逾法定期限，經陸戰隊指揮部以106年1月17日函請原告等提供不可抗力事由，惟所提逾期原因非屬法定之不可抗力事由，於106年5月5日國政眷服字第1060004141號函（下稱原處分）復原告，無法同意原告申辦權益承受，併同註銷原眷戶眷舍居住憑證，終止眷舍使用借貸關係並收回房地。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、眷改條例第5條規定本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，條文並無明定時間，即表示每一次眷改條例修正，原眷戶之子女都有一次承受權利、補辦手續之機會。是眷改條例於105年11月30日修正，往後推算六個月為106年5月30日，故原告於106年1月25日向被告申請，未逾越期間。
二、被告依改建注意事項貳之十七註銷原告之居住憑證，惟改建注意事項未經立法院三讀通過亦未經總統公告施行，為無效也違法。依本院101年度訴字第1918號判決，改建注意事項貳之十七明顯違反法律，因眷改條例中並無任何得以註銷原告居住憑證之規定。另被告就改建注意事項是何時制定、經過什麼法定程序、於何時何地公告施行以及迄今刪除、增加何條文內容一併全部告知。且依改建注意事項玖之一規定：
「本注意事項自發文日起施行。」即表示改建注意事項未經公告，原告未曾收過發文，則何能知悉有何規定，又如何能遵從呢?
三、眷改條例第22條規定經主管機關以書面通知之日起六個月內辦理，惟被告並未書面通知原告，故原告因不知有此規定而超過六個月之辦理期限，被告即取消原告之補助購宅款與居住憑證，使原告損失九百萬元，已違反比例原則。且原告之母過世後，原告主動通知被告，被告即停發退休俸，惟被告卻未告知應辦理承受權益之手續
四、原處分取消原告之承受權益及註銷眷舍居住憑證，即表示原告原為合法的原眷戶，惟原處分說明第5條又稱原告為非法之違占戶，要原告申辦補件作業，其前後矛盾，故應撤銷原處分，釐清原告究竟是原眷戶抑或是非法住戶，且為何違占戶即可逐級申辦補件作業，原眷戶則無法?
五、同意改建戶與不同意改建戶所依循之程序是不同的，同意改建戶是依眷改條例第5條逾期喪失承受之權益，而不同意改建戶是依眷改條例第22條主管機關得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶之權益並收回房地，且不同意改建戶依給予當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準得由改建基金予以補償，兩者非常不公平，且原告是同意改建戶，至多僅受到逾期喪失承受的權益，原告應保有眷舍居住憑證。
六、原告現所居住之房子為原告蓋的，屬私有財產，被告無權力沒收原告之房子等情。
七、並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、程序部分：
（一）原告逾期申請承受權益，其提起本件訴訟欠缺權利保護必要：
依眷改條例第5條第1項、第2項及最高行政法院91年判字第1070號判例及本院99年度訴字第448號判決明揭若提起該救濟無法達到其預定救濟之目的，或縱經審判之結果，亦無從補救，則應認欠缺權利保護之必要，亦屬無訴訟利益，應予以駁回。本件原眷戶於本芷與其配偶於陳廷英分別於97年間與104年12月2日死亡，而原告等人遲至106年1月25日始協議由原告於東親承受於陳廷英原眷戶權益，呈繼承協議書等資料，申請承受於陳廷英輔助購宅款權益，已逾眷改條例第5條第2項6個月之法定期間，故原告已喪失承受之權益。既已喪失承受之權益，則原告提起本件訴訟，無法改變渠等申請承受已罹於時效而喪失承受原眷戶權益之結果，縱其提起本件訴訟，亦無救濟之實益。是以，原告提起本件之訴欠缺權利保護必要，應駁回之。
（二）被告以原處分否准原告承受權益並註銷原眷戶眷舍居住憑證，僅為觀念通知，並非行政處分，原告以此為原處分而提起本件訴訟，核與行政訴訟法第4條第1項之要件未符，應予駁回：
1.按「所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。……主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。」、「軍人之眷舍配住，為使用借貸性質之福利措施，其終止原不以配住眷戶之同意為必要。」、「受配耕榮民與國家之間，係成立使用借貸之法律關係。使用借貸為無償契約，屬貸與人與借用人間之特定關係。配耕榮民死亡或依借貸之目的使用完畢時，主管機關原應終止契約收回耕地，俾國家資源得合理運用。」、「如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3條第2項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124條之適用。」依最高行政法院102年度判字第741號判決、司法院釋字第727號解釋理由書、司法院釋字第457號解釋理由書及最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議所明揭。
2.次按行政程序法第92條第1項、行政訴訟法第4條第1項及臺中高等行政法院103年度訴字第48號裁定明揭：「所謂觀念通知，係指行政機關就特定事實之認知為單純事實之敘述或理由說明，或對一定事項之觀念向特定人為通知表達而言，並非對當事人之請求有所准駁，並不具有發生法律效果之意思，當事人之權益不因此而生何法律上之效果，故不屬具有法效性之行政處分，自不得對之提起行政爭訟。因此，行政機關所為之觀念通知，非行政處分，人民雖有異議，並不得對之提起撤銷之訴，否則屬起訴不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之。」準此以言，眷舍使用借貸關係僅存在於原眷戶與主管機關間，主管機關就配住眷舍或收回眷舍之關係，均屬私法之使用借貸關係，註銷居住憑證僅為私法作用，非行政處分。撤銷之訴應以違法行政處分為標的。觀念通知並未對當事人發生任何法律效果，故不屬具有法效性之行政處分，自不得對之提起行政爭訟。
3.本件原眷戶於本芷生前獲配「合群新村」眷舍一戶，依前揭法令見解，其與被告間成立私法使用借貸關係，被告收回眷舍僅係因於本芷已於97年死亡，伊與被告就系爭眷舍之使用借貸關係已終止消滅，從而註銷系爭眷舍借用人即原眷戶於本芷之居住憑證，以達名實相符，避免爾後不必要之紛爭，故被告註銷居住憑證僅具私法作用性質，非行政處分。縱被告註銷眷舍居住憑證屬公法行為，惟該行為之相對人為原眷戶，本件原告既非原眷戶，自非被告註銷居住憑證之相對人。故被告註銷原眷戶眷舍居住憑證，僅係單純就此事實向原告通知，因此並未對原告發生公法上之法律效果，自非行政處分。
4.又依原處分內容以觀，被告係因原告逾期申辦承受，喪失承受之權益，故無法同意原告申辦之。是以，否准原告承受原眷戶權益，僅係因原告已喪失權益，無任何權益得承受，因而為此觀念通知，故非行政處分。準此，原處分僅係通知原告其已喪失承受權益及原眷戶於本芷之居住憑證已銷除註記等之事實，並無對原告直接發生法律效果，非行政處分。原告聲明「訴願決定及原處分均撤銷」所提起撤銷之訴，因不具備撤銷之訴應以「違法行政處分」為標的之要件，故其提起撤銷之訴，於法顯有未合，應駁回之。
二、實體部份：
（一）倘本院認為原處分非觀念通知，被告否准原告承受權益並註銷原眷戶眷舍居住憑證，亦屬適法有據：
1.被告否准原告申請之權益承受，乃係依據眷改條例第5條第2項之規定而為，厥為依法行政而無違誤：
(1)按眷改條例第5條第1項、第2項及本院99年度訴字第932號判決明揭：「而依該法條第2項規定，原眷戶及其配偶均死亡時，若其子女人數在二人以上者，即應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，逾期則所有子女均喪失承受之權益。」。次按改建注意事項貳之十三及本院98年度訴字第2129號判決明揭：「按所謂不可抗力，乃指類如天災、事變、兵禍等人力無法抵抗或抗拒之情狀，致無法為一定行為者，始足當之。」準此以言，子女未於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內承受權益，亦不具逾期承受之不可抗力事由，則子女喪失承受之權益。
(2)本件原告未於105年6月1日前，即於陳廷英於104年12月2日死亡後之6個月內申請承受權益，而遲至106年1月25日始申辦權益承受。原告雖於106年1月23日出具申訴書，主張其母於陳廷英於100年間因病臥床多年，搬遷不易，並出具其母腦中風之診斷證明書為憑。且其母於104年12月2曰死亡後，無暇顧及權益承受一事，亦不知眷改條例有辦理權益承受之規定云云，主張其逾期申辦承受權益具不可抗力事由。惟原告以上所主張之不可抗力事由，皆非如天災、事變、兵禍等人力無法抵抗之情狀，且原告僅聊以不知法律規定及其母死亡後無暇顧及權益等語，並出具診斷證明書，以證明其有不可抗力事由，卻仍無法證明其係因該等情狀致無法申辦權益承受。準此，原告主張其逾期申辦承受權益具不可抗力事由，並無理由。既原告之申請已逾眷改條例第5條第2項規定之6個月時效，被告據以否准原告之申請，於法並無違誤。
（二）被告依改建注意事項第貳之十七，註銷原眷戶眷舍居住憑證並收回系爭眷舍，並無違反法律保留原則，核屬適法有據：
1.按改建注意事項第貳之十七及行政程序法第159條第1項及本院101年度訴字第324號判決明揭：「上開改建注意事項僅係重申法律之規定，提醒行政機關內部辦理人員注意，並未增加法律所無之限制。且眷舍居住憑證僅係核配眷舍之證明文件，依眷改條例第3條第2項規定領有眷舍居住憑證之國軍老舊眷村住戶固得取得原眷戶資格。惟眷改條例所規定原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的，亦非既得權。至該條例所定原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，亦由其子女承受其權益，亦係本於照顧原眷戶之立法目的，從而兼及其遺族所設，乃該條例賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產。如原眷戶已死亡，又無人合法承受其權益時，基於管理之需要，自應註銷眷舍居住憑證，改建注意事項乃為辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定之行政規則，上開規定經核尚無違反法律保留原則或誠信原則，行政機關據以行政，應予尊重。」
2.次按本院101年度訴字第1462號判決明揭：「查原告之父孔昭湘為國軍眷舍海光新村原眷戶，孔昭湘及其配偶孔陳銀珠分別於94年11月28日及91年11月22日死亡，渠等子女即原告與孔帥璽、孔真玉及孔憲菁等人雖於94年12月27日完成協議並經認證由孔昭湘之女孔憲菁承受原眷戶權益，惟迄至100年5月23日始提出眷改權益承受申請三聯單、權益承受申請書、權益承受繼承表、權益承受協議書等文件申請承受原眷戶權益，已逾6個月之期間，依眷改條例第5條第2項前段規定，原告及孔帥璽、孔真玉及孔憲菁等人均已喪失承受之權益。而依眷改條例第3條第2項規定，可知眷改條例乃以主管機關或其所屬權責機關所核發之居住憑證，作為表彰具有原眷戶身分享有原眷戶權益者之權利證明文件或權利證書，是以如居住憑證所表彰之原眷戶權益如已消滅或不存在，居住憑證即無所附麗而應予註銷，乃事所當然。」準此以言，無人合法承受原眷戶權益時，或居住憑證所表彰之原眷戶權益已消滅，主管機關自應註銷原眷戶居住憑證，並無違反法律保留原則。
3.本件原眷戶於本芷與其配偶於陳廷英分別於97年間與104年12月2日死亡，因原告等未於眷改條例第5條第2項所訂之6個月期間內向被告申請承受原眷戶權益，既已無人合法承受原眷戶於本芷之權益，且其居住憑證所表彰之原眷戶權益已隨於本芷死亡而消滅，故被告依改建注意事項第貳之十七註銷原眷戶眷舍居住憑證，終止眷舍使用借貸關係並收回系爭眷舍，實屬當然。國防部頒布之改建注意事項第貳之十七，僅係重申法律規定之行政規則，提醒行政機關內部辦理人員注意，揆諸前開實務見解，並未違反法律保留原則，或增加法所無之限制。是以，被告自得援引改建注意事項第貳之十七，註銷原眷戶居住憑證。
4.綜上所述，原告既已逾期申辦承受原眷戶權益，且其所提逾期申請承受原因均非屬法定之不可抗力事由，故被告依眷改條例第5條2項及改建注意事項第貳之十七規定，以原處分函覆原告，無法同意原告申辦權益承受，並註銷原眷戶眷舍居住憑證，洵屬適法有據。
（三）眷改條例第5條第2項但書有關「本條例修正施行之日」，係指第5條於90年5月30日修正施行之日，原告辯稱應為眷改條例最新修正施行日「105年11月30日」，顯非有理：
1.按眷改條例第5條第2項但書規定及眷改條例第5條第2項但書於90年5月11日修正之立法理由明揭：「另外，於中華民國八十五年十一月四日行政院核定國軍老舊眷村改建計晝前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起四個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。放寬為本條例修正施行之日起六個月內以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」準此以言，眷改條例第5條第2項但書之「本條例修正施行之日」，係指第5條於90年5月30日修正施行之日。
2.本件揆諸前開立法理由，可知立法者考量第5條2項但書原條文於86年11月26日公布時，原眷戶子女承受權益期限早於87年3月27日屆滿，縱將原條文之4個月期限放寬為6個月，仍有部分子女早已屆滿期限而無法辦理承受權益，故增訂此追溯條文。而本條文自90年5月11日修正公布後，迄今未再修正。是以，所謂「本條例修正施行之日」係指第5條於90年5月11日修正施行之日，並非原告所指眷改條例於105年11月30日之最新修正日。若依原告所指，子女承受原眷戶權益期間均得自眷改條例每次修正施行後重行起算6個月之承受權益期間，則第5條第2項：「應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面向主管機關表示由一人承受權益」之規定，將形同具文，顯然有悖立法本意。
（四）被告並無義務通知原告申辦承受權益，原告主張被告未依眷改條例第22條之1以書面通知原告承受原眷戶權益之義務，顯無理由：
1.按眷改條例22條第1項、第3項、第22條之1第1項、第5條第1項、第3項規定及本院99年度訴字第619號判決明揭：
「又眷改條例係經立法院三讀通過、總統公布施行之法律，原告應有知悉及遵循之義務，且眷改條例及其相關規定，並未有主管機關須踐行輔導、說明或告知義務，人民始得以適當身分提出承受原眷戶權益申請之規定，原告自不得以未獲通知為由，而免除或減輕其應遵循眷改條例第5條規定，於法定期間內申請承受權益之義務。」準此以言，對於不同意辦理改建眷戶，經主管機關書面通知日起6個月內，自行配合騰空點還房地者，應予補償；對於申辦承受原眷戶權益子女，主管機關無書面通知其承受權益之義務。
2.本件原告遭否准承受權益並註銷原眷戶眷舍居住憑證，係因其已逾眷改條例第5條第2項6個月之期間申辦承受原眷戶權益，而非其為眷改條例第22條之不同意改建眷戶。故原告起訴狀第三點：「眷改條例第22之1條，經主管機關以書面通知之日起6個月內辦理，但是國防部沒有書面通知我們。」援引第22條之1規定主張被告有書面通知原告之義務，即無理由。況第22條之1所規定者並非主管機關有通知不同意改建眷戶申辦權益承受之義務，而係規定經主管機關以書面通知之日起6個月內，自行配合騰空點還房地者，予以補償。又眷改條例第5條並未賦予主管機關有書面通知原眷戶子女申辦權益承受之義務，故原告自不得以被告未通知伊等承受權益，而免除或減輕其應遵循眷改條例第5條規定，於法定期間內申請承受權益之義務。
（五）原告主張其僅因不知眷改條例有6個月申請承受權益期間限制，致其逾期申辦而遭否准承受權益並註銷原眷戶眷舍，故眷改條例6個月之規定不符比例原則，原告之主張顯非有理：
1.按本院98年度訴字第2777號判決及本院101年度訴字第1340號判決明揭：「所謂比例原則，係指行政機關於為行政裁量時，不得對人民權益做不符法規目的性之不當限制。」、「行政裁量係指行政機關於法定要件該當時，尚得依個別具體情況，決定是否採取某措施，使某法律效果發生，或選擇採取數措施中之一種措施，使特定之法律效果發生。」準此以言，比例原則於行政裁量時始有適用之餘地。
2.次按本院99年度訴字第619號判決：「眷改條例第5條第2項規定『……逾期均喪失承受之權益。』內容，並未賦與被告裁量權限，因此應無比例原則適用之餘地。」準此以言，眷改條例第5條第2項並未賦與主管機關裁量權限，自無比例原則之適用。
3.又，所謂比例原則，係指行政機關於為行政裁量時，不得對人民權益做不符法規目的性之不當限制，而眷改條例第5條第2項所規定之6個月期限是否過短，與其對逾期申辦權益承受之子女所造成之不利益間是否成比例，並非法律上「比例原則」之操作範圍。該6個月之期限乃立法者綜合一切考量所訂立之法定申請承受權益期間，被告僅係依法行政。故本件原告主張因不知眷改條例有6個月申請承受權益期間限制，致其逾期申辦而遭否准承受權益並註銷原眷戶眷舍之處分，因此原告眷改條例6個月之規定不符比例原則云云，顯非有理。退步言之，縱原告主張被告原處分違反比例原則，惟眷改條例第5條第2項並未賦與被告裁量權限，自無比例原則之適用。
（六）原告以其為同意改建眷戶，而所受處分反而比不同意改建者處分重，且對於喪失承受權益之子女，並未訂定補償規範云云，主張眷改條例第5條第2項與第22條、第22條之1及第23條間不成比例，違反比例原則，應屬無據：
1.按眷改條例第3條第2項及最高行政法院103年度判字第68號判決明揭：「眷改條例第3條第2項規定，原眷戶資格之取得，係因任職關係而由主管機關配住宿舍而領有權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書而來。」次按眷改條例第22條第1項、第22條之1第1項及第23條第1項及本院104年度訴字第545號判決明揭：「眷改條例第23條第1項立法本旨是為避免部分眷村內違占建戶無法排除，影響眷村改建整體工作執行，又採循現行司法程序訴訟拆屋還地時程過長，因圖減少主管機關請求返還占有不動產所耗費的時間、人力與物力，以加速眷村改建目的，而就主管機關存證有案之國軍老舊眷村違占戶與違建戶，予拆遷補償等儘速遷離之誘因，核屬給付行政措施。」準此以言，「原眷戶」係指其因任職關係而領有權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書者。眷改條例對逾期權益承受子女無補償之相關規範，而對於不同意改建之眷戶及違占建戶，有補償之相關規範。
2.本件原告所謂「同意改建戶」，自眷改條例第22條文意以觀，係指同意改建之「原眷戶」，而本件原眷戶係指因任職關係領有眷舍居住憑證之眷村住戶，即原告之父於本定，自非原告。況自本件原告所欲申請者為承受原眷戶之權益，可知原告並非原眷戶，如為原眷戶，則何來申請承受原眷戶權益一事？故原告起訴狀第九點：「我們是同意改建戶……」、第十點：「結果是我們同意改建的被國防部掃地出門……」、第十一點「……變成我們同意改建戶處分非常重 」、第十五點：「……我們是同意改建之眷戶。」主張其為同意改建之原眷戶云云，自非有理。
3.又所謂比例原則，係指行政機關於為行政裁量時，不得對人民權益做不符法規目的性之不當限制，故原告主張眷改條例第5條第2項並未如第22條、第22條之1及第23條有補償之相關規定，不成「比例」，並非法律上「比例原則」之操作範圍。現行法對於逾期申請承受權益之子女，否准其承受權益並註銷居住憑證，並無補償之相關規範。原告主張第22條之1及第23條有補償之相關規範，而未依第5條第2項申辦權益承受之子女，遭否准承受權益並註銷居住憑證後卻無補償之相關規範，故認為眷改條例之立法規範「不成比例」。關於有無補償涉及立法形成空間，被告自無置喙之餘地，僅得依現行法規定，否准原告承受權益並註銷居住憑證。
4.本件原告主張眷改條例第5條第2項與第22條、第22條之1及第23條之規定不成比例而違反比例原則，均非有理。退步言之，縱原告主張被告原處分並未給予補償違反比例原則，惟眷改條例第5條第2項自始並未針對喪失承受權益之子女有給予補償之規定，更未賦予被告給予原告補償裁量權限。故被告未給予原告補償，並無違反比例原則可言。
（七）原告於起訴狀第五點主張其為「原眷戶」，而被告又認定其為「違占戶」，而認有矛盾云云。惟被告並未直接認定原告為違占戶，況原告並非原眷戶，縱認定其為違占戶，亦無矛盾。原告之主張顯無理由：
1.由原處分第5點可知，僅係被告提醒海軍司令部查明系爭眷舍之使用狀況，並說明如現住人符合違占戶資格，其後續應進行之相關程序。準此，被告非遽就原告是否為違占戶為認定，原告於起訴狀第5點主張：「就表示我們原來是合法的原眷戶，但是說明第五條，又說我們是非法的『違占戶』，要我們申辦補件作業，俾維住戶權益，前後非常矛盾。……」對被告原處分之說明，實有誤解。
2.原告並非「原眷戶」，縱被告查明原告為違占戶，亦無矛盾：
(1)按改建注意事項第陸之一條及臺中高等行政法院103年度訴字第288號判決明揭：「又眷改條例第23條第1項所謂違占建戶，乃違占戶與違建戶之合稱。參照國防部頒行之眷村改建注意事項第6點、及國軍待改建老舊眷村清查作業實施要點（下稱清查作業實施要點）第3點等相關規定，所稱違占戶係指列管眷舍未經奉准而在眷改條例施行（即85年2月6日）以前占住或私自頂讓者;而違建戶則謂在該期日以前於眷村土地範圍內自行加蓋、占建，在構造上及使用上具有獨立性之房屋或請領有門牌及水電籍之非列管房屋者。」準此以言，「違占戶」係指列管眷舍未經奉准而在85年2月6日以前占住或私自頂讓者。
(2)本件原告並非「原眷戶」，本件「原眷戶」係指原告之父於本芷，原處分所註銷者為原眷戶於本芷之眷舍居住憑證，故原告起訴狀第5點：「國防部原處分書要取消我們『承受的權益』及註銷我們『眷舍居住憑證』，就表示我們原來是合法的原眷戶，但是說明第五條，又說我們是非法的『違占戶』，要我們申辦補件作業，俾維住戶權益，前後非常矛盾。……」主張被告所註銷者為「原告」之居住憑證，實屬誤解。既原告並非原眷戶，且已喪失承受之原眷戶權益，則原告僅為系爭眷舍現住人，故被告以副本抄送所屬海軍司令部查明原告是否符合違占戶之資格。是以，縱原告符合違占戶之資格，亦無矛盾等語，資為抗辯。
三、並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告106年5月5日國政眷服字第1060004141號函（見本院卷第15至16頁）、行政院106年11月9日院臺訴字第1060193131號訴願決定書（見本院卷第17至24頁）、原告106年1月23日申訴書（見本院卷第82頁）、國軍老舊眷村改建權益承受三聯單（見本院卷第83頁）、繼承協議書（見本院卷第84頁）、辦理國軍老舊眷村改建注意事項（見訴願卷第28至40頁）、國軍軍眷業務處理作業要點（見訴願卷第20至27頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告逾期申請承受權益，其提起本件訴訟是否欠缺權利保護必要？被告以原處分否准原告承受權益並註銷原眷戶眷舍居住憑證，是否僅為觀念通知，而非行政處分？
二、眷改條例第5條第2項但書規定：「……，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」，該條文中之「本條例修正施行之日」係指90年5月11日?抑或是該條例嗣後修正之日期105年11月30日?
三、注意事項第貳之十七前段規定：「原眷戶及配偶死亡，其二代子女在二人以上逾法定期間六個月內申請權益承受者，應由主管機關否准承受案」是否違反法律保留原則及比例原則？
四、被告否准原告申請承受其母於陳廷英所遺高雄市左營區「合群新村」眷舍輔助購宅權益案，是否適法？被告註銷原眷戶眷舍居住憑證，是否適法?
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）國軍老舊眷村改建條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」
（二）國軍老舊眷村改建條例第5條第1項及第2項規定：「（第1項）原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。原眷戶死亡者，由配偶優先承受其權益；原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，餘均不得承受其權益。（第2項）前項子女人數在2人以上者，應於原眷戶與配偶均死亡之日起6個月內，以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，逾期均喪失承受之權益。但於中華民國八十五年十一月四日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」
（三）辦理國軍老舊眷村改建注意事項貳之十七前段規定：「原眷戶及配偶死亡，其二代子女在2人以上逾法定期間6個月內申請權益承受者，應由主管機關否准承受案，並辦理眷籍資訊修正，及註銷其眷舍居住憑證；…。」
二、原告逾期申請承受權益，其提起本件訴訟有訴之利益，難謂欠缺權利保護必要；被告以原處分否准原告承受權益並註銷原眷戶眷舍居住憑證，並非僅為觀念通知，而係行政處分：
（一）緣原告之父於本芷係合群新村原眷戶，於97年間死亡，其配偶於陳廷英申經被告國防部核定承受於本芷原眷戶權益後，於104年12月2日死亡，原告於東鯤及選定人等3人至106年1月25日始檢具權益承受申請三聯單，於106年1月23日經公證人認證，協議由原告於東鯤承受於陳廷英原眷戶權益之繼承協議書等資料，申請承受於陳廷英輔助購宅權益，經被告以原處分復原告，無法同意原告申辦權益承受，併同註銷原眷戶眷舍居住憑證，本院經核尚無不合。
（二）被告雖主張原告已喪失承受之權益，則原告提起本件訴訟，無法改變渠等申請承受已罹於時效而喪失承受原眷戶權益之結果，縱其提起本件訴訟，亦無救濟之實益。是以，原告提起本件之訴欠缺權利保護必要；且主管機關就配住眷舍或收回眷舍之關係，均屬私法之使用借貸關係，註銷居住憑證僅為私法作用，非行政處分，僅為觀念通知，縱認被告註銷眷舍居住憑證屬公法行為，惟該行為之相對人為原眷戶，本件原告既非原眷戶，自非被告註銷居住憑證之相對人。故被告註銷原眷戶眷舍居住憑證，僅係單純就此事實向原告通知，因此並未對原告發生公法上之法律效果，自非行政處分云云。
（三）惟查本件原告主張其有「輔助購宅（眷舍）權益」之承受權，向被告申請承受其母親於陳廷英之系爭輔助購宅權益，經被告以原處分否准原告之承受申請，若本件原告本案勝訴確定，原告即可獲得承受系爭眷舍輔助購宅權益之承受資格，進而要求與被告訂立重建後眷舍之買賣契約，原告當然有提起本件訴訟之利益，至原告實體上有無承受權，乃其訴有無理由之問題，與原告確有訴之利益乙節無涉。又「輔助重建眷村原眷戶購宅，有關原眷戶配售重建後住宅部分，乃屬重建列管單位基於其照顧原住眷舍居住需求之行政目的，採取之私經濟措施階段，雙方乃成立私法上買賣契約關係」，最高行政法院100年度判字第2028號判決固有明示，但該判決僅指「就重建後眷舍所成立之買賣契約」為私法上關係，至於「原眷戶之配偶及子女是否具有原眷戶輔助購宅權益之承受權」？乃軍方能否與「原眷戶之配偶及子女」締結私法上買賣契約之前提條件，此承受權之存在與否，仍須由軍方審核，是若軍方認定原眷戶之配偶及子女並無原眷戶輔助購宅權益之承受權，而否准原告承受，進而依眷改條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益時，仍屬軍方機關依眷改條例所為單方行為所產生公法上法律效力之行政處分，此觀諸最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議所稱「85年2月5日公布眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。……是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。……至主管機關依同條例第22條第1項規定註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，則是在眷改條例規範之公法關係上，法律賦予主管機關對不同意改建之原眷戶，得逕行註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益之權限。主管機關作成註銷處分，該處分直接使眷舍居住憑證失其效力及原眷戶權益喪失，並未廢止任何授益處分，亦無行政程序法第124條之適用。」，已明示註銷原眷戶之眷舍居住憑證及原眷戶權益，為公法關係之行政處分，即可知之。被告主張原處分只是觀念通知，並非行政處分云云，尚不足採。又原處分否准原告之承受申請部分，原告是為原處分之相對人，至原處分註銷原眷戶之居住憑證及輔助購宅權益部分，原告就此部分固非處分相對人，但原告為原眷戶之子女，乃原眷戶居住憑證及輔助購宅權益之承受人，若原眷戶之居住憑證及輔助購宅權益遭註銷，原告即不再有承受之權利客體，直接影響原告之承受權，原告顯然是原處分有關註銷部分之法律上利害關係人，即非不得提起行政訴訟，是被告主張原處分只是觀念通知、原告並非相對人且無訴之利益云云，均不足採。
三、眷改條例第5條第2項但書規定：「……，其子女應於本條例修正施行之日起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」該條文中之「本條例修正施行之日」係指90年5月30日：
按眷改條例第5條第2項但書於90年5月11日修正之立法理由明揭：「另外，於中華民國八十五年十一月四日行政院核定國軍老舊眷村改建計晝前，原眷戶與配偶均死亡者，其子女應於本條例修正施行之日起四個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。放寬為本條例修正施行之日起六個月內以書面協議向主管機關表示由一人承受權益。」，可知立法者考量第5條2項但書原條文於86年11月26日公布時，原眷戶子女承受權益期限早於87年3月27日屆滿，縱將原條文之4個月期限放寬為6個月，仍有部分子女早已屆滿期限而無法辦理承受權益，故增訂此追溯條文，給予原眷戶子女最後之承受機會。而該條文自90年5月30日修正公布後，迄今未再修正。是該條所稱「本條例修正施行之日」，顯指第5條於90年5月30日修正公布之日，而非原告所指眷改條例於105年11月30日之最新修正日。蓋若子女承受原眷戶權益期間均得自眷改條例「每次修正施行後」重行起算6個月之承受權益期間，則眷改條例第5條第2項「應於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內，以書面向主管機關表示由一人承受權益」之規定，無啻形同具文，與立法本意有悖，原告主張尚不足採。
四、注意事項第貳之十七前段規定：「原眷戶及配偶死亡，其二代子女在二人以上逾法定期間六個月內申請權益承受者，應由主管機關否准承受案……及註銷其眷舍居住憑證」，並未違反法律保留原則及比例原則：
（一）查依眷改條例第1條制定時所揭示之立法宗旨：「提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，並改善都市景觀之特定公共目的」以觀，該條例所建構之原眷戶得享有申購依該條例興建之住宅及領取輔助購宅款之權益，屬公法上之權利，而此種公法上權利為一身專屬權，專屬於原眷戶本人所有，不得為繼承之標的。至於原眷戶死亡時，由配偶優先承受其權益，原眷戶與配偶均死亡者，由其子女承受其權益，則係本於照顧原眷戶之立法目的，賦予原眷戶配偶或其子女之公法上權利，並非繼承原眷戶之遺產，與民法上之繼承制度不同，此觀諸該條例第5條第1項、第2項前段之規定自明。
（二）次依眷改條例第5條第2項但書規定，旨在就85年11月4日行政院核定國軍老舊眷村改建計畫或於眷改條例修正施行前即發生原眷戶及優先承受權益之配偶均不存在之情事時，原眷戶子女申請承受原眷戶權益之法定期間為規範，是原眷戶本人死亡後，其子女欲承受其權益，係於一定要件具備情狀下，由眷改條例賦予原眷戶子女此項公法上之權利，自須符合前揭眷改條例第5條規定之要件。蓋原眷戶死亡時，專屬於原眷戶依眷改條例規定享有之權益，即已消滅，原眷戶子女本無從「承受」或「繼承」，只是於一定要件具備情狀下，眷改條例另賦予原眷戶子女公法上權利，得請求主管機關作成准許「原眷戶子女享有如原眷戶本人權益」之處分而已，是若子女逾期申請承受，主管機關否准其承受，自未違反比例原則。申言之，原眷戶依眷改條例規定享有之權益，專屬於原眷戶本人，原眷戶死亡時，其原眷戶權益當然消滅，其表彰原眷戶權益之眷舍居住憑證，亦失所附麗，原核發眷舍居住憑證之主管機關基於眷舍管理權限加以註銷，並無不合。是眷改注意事項貳之十七規定，原眷戶及配偶死亡，其二代子女在二人以上逾法定期間六個月內申請權益承受者，應由主管機關否准承受案並註銷其眷舍居住憑證，雖非立法院通過經總統公告施行之「法律」，但係被告為處理眷改條例第5條案件更具體化而訂定之技術性、細節性「行政規則」，與立法意旨相符，並未逾越母法授權，亦未違反法律保留原則及比例原則，行政機關予以適用，自無違誤。
五、被告否准原告申請承受其母於陳廷英所遺高雄市左營區「合群新村」眷舍輔助購宅權益案，並註銷原眷戶眷舍居住憑證，並無違誤：
（一）查原告等之父於本芷為合群新村原眷戶，於97年間死亡，其配偶於陳廷英申經被告核定承受於本芷原眷戶權益後，於104年12月2日死亡，渠等之二代子女即原告等未依眷改條例第5條第2項規定，於原眷戶死亡之日起6個月內（即104年12月3日－105年5月2日），以書面協議向主管機關表示由1人承受權益，原告於東鯤遲至106年1月23日申訴書及106年1月25日權益承受申請三聯單，始申請承受輔助購宅權益，已逾眷改條例第5條第2項規定之法定申請期限，且未具有不可抗力之事由，被告因依眷改條例第5條及改建注意事項貳之十七規定，否准原告所請，併註銷原眷戶眷舍居住憑證，尚無違誤（至被告終止眷舍使用借貸關係並收回房地，乃屬民事法律關係，並非本案審酌範圍）。
（二）原告雖主張眷改條例第5條第2項但書所稱之「本條例修正施行前」，乃指105年11月30日之最新修正日，是原告之父於本芷97年間死亡，其配偶於陳廷英104年12月2日死亡，已符合「本條例修正施行前，原眷戶與配偶均死亡」之要件，伊自可得於本條例修正施行之日（105年11月30日）起六個月內，以書面協議向主管機關表示由一人承受權益，故伊於106年1月23日申請承受並未逾期限云云。
（三）惟查眷改條例第5條第2項但書所稱之「本條例修正施行之日」，係指該條文之修正公布日期90年5月30日，而非眷改條例於105年11月30日之最新修正日，已如前述，是必須原眷戶與配偶在90年5月30日前均已死亡者，方有眷改條例第5條第2項但書之適用。本件原告之父於本芷97年間死亡，其配偶於陳廷英104年12月2日死亡，均不符合「本條例修正施行（90年5月30日）前，原眷戶與配偶均死亡」之要件，故僅得於原眷戶與配偶均死亡之日起六個月內（即104年12月3日－105年5月2日），申請承受權益，但原告於東鯤遲至106年1月23日申訴書及106年1月25日權益承受申請三聯單，始申請承受輔助購宅權益，已逾眷改條例第5條第2項規定之法定申請期限，且未具有不可抗力之事由，被告因而否准原告所請，併註銷原眷戶眷舍居住憑證，尚無不合，原告主張尚不足採。又眷改條例第5條並未賦予主管機關有書面通知原眷戶子女申辦權益承受之義務，故原告尚不得主張被告未通知伊等承受權益，而免除或減輕自己於法定期間內申請承受之義務。
六、綜上，原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原處分所稱終止眷舍使用借貸關係並收回房地，乃屬民事法律關係，並非本案審酌範圍。而原處分說明五稱「如現住人符合違占戶資格，應輔導提供相關資料並逐級申請補件作業……」，只是假設語氣，且無論原告是否符合違占戶資格，均與本件「原告申請承受逾期」之結果無涉，本院自勿庸調查原告「是否為違占戶」；又兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
書記官 簡若芸