臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1021號108年11月21日辯論終結原 告 社團法人中國國民黨代 表 人 吳敦義（主席）住訴訟代理人 張少騰 律師被 告 不當黨產處理委員會代 表 人 林峯正（主任委員）訴訟代理人 魏潮宗 律師
蔡易廷 律師上列當事人間政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例事件，原告不服被告中華民國106年5月31日臺黨產調二字第1060001528號及第0000000000號復查決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：按「（第1項）依第5條第1項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之。但有下列情形之一者，不在此限：一、履行法定義務或其他正當理由。二、符合本會（即被告）所定許可要件，並經本會決議同意。（第2項）前項第1款所定情形，應於處分後3個月內，製作清冊報本會備查。（第3項）第1項所定其他正當理由及許可要件，由本會另定之。（第4項）第1項所定禁止處分之財產，如依法設有登記者，本會得囑託該管登記機關辦理限制登記；如係寄託或保管於金融機構之存款或有價證券，得通知金融機構凍結其帳戶；如係對他人之金錢債權，得通知債務人向清償地之法院提存所辦理清償提存，並應將該提存之事實陳報本會備查。非經本會同意，提存物受取權人不得領取。依本項所為之提存，生清償之效力。（第5項）政黨、附隨組織或其受託管理人違反第1項規定之處分行為，不生效力。（第6項）關於第1項第1款之範圍認定有爭議，或不服第1項第2款之決議者，利害關係人得於收受通知後30日內向本會申請復查；對於復查決定不服者，得於收受通知後2個月不變期間內提起行政訴訟。」政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱「黨產條例」）第9條定有明文。依此，政黨受推定為不當取得之財產者，除該條第1項但書所定情形外，在該推定被推翻前，發生禁止處分的法律效果。又為避免發生脫產或現狀變更等情形，同條第4項規定，被告得囑託登記機關辦理限制登記、通知金融機構凍結帳戶或通知債務人向清償地之法院提存所辦理清償提存，被告依此所為的行為，乃具體落實第1項禁止處分效力的內容，為具行政處分性質的保全執行行為。雖然第1項但書第1款「履行法定義務或其他正當理由者」，不在禁止處分範圍，惟何者是為履行法定義務，何者為有正當理由，該條例施行細則第5條及被告依該條第3項授權所訂定「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例第九條第一項正當理由及許可要件辦法」（下稱「許可要件辦法」）第2條固有明文，然上揭規定既屬例外規定，且具體範圍究為如何，在該政黨舉證證明該被推定的不當取得財產，屬為履行法定義務的財產，或有處分的正當理由前，被告已據黨產條例第9條第4項對政黨特定財產為保全處分者，即對該政黨發生規制效力，而不得對該財產為處分，受規制的政黨只能主張該財產為其履行法定義務或有處分的正當理由，而非禁止處分之範圍，循行政爭訟程序以資救濟。從而，政黨的財產經被告依黨產條例第9條第4項為保全處分，在該財產所受保全處分未經撤銷，或由被告另以處分解除禁止效力前，政黨無法以履行法定義務或其他正當理由，逕就該財產為處分行為，並無同條第2項規定適用的餘地（最高行政法院106年度裁字第221號裁定意旨參照）。換言之，政黨的財產受保全處分，政黨對保全處分有所不服，且主張該財產應合於黨產條例第9條第1項但書第1款規定，不在禁止處分範圍者，即是對同條第1項但書第1款的範圍認定有所爭議，在提起行政訴訟前所應循之前置程序，依同條第6項規定，自應向被告申請復查，而非依訴願法規定提起訴願。本件原告不服被告依黨產條例第9條第4項規定所為之保全處分（見下述），並主張保全處分所禁止者，合於該條第1項但書第1款規定，應不在該條第1項前段禁止處分範圍內，此參原告所提復查聲請書即明（見復查卷㈠第5頁以下），依上開說明，原告提起本件行政訴訟前所應循之前置程序，應向被告申請復查，而非提起訴願無誤。是故，本件並無因訴願管轄錯誤，而應依最高行政法院前99年度6月份庭長法官聯席會議決議意旨，逕予撤銷復查決定的必要，也無被告辯稱本件行政訴訟前置程序應依訴願處理，原告僅提復查而未提起訴願，其訴不合法的問題，合先敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：
（一）本件行政訴訟起因於被告認定原告屬黨產條例所稱政黨，且原告在永豐商業銀行股份有限公司（下稱「永豐銀行」）中崙分行所開設帳號OOOOOOOOOOOOOO號帳戶（下稱系爭帳戶）內之存款，有屬同條例第5條第1項推定的不當取得財產，經被告調查發現原告於黨產條例105年8月10日公布次日起，即陸續自系爭帳戶內提領或匯出多筆用途不明款項，並於同年月11日臨櫃向永豐銀行申請開立總金額共新臺幣（下同）5億2,000萬元，如附表所示每紙面額5,200萬元之10紙支票，均未載明受款人，無禁止背書轉讓且取消平行線，可任意移轉他人，且其中附表編號1的支票已於同年月30日交由第三人執有並提示兌現存入某個人帳戶，旋於同年9月1日分匯至其他帳戶，因認原告有脫產的嫌疑，而有保全該等財產的必要，故依黨產條例第9條第4項規定，於105年9月20日，以臺黨產調一字第1050000224號函（下稱「前處分一」），命受處分人永豐銀行針對系爭帳戶內款項，除有合於履行法定義務、其他正當理由或經被告決議同意者外，暫停提領或匯出（即凍結該帳戶）。
同日另以臺黨產調一字第1050000225號函（下稱「前處分二」），命受處分人臺灣銀行就如附表編號2至10號所示9紙支票（下稱「系爭支票」），於有人向金融機構提示請求兌領時，應就各該紙支票所簽發金額，向清償地之法院提存所辦理清償提存，並將該提存之事實陳報被告備查。
（二）之後因原告於105年9月30日，依訴願法第93條第2項及第3項規定，向本院聲請停止前處分一、二（下合稱「前處分」）之執行，經本院於105年11月4日以105年度停字第103號裁定（下稱「本院前停止執行裁定」）准予停止執行後，被告除對本院前停止執行裁定提起抗告外，併於105年11月7日，再基於保全目的，以黨產處字第105002號處分（下稱「原處分一」），命永豐銀行凍結原告系爭帳戶，又以黨產處字第105003號處分（下稱「原處分二」），命系爭兩銀行如遇系爭支票由原告提示兌領時，應就各該支票所簽發金額，向清償地法院提存所辦理清償提存，並將該提存事實陳報被告備查。原告對原處分一、二（下合稱「原處分」）有所不服，依黨產條例第9條第6項規定提起復查，經被告於106年5月31日分別以臺黨產調二字第1060001528號復查決定書（下稱「復查決定一」）及第0000000000號復查決定書（下稱「復查決定二」，並與復查決定一合稱「復查決定」）駁回後，於是提起本件行政訴訟。
二、原告主張要旨及聲明：
（一）被告作成同樣保全緊急性的前處分以前，有先予原告陳述意見的機會，但原處分作成前卻未給予原告陳述意見機會，也未於訴願程序前補正，顯違反行政自我拘束原則。又被告105年11月7日臨時會是當日上午8時30分召開，上午9時9分結束，且8時50分就已將用印完成的原處分傳真給系爭兩銀行，由此可見：臨時會未結束前，並未經委員任何討論與決議，委員僅簽名出席，就先將用印完成的原處分傳真發出，甚至可能出席委員是在原處分傳真後才簽到出席，則原處分傳真時，根本尚未達於法定議決人數的委員出席、議決，程序顯然違法。
（二）原處分依黨產條例所作成，但黨產條例有諸多違憲，如：
1.條例第5條、第6條及第9條等，侵害政黨組織自主權及財產處分權，違反政黨自治原則，且影響政黨存續，牴觸憲法增修條文第5條第4項及第5項規定。2.條例第4條第1款及第5條、第8條及第9條規定違反「禁止個案立法原則」，因為第4條第1款規定適用結果，實際上僅針對原告單一政黨，違反平等原則。3.條例第5條將政黨除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息以外的財產一概推定為不當黨產，使政黨負舉證責任，形成對財產權限制，有違比例原則及正當法律程序。4.同條例第4條第4款關於不當取得財產的認定標準，規定違反明確性原則。5.條例第4條第2款將「附隨組織」納為規範對象，另同條例第10條規定政黨申報不實的財產就推定後認定為不當取得，目的與手段顯不相關，違反不當聯結禁止原則。6.條例第5條就政黨自34年8月15日起取得的財產予以規範，排除其他法律規定關於權利行使期間的限制，違反法安定性原則、不溯及既往及信賴保護原則。7.條例第11條授權被告無法院令狀即得搜索，違反正當法律程序。8.條例第2條及第3章將被告設於行政院下，不受中央行政機關組織基準法限制，違反憲法增修條文第3條第4項規定，且被告職權凌駕監察權及司法權，違反權力分立原則。9.條例第5條、第6條、第8條及第9條，過度侵犯政黨及其附隨組織之財產權，違反比例原則。嚴重戕害原告權益。
（三）黨產條例第5條第1項只就「黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息」（下稱「黨費等一般收入」）部分，不推定為不當取得財產，實則並非除此之外財產，均屬政黨不當取得。黨產條例以「悖於民主法治原則方式而不當取得」定義「不當取得財產」，應指違反財產取得當時法令而取得，而非違反現行或財產取得後的法令，就是不當取得財產，也不是違反其他不明確原則取得者，就稱為不當取得財產。況我國政黨法在106年12月6日才以法律規制政黨合法收入類型，在此之前，政黨各類收入均屬合法。而黨產條例也未定義何謂「政黨本質」，世界各國立法對此也未有一致見解，故政黨依當時法令經營事業獲取利益，或未經營事業僅持有股份而收取股利，均非當然違反政黨本質，故所謂不當取得財產的定義標準不明，違反法律明確性原則，不能以之認定為不當取得之財產。
（四）被告於收受本院前停止執行裁定之當日，即作成原處分二，內容雖經微調，但仍存在本院前停止執行裁定所指摘的違法瑕疵，因臺灣銀行僅是永豐銀行委託的付款人，並非與原告有存款契約關係的債務人，且系爭支票可自由轉讓第三人，原告未必為執票人，在票據法律關係上，臺灣銀行也未必為原告的債務人，原處分二應無黨產條例第9條第4項規定適用的餘地，且原處分二並未以執票人為處分對象，如何發生禁止處分的效力？被告顯然無視本院上開裁定的效力，並作成具相同違法瑕疵的原處分。
（五）被告作成原處分完全是從時間考量，未為必要調查，以釐清系爭帳戶財產及系爭支票是否屬正當財產，是否屬黨產條例第9條第1項但書法定例外可處分項目，就率以推論系爭帳戶餘額全應推定為不當取得之財產，以作為原處分立論基礎，其認事用法，違反禁止裁量恣意原則、對當事人有利及不利情形應一律注意的客觀義務，顯有未洽：
1.黨產條例於105年8月10日公告生效，但原告於民國前18年即已成立，其間有123年差距，黨產條例將原告自34年8月15日起原告取得之財產均推定為不當取得的財產，使原告需回溯檢視71年間取得全數財產，基於對人民財產權保障之憲法規定，應由被告先行調查認定原告財產是否不屬黨費等一般收入，不受推定，才得作成原處分。但被告於黨產條例施行後，在作成原處分前，只於105年10月7日辦理過聽證會，針對原告持有中央投資股份有限公司（下稱「中投公司」）及欣裕台股份有限公司（下稱「欣裕台公司」）之股權是否為不當取得財產，作過調查，但對於系爭帳戶及系爭支票均未為任何類似調查，只以105年1月1日至同年9月2日區間的收支狀況推算，就率認系爭帳戶於105年9月20日存款餘額3億6,420萬5,365元，均應推定為不當取得財產。然而，該帳戶於同年9月2日存款餘額，依原處分數據推算，應為3億8,501萬5,155元，兩者數據不同，顯見105年9月2日至20日間，系爭帳戶內有收支款項發生。被告刻意忽略時間差及餘額差額，未就系爭帳戶內收支款項逐筆清查原因，任意揀選105年1月1日至同年9月2日區間的收支狀況，率爾認定105年9月20日存款餘額3億6,420萬5,365元均應推定為不當取得之財產，更以原處分一要求系爭帳戶暫停提領或匯出，其認定事實過於跳躍，論理無從銜接。實則，系爭帳戶是原告多年來作為收支帳戶，包含自95年以來之黨員繳納黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息等。舉例而言，系爭帳戶內至少有2億2,284萬5,877元為原告黨費收入。故原處分未詳予調查系爭帳戶財產來源是否為黨費等一般收入，率將該帳戶內財產推定為原告不當取得財產，違背黨產條例規範意旨，且裁量恣意。
2.即便將系爭帳戶存款推定為不當取得之財產，惟依黨產條例第9條第1項但書規定，如為履行法定義務或其他正當理由，或經被告許可者，則不禁止處分。且被告於105年11月2日即修正發布許可要件辦法，將「依法應負擔之勞工保險之保險費、全民健康保險之保險費或勞工退休金提繳」，列為黨產條例第9條第1項但書第1款所稱「正當理由」，並將「基於黨產條例公布前已成立之勞務契約所必要支付之薪資、資遣費或退休金等費用」，列為同但書第2款，得向被告申請許可處分財產的事項。而系爭帳戶存款是為支付原告勞工薪資轉帳與勞健保費用之用，系爭支票也是為此支付目的而開立，原告於前處分聲請停止執行事件中，在本院105年10月6日庭訊時，已提出原告會計部門員工李明真於105年8月30日先兌現附表編號1所示支票的匯款流向相關證明，佐證是支付原告員工105年8月份薪資、勞健保費、勞工退休金提撥、退休準備金提撥等費用無誤，並無脫產或藏匿財產之情，且可證明系爭帳戶與系爭支票都合於黨產條例第9條第1項但書的規定，不應受禁止處分。但嗣後被告卻故意忽略，且本院於105年11月4日發布前停止執行裁定新聞稿，被告即於同年月7日（週一）上午作成原處分，完全從時間考量，未經討論及調查處分理由，顯然無視本院停止執行裁定效力，違反裁量恣意禁止原則，也違反對當事人有利及不利情形應一律注意的客觀義務，並牴觸被告自訂之許可要件辦法與黨產條例第9條第1項但書規定。
3.退步而言，縱使如被告辯稱，原處分未針對系爭帳戶財產是否不屬黨費等一般收入為認定，僅是保全執行的處分，但被告對原告未有任何債權，且被告自承原告財產本得自由處分，即使有違黨產條例第9條第1項規定，也只是罰鍰問題，原處分究竟在保全何等債權，顯有疑義。
（六）被告雖稱原告依勞務契約所須支付的薪資、資遣費或退休金等，並非履行法定義務，而是須經被告許可才得處分項目，但勞動契約關係須遵守勞動基準法（下稱「勞基法」）規定，故勞基法與民事法律關係應合併觀察，不應否定依勞動契約所定給付，就不是勞基法保障的法定義務。許可要件辦法將「基於黨產條例公布前已成立之勞務契約所必要支付之薪資、資遣費或退休金等費用」，列為應經被告許可同意才得處分事項，違反母法規定，應屬無效。而原告系爭帳戶及系爭支票，既均是用作支付員工薪資、勞健保、退休金所用，顯屬履行法定義務，得以處分，被告卻依無效的許可要件辦法，認為系爭帳戶存款仍應得其許可，否則禁止處分，因而為原處分的保全執行，也屬無效。
（七）依國家檔案顯示，國民政府蘇浙皖區敵偽產業處理局於36年1月間同意將所接收敵偽產業，直接撥給「民社黨」作辦公房屋（上海○○路OOO弄OO號），並由中央信託局讓與汽車乙輛予該黨使用。由此可知，國民政府將接收自敵偽產業再行撥發政黨，是屬常態，原告並非唯一得自政府取得資產的政黨。再者，被告雖於106年3月24日依黨產條例規定舉行聽證，調查原告曾持有458筆「國有特種房屋基地」（下稱「特種房地」）是否為不當取得之財產，並於同年6月13日決議認定特種房地確為不當取得財產。然特種房地的由來，是因20年5月12日由國民會議制定，同年6月1日施行「中華民國訓政時期約法」，在36年12月25日行憲前，是訓政時期的國家根本大法（臨時憲法），該時期實施「以黨治國」的黨國時期，由原告中央執行委員會（下稱「中執會」）依法擁有治權、組織權及法律解釋權。28年1月間，中執會通過設置「國防最高委員會」，為抗戰期間統一黨、政、軍指揮的最高決策機構，委員會的委員長由原告的總裁擔任，並具有緊急命令權，使國防最高委員會可自行擬定法律，經常務會議通過後逕交國民政府公布，或者國民政府公布後，再交立法院追認而施行。前述特種房地是經國防最高委員會決議，作為補償原告抗戰損失，而由原告取得，並非違反政黨本質或悖於民主法治原則而取得。
（八）聲明：
1.先位聲明：復查決定及原處分均撤銷。
2.備位聲明：確認原處分為違法。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）先位聲明請求撤銷原處分二部分，因系爭支票嗣後已經被告許可而由原告提示兌領完畢，原處分二規制對象已不存在而消滅，此部分撤銷訴訟顯然欠缺權利保護必要，應予駁回。至於原處分一凍結系爭帳戶部分，雖然帳戶內原存款迄至108年10月3日止，已經被告許可後動用或遭強制執行而現無存款，但若再有款項匯入，原處分一的凍結帳戶規制效力仍存在。另關於備位確認訴訟部分，其中針對原處分一已得提起撤銷訴訟，原告先位訴訟也有此撤銷訴訟的聲明，就不得再行提起確認訴訟；至於就原處分二部分，確認原處分二違法之訴應具備確認利益，對此原告雖稱是為提起損害賠償訴訟而確認原處分二違法之訴，但其先位訴訟並未合併請求損害賠償，上述確認利益之說僅為空言主張。況原處分二僅限原告提示兌現時，系爭二銀行才有必要為清償提存，若原告以外之人持系爭支票提示請求付款，就不在原處分二規制效力範圍內，未限制系爭支票流通性，不可能對原告造成任何損害，故無提起損害賠償訴訟的確認利益。再系爭支票已經原告歷次申請動用而經被告全數同意兌領使用完畢，自難謂有損害可言，故無確認利益。
（二）關於原處分程序瑕疵疑義：被告於105年9月8日即已發函請原告釋明如附表所示10紙支票的資金用途，原告於同年月14日函復稱提領存款行為與黨產條例無關，拒絕回答，被告也於同年月30日再次發函要求釋明系爭帳戶相關用途，截至作成原處分前皆未接獲原告表示意見。可見原告於原處分前全然漠視被告函詢，可認為已放棄陳述意見機會；況依行政程序法第103條第8款規定，本得依法不給予陳述意見機會。另原處分已送達處分相對人，且被告於105年11月7日上午8時30分召開臨時委員會，有委員會全體委員過半數出席、出席委員過半數同意通過決議，據此作成原處分，原告主張原處分未經委員會合法決議，實屬無據。
（三）關於黨產條例合憲性爭議：
1.我國憲法未如德國基本法有明文禁制個案性立法，且司法院釋字第520號解釋理由書也說明憲法並未不許個別性法律。在立法實務上，為因應特定時空背景，所制定如「資深中央民意代表自願退職酬勞金給與條例」，及「二二八事件處理及補償條例」等，也不因所謂個案性立法而與憲政秩序有衝突，又倘未導致國家權力行使不受制衡，或因而侵害其他國家權力核心領域，立法者為因應現代國家任務複雜性，得就傳統上認為屬於行政權或其他國家權力範疇之事務，透過立法予以規範，此參司法院釋字第613號解釋理由即明。當今自由民主法治社會，針對過去符合當時國家法律，但當時法律即與古今正義觀不符合的行為，本於「實質法治國」理念，應立足於現今價值觀，以法律為有系統而全面性改正並彌補該等不正義行為所造成的缺失，有其高度民主正當性。黨產條例本於此立法理由，為因應轉型正義任務，透過法律給予適當價值指引，並強化行政機關個案決定民主正當性，未剝奪行政權核心領域，更無逸脫權力制衡，與我國憲政秩序無違，更有其正當性，且綜觀該條例全文規定，未就特定政黨特定財產直接認定為不當取得，未剝奪行政機關於個案中第一次認事用法權限，同時透過聽證程序強化決定程序公開、透明，更未排除司法審查監督，故未牴觸權力分立原則。況黨產條例的規範，不是以具體個案為規範對象，也未針對個案法律效果有所置喙，個案仍有待行政權及司法權為認定，難認立法者已藉由黨產條例取代執行權作用。再同條例規定下所適用的政黨，非僅原告單一政黨，其他政黨如有不當取得財產，自仍有適用該條例處理的必要，以維護各政黨間公平競爭，被告也已依該條例規定，對條例適用範圍內各政黨財產依法處理，自無牴觸「禁止個案立法」原則。至於過去威權體制下，原告基於執政地位，混淆國家與政黨分際，以違法方式取得財產，或以形式上合法但不符合實質法治國原則方式取得財產，有諸多事例，長期以來，除黨費等一般收入符合政黨本質外，尚有多數透過黨國一體及單一政黨掌控國家預算而來，絲毫不受監督，以國庫通黨庫等違反政黨本質方式取得，至今仍為原告持有，形塑不當優勢競爭地位，與政黨機會平等原則牴觸，不利民主長遠發展，故立法者為落實轉型正義及保障政黨發展及公平競爭環境，實屬正當。
2.黨產條例是為落實轉型正義，建立政黨公平競爭環境，除去威權遺緒對民主憲政秩序威脅，而將政黨、附隨組織自34年8月15日起所取得，或交付、移轉、登記於受託管理人之財產，納入規範，規範內涵固有一定程度溯及性，但因著眼於將來民主憲政秩序的平復，應屬「非真正溯及既往」。縱認為「真正溯及既往」，惟政黨或其附隨組織以濫用形式法治國手段取得財產，違反實質法治國原則，不得作為信賴基礎，其信賴也不值得保護，所取得政黨財產也不屬於憲法所應保障財產權，是黨產條例自得溯及評價此種財產取得正當性，且涉及「實質正義的法治國要求」與「溯及禁止原則」衝突及權衡，應構成為實現重要公益必要，而對「溯及既往」原則的例外，且參黨產條例第6條、第7條規定，有衡量對善意第三人利益的保護，對法安定性影響，未逾越必要範圍而與比例原則相符，應為憲法所許。
3.黨產條例第4條第4款關於不當取得財產之概念，依司法院釋字第545號解釋意旨的標準，得經由適當組成的機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，與法律明確性原則並無違背。
4.黨產條例第5條第1項將黨費等一般收入而合乎政黨本質取得的財產，排除在推定範圍之外，另於第9條第1項但書設有支用財產之正當理由等規定，並無侵害政黨存續之虞，亦與比例原則無違，且因解嚴前即成立的政黨體制多未完備，其在威權環境下即得生存，自有必要一一檢視其財產取得是否正當，而政黨及其附隨組織的財產來源，乃該政黨及組織最為知悉，故以黨產條例第5條推定黨費等一般收入以外的財產為不當取得，與司法院大法官釋字第221號解釋意旨相符。再者，依黨產條例所需處理、調查的政黨或附隨組織眾多，其實際財產狀況均待政黨或附隨組織依法申報，或經被告依職權逐一調查始可釐清，如待被告個案調查結果方可禁止其處分，則政黨或附隨組織即可利用此期間進行脫產，將導致黨產條例立法目的架空，故於同條例第9條第1項規定推定為不當取得財產禁止處分，復於同項但書容許因正當事由得逕行支用，或報請被告決議後為之，俾兼顧日常運作，與比例原則無違。再者，上述黨產條例第5條第1項、第9條第1項推定不當取得財產，使舉證責任轉換，且禁止為處分的效力，是直接依法律規定而發生，不待被告作成行政處分才發生該效力，更不待被告行政調查形成確信心證，且並未終局認定為不當取得；相反的，是政黨及附隨組織在被告作成終局認定前，得隨時舉證推翻上開推定。
5.依司法院釋字第164號解釋理由可知，權利行使期間的限制，並非絕對的憲法價值，為確保重大公益的實現，可排除適用，難逕謂違憲。參照黨產條例第3條規定，依本條例對不當取得財產的處理，不適用其他法律有關權利行使期間之規定，其立法理由是考量如因民法等權利行使期間的限制，導致政黨或附隨組織於實施民主憲政後，仍可保有威權體制下違反實質法治國原則取得的財產，顯有危及政黨公平競爭之虞，嚴重侵蝕司法院釋字第499號解釋理由闡述的憲法存續基本原則，故有上述黨產條例的規定，以消弭威權遺緒對民主憲政秩序之威脅，並確保憲法的存續，有高度正當性。且依黨產條例第6條、第7條規定，關於追徵設有「基於無正當理由以無償或顯不相當對價取得財產之轉得人」的條件，始對之進行追徵，且就善意第三人在財產上所存有租賃權等其他權利，不受影響，確保善意第三人利益，對法安定性影響未逾越必要範圍，亦為憲法所許。
6.中央行政機關組織基準法既為立法者依憲法增修條文第3條第4項所定的準則性規定，則立法者衡酌行政任務之特殊性，另以法律排除該原則性規定，屬其立法裁量，難指為違憲。而參照黨產處理條例第2條規定立法理由，立法者是鑒於被告任務特殊性而特別建制的獨立機關，層級相當於行政院所屬三級機關，故排除中央行政機關組織基準法的限制，且參見司法院釋字第613號解釋理由，依黨產條例第20條、第21條規定，被告合議制獨立機關並未排除適用公務員懲戒法停職之規定，難謂已剝奪行政院院長人事監督權限。至黨產條例第20條第2項規定違反同條第1項規定者，須經被告委員會決議，行政院院長才得解除委員職務，是因該解職要件相較於同條例第21條規定較為抽象，為免行政院院長藉此干預被告委員職權行使，才對行政權首長人事監督權限予以限縮；惟同條例第14條業明定依第6條規定或第8條第5項所為處分，應先經公開聽證程序，且藉由第23條規定資訊公開，強化監督以確保被告委員會決議的民主正當性，與司法院釋字第613號解釋意旨相符，自無不受監督或違反權力分立原則情事。
（四）在司法審查密度上，因原處分是依黨產條例第9條第4項所為保全處分，具急迫性、暫時性，必須在有限時間與證據資料下，權衡執法公益、保全措施必要性與對處分對象造成侵害程度，及時作成判斷，司法機關應予尊重，故在司法審查密度上，應參照保險法及銀行法禁止移轉財產保全處分一般，採取較低審查密度。
（五）依最高法院民事判例，支票執票人為付款請求時，付款人若無故拒絕付款，仍須負擔債務不履行責任，自得適用黨產條例第9條第4項規定，命支票付款人辦理清償提存。原處分二並無本院前停止執行裁定所稱違誤。
（六）依黨產條例推定為不當取得之財產，不待被告作成處分，依同條例第9條第1項前段規定，即有法定禁止處分的效力，已如前述，但如政黨自行判斷認定符合同條項但書第1款情形，仍有財產處分權得以先行處分，再按同條第2項規定事後備查。惟如政黨就推定為不當取得財產已有隱匿或其他不正常處分行為，難以期待其自行遵循黨產條例規定辦理時，同條例第9條第4項就另賦予被告裁量權，個案中得採行較高強度保全處分，並就財產是否符合同條第1項但書第1款例外規定，先予審核認定，避免政黨故意違法而使前述法定禁止處分規範淪為具文。若政黨就推定為不當取得財產逕予處分，事後遭被告認定不合黨產條例第9條第1項但書規定者，被告得依同條例第27條第1項規定裁處罰鍰，且該違法財產處分行為，依同條例第9條第5項規定，不生效力。故黨產條例第9條第2項事後製冊備查規定，屬法定申報義務，使被告得事後審查確認政黨及附隨組織對受推定為不當取得財產的處分行為，是否符合黨產條例第9條第1項但書規定。但就被告依黨產條例第9條第4項作成保全處分者，受處分人事實上無法自行處分受推定不當取得財產，自更無可能依該條例第9條第1項但書第1款及第2項規定自我審查及事後備查。由此可知，黨產條例第9條第4項與同條第2項屬兩階段不同保全措施，同條例第9條第4項保全處分，本質上已排除同條第2項事後備查的適用，且立法體系上，同條例第9條第4項規定排於同條第2項之後，足見第9條第4項是同條第2項的特別規定。
因此，被告依黨產條例第9條第4項作成原處分後，政黨或附隨組織如有符合同條例第9條第1項但書事由，應事前請求被告認定，而不再適用黨產條例第9條第2項事後備查模式。
（七）黨產條例第9條第4項並未對保全處分的客體財產，在用途上有任何限制，故不論政黨或附隨組織就該受推定為不當取得的財產，在主觀上是否欲將其作「履行法定義務或其他正當理由」之用，不影響被告有保全必要時，得依該條項作成保全處分。況被告不可能漫無邊際假設政黨或附隨組織就被推定為不當取得財產是要作何等用途，是否在履行何法定義務或有何正當理由？再估算所謂「履行法定義務或其他正當理由」金額，進而排除保全處分範圍外，此等行政負擔，顯屬窒礙難行。況黨產條例第9條第4項僅能就受推定為不當取得財產者作成保全處分，並非對原告所有財產為保全處分，原告仍可自由選擇以何種資金或資產履行法定義務或其他正當理由支出，不可能在作成黨產條例第9條第4項保全處分前，先行排除「履行法定義務用途或其他正當理由」的財產。否則，豈非完全繫諸政黨或附隨組織使用財產的主觀決定？又或政黨或附隨組織得以主觀宣稱，就可排除保全作用？如此根本無法達成保全處分效果。足見同黨產條例第9條第1項但書規定，不發生當然排除黨產條例第9條第4項保全執行處分的效力。而系爭帳戶或系爭支票所兌現的現金，若不受原處分效力所及，則屬得自由流通使用之不特定金錢，原告事後得隨時變更其支領後的用途，在原處分前根本無從確認原告將來如何使用該等被推定為不當取得之財產。且觀系爭帳戶支出用途，非僅限於支付薪資、勞健保及退休金之用，也包括支付工程款、票據款、稅款、律師費及其他不明支出等等各種用途，原告僅以過去曾以系爭帳戶支付薪資、勞健保及退休金，就主張系爭帳戶及系爭支票將來均為履行法定義務之用，顯屬無據。再者，被告作成原處分後，原告事後向被告申請許可動用的用途，也不是如其主張僅作支付勞工薪資、勞健保及退休金之用，其申請動支理由眾多，包括支付原告設立的中山獎學金，經被告考量原告中山獎學金僅限於原告黨員始得申請，且獲獎後須履行黨員義務、為黨之政策及理念進行宣傳，與許可要件辦法的公益要求不符，故不予許可。由此益見原告主張系爭帳戶及系爭支票本預定履行法定義務之用，並不可採。況原告支付員工薪資只是履行民事僱傭契約之給付義務，亦非屬履行「法定義務」，只是仍得依黨產條例第9條第1項但書第2款及許可要件辦法第3條等規定，向被告申請許可後動用。
（八）聲明：原告之訴均駁回。
四、前提事實：如爭訟概要欄所載的事實，為兩造各自陳明，且有永豐銀行回覆被告系爭帳戶自105年8月11日至同年9月9日間交易資料（見原處分卷第285、288-374頁）、原告派員至永豐銀行中崙分行臨櫃以系爭帳戶之資金5億2,000萬元支付轉帳，請該銀行開立如附表所示10紙支票（每紙面額5,200萬元）的相關支票影本，以及原告派員領取如附表所示10紙支票的收據原始憑證（見同卷第321-324頁）、如附表編號1支票於105年8月30日兌領之影本（見本院卷㈠第296頁）、由原告嗣後陳報之個人帳戶存摺影本〔其內顯示如附表編號1面額5,200萬支票於105年8月31日轉入該帳戶，翌日（9月1日）隨即全數轉出之情〕（見同卷第192-193頁）、前處分一（見同卷第262-263頁）、前處分二（見同卷第264-266頁）、本院前停止執行裁定（見同卷第28-46頁）、原處分一（見同卷第47-52頁）、原處分二（見同卷第53-59頁）、復查決定（見同卷第60-98頁）等在卷可供查對屬實。
五、爭點：
（一）被告作成原處分所依據之黨產條例相關規定是否合憲？
（二）如（一）為肯定，則原告所提備位訴訟是否符合行政訴訟法第6條之要件？
（三）原處分作成前是否業經被告委員會合法決議？
（四）原處分是否違反行政程序法第102條規定及行政自我拘束原則？
（五）原處分是否符合黨產條例第9條第4項規定的要件？
（六）原處分是否違反行政明確性原則、裁量禁止恣意原則、有利不利一併注意原則？
六、本院的判斷：
（一）相關法令及法理的說明：
1.按黨產條例是為調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義而制定（黨產條例第1條參照）。被告則是行政院依黨產條例第2條第1項規定所設，依法進行政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得財產之調查、返還、追徵、權利回復及同條例所定其他事項的主管機關（同條例第2條參照）。而：
(1)同條例（下同）第4條第1款、第4款規定：「本條例用詞，定義如下：一、政黨：指於中華民國76年7月15日前成立並依動員戡亂時期人民團體法規定備案者。……
四、不當取得財產：指政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產。」立法理由稱：「……考量76年7月15日解嚴前成立的政黨，其體制多未完備，且其在解嚴前的政治環境即得生存，其取得之財產有重新加以檢視之必要。另按動員戡亂時期人民團體法（下稱「戡亂時期人團法」）於78年修正公布後，增訂「政治團體」專章，開放政治性團體結社，始確立政黨之法律地位，依主管機關統計資料顯示，目前合法備案之政黨數目約300個，為避免本條例規範政黨數目過多，造成不必要之申報、調查程序。爰於第1款明定本條例所稱政黨，指中華民國76年7月15日解除戒嚴前成立並於78年1月27日戡亂時期人團法修正公布後依該法第65條但書備案者。……按法治國之基本理念乃在於透過『以法而治』之形式意義法治國概念，進而遂行『價值判斷』、『法律目的』為內涵之實質意義法治國原則，以追求實質正義。根據實質法治國原則，對於政黨之規範，應以自由民主憲政秩序為根本價值。本條例旨在調查及處理政黨於威權體制下所取得之財產，爰參考監察院調查報告所列財產取得之情形，並依據實質法治國原則，斟酌現代民主法治國家政黨應有之地位與功能，定義本條例所稱應返還所取得之財產，係指政黨違反政黨本質或其他民主法治原則所取得之財產，或使其附隨組織取得之財產。例如︰政黨由各級政府依贈與或轉帳撥用方式以無償或不相當對價取得財產、政黨投資或經營營利事業取得財產等。」
(2)第5條第1項規定：「政黨、附隨組織自中華民國34年8月15日起取得，或其自中華民國34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於本條例公布日時尚存在之現有財產，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息外，推定為不當取得之財產。」其立法理由稱：「一、在過去威權體制，因黨國不分，政黨依當時法制環境或政治背景所取得之財產，形式上或能符合當時法令，但充其量僅能認其符合形式法治國原則，惟其混淆國家與政黨之分際，破壞政黨公平競爭之環境，而與實質法治國原則不符。且政黨係基於共同民主政治理念，協助形成國民意志，促進國民政治參與為目的之政治團體，根據此一民主國家政黨之本質，其正當財源應限於黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息。政黨依其他方式所取得之財產，皆與政黨本質不符，爰於本條採舉證責任轉換之立法體例，推定為不當取得之財產，由政黨舉證其取得財產係符合政黨本質與民主法治原則，始能保有該財產。透過此種舉證責任轉換之設計，才能符合實質法治國原則之要求。二、民主國家政黨之合法財務來源為黨員繳交之黨費、政府對政黨之補助經費（公職人員選舉罷免法第43條）及個人、人民團體或營利事業之政治獻金、對於競選經費之捐贈及上述財產所生孳息，爰將上開財產排除於推定為不當取得之財產範圍之外。……」
(3)前述第9條第1項至第5項規定之立法理由稱：「一、為確保不當取得之財產之返還效果，一方面避免脫產致本條例之立法目的無法達成，另一方面避免因保全措施侵害政黨、附隨組織及其受託管理人之財產權，爰明定依第5條第1項推定為不當取得之財產，原則上禁止處分之，其例外情形為：（一）履行法定義務（例如繳納稅捐）或其他正當理由（例如水電費），須於處分後報本會備查者。（二）符合本會所定許可要件，並經本會同意者。二、至於上開規定所稱其他正當理由及許可要件，則由本會另定之。三、履行法定義務或依本會所定其他正當理由處分財產者，應於處分後3個月內，製作清冊報本會備查。四、為使第1項之禁止處分有效落實，爰訂定第4項之保全措施。五、第5項明定違反第1項規定之處分行為，不生效力。……」
(4)第27條規定：「（第1項）政黨、附隨組織或其受託管理人違反第9條第1項規定者，處該處分財產價值之1倍至3倍罰鍰。（第2項）違反第9條第2項規定者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並得限期命其申報，屆期不申報者，得按次連續處罰。」
(5)第6條規定：「（第1項）經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。（第2項）前項財產移轉範圍，以移轉時之現存利益為限。但以不相當對價取得者，應扣除取得該財產之對價。（第3項）第1項規定之財產，如已移轉他人而無法返還時，應就政黨、附隨組織、其受託管理人或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人之其他財產追徵其價額。」第8條第5項規定：「……本會得主動調查認定政黨之附隨組織及其受託管理人，並通知其於受本會通知日起4個月內向本會申報第1項之財產。
」
(6)第11條規定被告為落實黨產條例規範目的而進行調查時，所得採行具體調查措施（同條第2項、第3項、第7項規定參照），以及調查時所應遵循之正當法律程序（同條第1項、第4項至第6項規定參照），其中第1項規定：
「本會之調查，應恪遵正當法律程序，以符合比例原則之方式為之。」第14條規定：「本會依第6條規定所為之處分，或第8條第5項就政黨之附隨組織及其受託管理人認定之處分，應經公開之聽證程序。」第20條第1項則規定：「本會委員應超出黨派之外，依據法律公正獨立行使職權，於任期中不得參與政黨活動。」
(7)我國政黨法於106年12月6日公布並自同年月8日起施行前，以法規範開放任何國民均得因共同政治理念，為推薦候選人參加公職人員選舉而組成政黨的政治團體，始於76年7月15日解嚴後，於78年1月27日將原名「非常時期人民團體組織法」修正更名為「動員戡亂時期人民團體法」，並增訂「政治團體」專章，於第45條規定政治團體中屬「政黨」的定義，並於第46條規定依第45條規定設立政黨者，應向中央主管機關內政部備案，才確立政黨的法律地位。
(8)綜合前開規定可知，為建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義，立法者制定黨產條例，並設立被告以獨立委員會的合議制組織，藉由該條例第11條、第14條所定應符合正當法律程序與比例原則的調查與認定程序，依該法授權處理的措施，調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產。且由於黨產條例是根據「實質法治國原則」，斟酌現代自由民主憲政秩序下，政黨應有的地位與功能，考量過去於解嚴與真正落實自由民主的實質法治國原則以前，在威權體制下，政黨與國家分際混淆不分，政黨即使依當時法制環境或政治背景取得財產，形式上或能符合當時法令，但此等取得的財產出於國家與政黨分際未能清楚劃分的法制環境與政治背景，在解嚴開放國民設立政黨從事公職競爭後，對其他未能因此取得財產的政黨，在財務基礎上形成明顯不公平競爭，且與實質法治國原則不符。故：
A.將該條例所適用欲調查、處理其不當取得財產的「政黨」，限於解嚴前成立，並於解嚴後繼續存在，依戡亂時期人團法備案而合法設立的政黨為限（黨產條例第4條第1款參照），並就所謂「不當取得財產」，定義為「政黨以違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式，使自己或其附隨組織取得之財產」（同條第4款參照）。
B.因國民設立政黨之目的，不同於其他政治團體，不僅在表達其共同政治理念，更在協助形成國民政治意志，推薦候選人參加公職人員選舉，以此方式促進國民政治參與，落實憲法所定民主國原則（憲法第1條、第2條、司法院釋字第499號解釋參照），此為民主國家政黨的本質。在此本質目的下，人民行使結社自由與參政權設立政黨，既在協助形成國民政治意志，促進國民政治參與，即與其他結社團體性質有明顯差異。以一般自由民主國家常態而言，因政治運作本涉及國家社會各項資源、利益的分配，為避免政黨推舉候選人贏得公職人員選舉，對國家政治運作有實質影響力後，藉此將國家政治運作所應分配的資源利益，徇私處分，造成黨國利益共享而混淆不分的狀況，因此，政黨財源，除黨費、政治獻金、競選經費之捐贈、競選費用補助金及其孳息（下再稱「黨費等一般收入」），與其協助之國民政治意見表達確有密切關連，性質上顯屬政黨依其本質正當取得的財產外，鮮有容許政黨涉入其他營利事業經營或投資等活動並為其他牟利者。是故，黨產條例第5條第1項規定，政黨自34年8月15日（按，即第二次世界大戰日本戰敗並無條件投降的宣布日）起取得，或其自34年8月15日起交付、移轉或登記於受託管理人，並於黨產條例公布日時尚存在的現有財產，藉由舉證責任轉換的立法體例，使此等財產除黨費等一般收入外，均「推定」為不當取得之財產，由政黨就一般民主法治國常態下的財源基礎之外，所取得的財產，是否符合政黨本質與民主法治原則，因屬常態以外的例外情形，且相關證明資料均掌握在政黨、附隨組織或受託管理人一方，由其負舉證責任證明之，便於被告進一步就個別財產是否確為不當取得財產為認定時，能以上述合於事理之平的證據調查方式，正確妥適地作成相關認定。
C.再者，為保全不當財產在經被告依黨產條例第6條規定個別認定是否確屬不當財產以前，不會遭政黨、附隨組織或受託管理人任意處分脫產，難以落實該條例立法目的，同條例第9條第1項前段先以法律直接規定，自條例公布日起，不待被告或其他機關作成行政處分，就直接發生禁止處分依第5條第1項規定推定為不當取得財產的法律效果。另方面又為平衡保障政黨、附隨組織及其受託管理人對受上述推定之財產的財產權利，於同條例第9條第1項但書定有兩款例外情形，得豁免同條項前段的禁止處分效力。再方面又唯恐黨產條例第9條第1項前段禁止處分效力是由法律直接規定，如僅仰賴同條第5項對其處分行為不生效力的私法上權利義務關係效力界定，或者以同條例第27條規定的罰鍰制裁，仍難有效遏止違法脫產情形發生，無從落實黨產條例規範意旨，故同條例第9條第4項另授權被告對於此等由法定禁止處分的財產，於必要時得採取該條項所定囑託限制登記、凍結帳戶、通知債務人辦理清償提存並陳報備查等措施，以保全推定為不當財產禁止處分的法律效果，得以貫徹。就此而言，黨產條例第9條第4項所保全者，是同條第1項規定由法律形成的禁止處分法律關係，與為了保全特定債權得以滿足的執行性保全無關，原告主張被告對原告尚未有任何具體債權，不能作成黨產條例第9條第4項保全處分，容有誤會，併此指明。
D.關於依黨產條例第5條第1項規定為不當取得財產，依同條例第9條第1項前段規定，禁止其處分，惟於同條項但書規定，定有2款例外事由，得不受法定禁止處分效力的拘束。其中：
a.同條例第9條第1項但書第2款規定，採事前許可制，即事前依許可要件辦法提出申請，經被告決議同意（即授予許可），即得為具體的財產處分行為，不該當同條例第27條第1項所定違法行為的裁罰構成要件，且該財產處分也得以發生私法上法律關係變動的法律效果。
b.同條例第9條第1項但書第1款規定，則採法定豁免制，即無庸事前向被告申請許可，政黨、附隨組織或受託管理人自己認定個別財產處分行為符合該款規定者，就得以直接作出財產處分行為。但此行為在黨產條例所架構的行政法法律關係下，究竟其處分是否確實符合該款所定情形，而得免除同條例第27條第1項的裁罰構成要件該當性、違法性，或得以不受同條例第9條第5項之拘束，仍發生私法上法律關係變動的法律效果，因欠缺事前許可的審查機制，則有待裁罰主管機關與審查裁罰處分合法性的行政法院，或裁斷私法上法律爭議的民事管轄法院，為事後的審查認定。尤其，財產處分是否為履行法定義務或有其他正當理由，通常情形難以由財產的客觀狀態得事前加以探求認定，且即使特定範圍內財產，以往曾有事例，由政黨、附隨組織或受託管理人為履行法定義務或有其他正當理由而處分者，也是由當次財產處分行為後的財產實際使用狀況，才得以檢驗認定，而該事例認定的結果，也只能證明前例處分行為之標的範圍內，合於黨產條例第9條第1項但書第1款的規定，尚無從由此推斷、確認，政黨、附隨組織或受託管理人於將來在同筆範圍內可分財產的處分與使用上，也必將符合該款所稱「履行法定義務」或有「其他正當理由」。依此，同條第4項授權被告得採行相關具體保全措施性質的行政處分，因所保全防止其脫產的個別財產，是政黨、附隨組織或受託管理人尚未處分的財產，參照上開說明，在該財產未經處分、使用以前，根本難由財產的客觀狀態，就得以事先調查、認定該財產是否供作履行法定義務之用，或有其他正當理由。是故，不應限制被告在依黨產條例第9條第4項作成保全處分前，即應事前調查、確認，將其欲保全之標的財產，以同條第1項但書第1款事由予以排除之。否則，財產處分之用途，全憑處分人的主觀意志決定，被告也僅得事後作審查認定，一旦政黨處分行為人等變更其財產處分所獲經濟利益原意定的用途，不作履行法定義務或正當理由之用者，甚或予以脫產，被告事後才得調查發現，也難再以同條例第9條第4項的行政處分，保全同條第1項前段的法定禁止處分效果，此與黨產條例第9條第1項但書第1款與第4項等整體規範意旨，顯然不符；再者，被告依黨產條例第9條第4項規定為保全處分前，既然無從調查確認處分行為將來對財產的用途，究竟是否符合同條第1項但書第1款規定的事由，則不僅對被告而言，對財產處分或保全措施所涉及其他法律上利害關係人而言，也難以預見，司法審查也難以確認。因此，原告主張黨產條例第9條第4項保全處分標的應排除同條第1項但書第1款情事的法律見解，其實也不符合法律明確性要求（關於法律明確性要求的標準，參見司法院釋字第767號解釋理由），並不可採。簡言之，黨產條例第9條第4項規定所稱「第1項所定禁止處分之財產」，應作合憲性與合目的性限縮解釋，指：依該條例第5條第1項規定推定為不當取得財產，且依同條例第9條第1項前段規定，依法直接發生禁止處分效力的財產，並不因同條項但書第1款法定豁免情形而限縮其範圍，但得因被告對特定財產依同但書第2款規定事前許可，而排除於範圍之外。
2.被告依黨產條例第9條第3項規定的授權，於105年10月4日訂定發布許可要件辦法，並於同年11月2日修正發布該辦法第2條、第3條規定，且自同年月4日起施行。該辦法第2條規定：「本條例第9條第1項第1款所稱正當理由，指有下列情形之一者：一、依本條例第5條第1項推定為不當取得之財產（以下簡稱該財產），就該財產為簡易修繕及保存行為所支出之必要費用。二、政黨或附隨組織依法應繳納之稅捐、規費、特別公課、罰鍰及其他公法上之金錢給付義務。三、政黨或附隨組織依法應負擔之勞工保險之保險費、全民健康保險之保險費或勞工退休金提繳。」第3條規定：「該財產除為履行法定義務或有前條所定正當理由者外，自本條例公布之日起禁止處分。但有下列情形之一者，政黨、附隨組織或其受託管理人得向不當黨產處理委員會（以下簡稱本會）申請許可處分該財產：一、就該財產為重大修繕所成立之勞務契約所生之給付義務。二、就該財產所成立之行政契約所生之給付義務。三、政黨、附隨組織或其受託管理人依贈與契約將該財產移轉於國家、地方自治團體或其所屬機關。四、依法院確定判決或強制執行命令而移轉該財產於第三人。五、政黨或附隨組織基於本條例公布前已成立之勞務契約所必要支付之薪資、資遣費或退休金等費用。六、其他為增進公共利益或避免減損該財產價值而顯有處分之必要。」經核上述規定是由被告在黨產條例第9條第3項授權範圍內所訂定，且第2條規定是為具體化黨產條例第9條第1項但書第1款所稱「正當理由」不確定法律概念而定，第3條則在授權範圍內訂定得以許可處分的事由，其等內容均有助於黨產條例第9條第1項前段與但書規定範圍的明確化，使同條項前段藉由法定禁止處分保全不當財產在經被告依法定程序認定確屬不當財產以前，不遭任意處分脫產，與黨產條例規定並未牴觸，且該辦法第3條將所列事由列為應經許可事項，也僅限制政黨等事前申請經被告許可後，就得處分，對政黨、附隨組織或受託管理人財產權限制也在必要範圍內，應得為執法機關，包括本院在內所適用。
3.至於原告主張：黨產條例有諸多違憲處，本院不應予適用，而應裁定停止訴訟，聲請司法院大法官解釋，又支付黨產條例公布前已成立之勞務契約所必要支付之薪資、資遣費或退休金等，應屬同條例第9條第1項但書第1款所稱履行法定義務，不應依許可要件辦法第3條規定，還須事前經許可等語。惟本院基於合憲性解釋原則（關於「合憲性解釋原則」的意涵，可見許玉秀大法官於司法院釋字第582號解釋協同意見書結論段的說明），認為對黨產條例的多種解釋可能中，即使或有認應推導該條例規定違憲者，但下列有關本件應予適用的該條例相關規定的解釋，已能合於憲法的規範意旨，本於權力分立與司法自制原則，本院尚無違憲的確信：
按法治國原則為憲法之基本原則，固首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守（司法院釋字第525號解釋、第574號、第589號、第629號、第775號解釋參照）。且信賴保護原則涉及法秩序安定與國家行為可預期性，確屬法治國原理重要內涵，人民對依法規而取得之有利法律地位，於客觀上有表現其信賴之事實，而非純為願望或期待，並具有值得保護之價值者（司法院釋字第525號解釋參照），其信賴之利益雖應加以保護（司法院釋字第717號解釋理由參照）；至於法律不溯及既往原則，則僅為信賴保護原則之具體展現。然而：
(1)作為憲法基本原則的法治國原則，並非不問法律合法性與實質內容正當性，僅要求國家行為在形式上有法律的依據，將法律作為統治工具即可。即使在形式上有權力分立、獨立法院、依法行政，並對公權力不法侵害提供權利保護的司法救濟，而符合形式的法治國概念，但若法律的內容實質上欠缺正當性，與自由民主憲法秩序所應遵循的基本原則相違背者，即不符合實質法治國原則。以我國憲法而論，包括憲法第1條所樹立之民主共和國原則、第2條國民主權原則、第2章對人民基本權利的保障，以及有關權力分立與制衡之原則等，因具有本質之重要性，為憲法賴以存立的基礎，凡憲法設置機關包括立法機關甚至掌有修憲權限的機關在內，均有遵守的義務（司法院釋字第499號解釋理由參照）。因此，若法律內容實質上違反憲法，尤其違反法治國原則最終目的在保障人民基本權利不受恣意不法侵害者，則不符合實質法治國原則。又形式法治國與實質法治國兩者並非對立互斥的概念，毋寧具有相互補充的關係，以共同形成民主法治國憲法秩序下的法治國概念，憲法上的法治國原則應包含實質法治國理念，才能避免極權勢力藉由形式上法定的民主程序取得政治權力，通過法律作為形式依據，侵害人民自由與基本權利，踐踏人性尊嚴，導致上述憲法基本原則不可更動性遭到架空，由民主法治國變質為極權國家（關於此點，請見吳信華，「法治國原則（一）」，「月旦法學雜誌」第46期，88年3月，第6-7頁；蔡宗珍，「德國統一後處理東德時期黨產之法制析論」，「月旦法學雜誌」第79期，90年12月，第112頁；陳慈陽，「憲法學」，105年版，第324-328頁；王韻茹，「處理政黨不當取得財產的憲法思維」，「黨產研究」第1期，106年8月，第17頁，以及德國憲法釋義文獻對此之說明，Sommermann in v.Mangoldt/Klein/Starck, GG Kommentar,7.Aufl.,B.Ⅱ, Art.20,Rn.231ff..）。
(2)實質法治國作為自由民主憲法賴以存續的基本原則，常因政黨未釐清其在自由民主憲法秩序下，僅為部分政治理念相同國民行使其結社權及參政權，而自行在公民社會中所組成的政治團體，本質上獨立於國家公法人而存在，不得與國家主體與國家機關組織運作相混同，但卻利用政黨一時性取得國家執政權力之機會，透過政治權力的運作，通過相關法令，使此等僅代表部分國民政治意見的團體，與行使國家權力的政府各機關（廣義，含憲法分權意義下各權限機關）在組織、程序與公權力行使的主體上混淆不分，甚至形成「以黨治國」、「黨即國家」、「黨超越國家之上」的黨國威權統治體制（下稱「威權統治」），取代國家機關而治理國家與人民，封鎖其他人民自由組成政黨與其公平競爭的機會，雖其權力行使在形式上有法令的依據，但在實質上不僅違反憲法第1條民主共和國原則、第2條國民主權原則，也違反憲法第7條平等原則，侵害國民結社自由與參政權之行使，而使自由民主憲法所應蘊含的實質法治國原則遭到破壞。在此等禁絕其他政黨公平競爭，單一或少數政黨依形式法令實際上專掌國家政治運作權限的威權統治時期，政黨在自由民主憲政秩序下，原本具有推薦候選人參與公職人員選舉，促銷其政治理念，與其他政黨競爭而爭取國民支持，藉以贏得選舉並進而獲取執政機會，在民主正當性基礎上實現其政治理念之結社目的，已然喪失，且因其以該黨部分國民的政治意志，長期替代全體國民政治意見，也缺乏中介於國家與公民社會間，透過民主程序協助形成國民政治意志，促進國民政治參與的功能，違反自由民主憲政秩序下所應具備的政黨本質。則該政黨在此時期下，除了與國民政治意見表達有密切關連的黨費等一般收入外，進而還透過當時主政通過而形式上有效的法令形式，在欠缺實質上正當理由前提下，自國家獲取財產利益上資助，或在私經濟市場上經營事業享有特別優勢地位，或憑藉社會領域其他人民或團體所難以比擬而具有準國家組織與權力地位，使相對人以無償或顯不相當對價讓與而取得財產，均違反自由民主憲政秩序所應維繫的平等原則與政黨競爭公平原則，而不符合實質法治國原則。尤其，在未開放人民自由結社成立政黨參與政治的威權時期，政黨除黨費等一般收入外，還得營取前述財產利益者，政黨鮮有需以其財產資助從事推舉候選人參與民主選舉活動的必要下，所累積的大量財產，依常情而觀，更有將之轉為圖利政黨黨員私用，甚或轉授私人以換取對政黨忠誠，進而鞏固黨國體系延續，不利自由民主憲政體制回復的危害。因此，在威權統治時期，少數仍得存續且有參與政治程序的政黨，若以前述悖於民主法治原則或違反政黨本質的方式，使自己或其附隨組織不當取得財產，當政治體制已由威權統治過渡至自由民主憲政體制，並開放人民自由成立政黨參與政治運作之後，該不當取得財產倘由該政黨於未來繼續持有使用，並以此財務基礎參與自由民主化後的政黨競爭，不僅使威權統治產生的負面影響實質延續，也令各政黨間難以在機會均等的平等基礎上公平競爭，破壞自由民主憲政體制的健全運作。是故，為落實憲法實質法治國基本原則所應貫徹的政黨競爭公平原則，健全民主政治，的確有必要在自由民主憲法的框架下，以符合形式與實質法治國原則的正當法律程序，對政黨在過往威權統治時期以前述方式不當取得之財產，進行正當的調查、處理，以使國家政治體制的轉型過渡，符合自由民主憲政秩序所應履踐的正義理念（transitional justice，通稱「轉型正義」，然其精確意義實為「過渡正義」，德語即以此意，翻為Uebergangsjustiz）。在立法者本於此旨立法回溯處理威權統治時期政黨不正當取得之財產時，因政黨於威權統治時期藉由前述不正當方式取得財產，本身或因當時掌握政治權力參與並影響違反實質法治國原則的形式法令的制定，使其獲得不當財產，或在取得時，就其財產取得違反政黨本質或悖於民主法治原則等情節知悉甚明，並無值得保護的信賴，即不符合信賴保護的要件，則本於國家體制轉型過渡的轉型正義理念之立法，回溯處理威權時期不正當取得財產，自無違反信賴保護原則及所派生的法律不溯既往原則的問題（此為德國聯邦行政法院及柏林高等行政法院的見解，可參閱王韻茹，前引文，第16頁註46的介紹）。而原告已自承，在憲法公布施行前的訓政時期期間，是「以黨治國」的「黨國時期」，由原告內部組織中執會掌有國家治權、組織權及法律解釋權，更曾通過設置「國防最高委員會」，統籌黨、政、軍指揮決策權，還得行使緊急命令的立法權，不論該等黨國組織型態，是否為因應國家事變狀態而生，從自由民主憲政秩序的實質法治國觀點檢視，此等政黨利用一時性取得國家執政權力的機會，透過政治權力運作，通過相關法令，使其與行使國家權力的政府各機關在組織、程序與權力行使上混淆不清，而形成的黨國威權統治體制，自有前述政黨不當取得財產，有害政黨於自由民主憲政秩序建立後公平競爭的弊病，且縱使訓政時期於36年12月25日公布施行憲法後即結束，但我國憲法施行不久，於37年5月10日公布施行動員戡亂時期臨時條款，並自38年5月20日起對臺灣地區公布實施戒嚴令，直至80年5月1日動員戡亂時期臨時條款廢止前，僅曾自61年間起，增加中央民意代表名額，舉行定期選舉，自由民主憲政體制中定期選舉代表民意的國會，多數民意代表仍非由人民自由選舉產生，且未開放人民自由組成政黨從事公平競爭，直至78年間戡亂時期人團法修正公布，才開放人民結社成立政黨的自由。因此，訓政時期結束後，國家仍以前述法律形式維持少數政黨參與政治程序運作，實仍屬黨國威權統治體制，而有政黨不當取得財產，有害政黨公平競爭的可能。是故，黨產條例第3條有關對政黨不當取得財產處理原則上不適用其他法律有關權利行使期間之規定，在此前提下回溯對政黨已取得而受推定為不當取得之財產，以第9條第1項前段禁止其處分，並以同條第4項授權被告為保全處分等，本院尚無從形成已然違反法安定性原則、信賴保護原則或法律不溯既往原則的違憲確信。
(3)關於原告所指黨產條例乃針對其個案性立法的違憲疑慮：本院認為，任何立法措施，為符合明確性原則要求，勢須考量法律適用上的時空背景，就其規範對象賦予相當程度具體化特徵，只要其規範特徵仍以一般抽象性方式描述，且以此方式擇取規範對象是合於規範目的所必要，合於憲法第7條所保障之實質平等原則者，即不能因法律適用的現實結果上，可能僅單一或少數個案有受規範適用的現象，便率指該法律屬個案性立法而違憲。畢竟，我國憲法並未如德國憲法（基本法）第19條第1項有明文禁止立法者為個案性立法；況且，德國基本法上開規定，依該國憲法學理與聯邦憲法法院的裁判實務見解，均認為就是該國基本法第3條關於平等原則的具體化，主要目的在課予立法者就個案性措施法有違反平等疑慮的立法，負有更高的說明其正當理由的義務〔見
P.M. Huber在前引德國憲法釋義文獻中，B.Ⅰ（第1卷）,Art.19, Rn.17 ff..的釋義說明〕。以黨產條例而言，第4條第1款定義規定所描述的政黨，經本院函詢戡亂時期人團法主管機關內政部，據其以107年6月1日台內民字第1071151554號函回復符合該條款定義之政黨名冊（見本院卷㈠第499-500頁），除原告外，尚有中國青年黨、中國民主社會黨、中國新社會黨、中國中和黨、民主進步黨、青年中國黨、中國民主青年黨、民主行動黨、中國中青黨等其他9個政黨，以其適用於我國社會現實的結果，實際上仍共有10個政黨受黨產條例規範拘束，且其定義性用語是以一般抽象性方式描述，非具體指定特定政黨為其規範對象，與個案性立法已有差異。而黨產條例上開定義性條款的一般性特徵所描述的政黨，就前述立法目的而言，也難認有超過其手段的必要範圍。更何況原告既自承其為黨國威權統治時期實際掌有統治權的政黨，則其恰為長期以來有可能以前述違反政黨本質或其他悖於民主法治原則之方式而不當取得財產，且對其他政黨形成不公平競爭優勢的政黨，黨產條例以前述抽象一般性特徵描述，在該條例一般性適用結果，倘若發生事實上以原告財產受調查、處理為大宗者，亦屬符合我國政治社會背景演進上，為藉由黨產條例落實轉型正義的合理結果，尚難謂有何違反實質平等可言。簡言之，本院對黨產條例並未產生是針對原告個案性立法而違反平等原則的違憲確信。
(4)關於黨產條例第4條第4款前述有關不當取得財產的定義條款，經本院依本條款文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，尚非難以理解，且個案事實是否屬於該條例所欲規範之不當取得財產，應為一般受規範者包括原告在內所得預見，且得經由司法審查加以確認，本院也無該規定違反法律明確性原則的違憲確信（關於明確性原則的標準，參照司法院釋字第594號、第617號、第690號及第767號解釋）。
(5)關於黨產條例第5條第1項、第9條第1項、第4項、第5項等規定，就本院審查原處分合法性所須適用範圍而言，參照前開說明，黨產條例既是因應國家政治體制由威權統治過渡至自由民主憲政體制後，為建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，落實實質法治國的正義理念，因而立法透過正當法律程序調查、處理威權統治時期政黨不當取得財產的法制，且此等威權時期持續甚久，現實上有待被告依黨產條例第11條、第14條等正當法律程序而各別認定是否屬不當財產的數量與範圍甚鉅，立法者在此現實基礎上：
A.為保全性質上屬不當財產者，不遭政黨、附隨組織或受託管理人任意處分脫產，難以落實該條例立法目的，透過同條例第5條規定，將一般自由民主國家政黨常態的正當性收入，即黨費等一般收入之外，政黨自其於二戰日本宣布投降日起所取得至今尚存在的現有財產，推定為不當取得財產，由政黨對此等偏離自由民主國家常態而取得的財產，是否不符合同條例第4條第4款所定「不正當財產」的情事，負舉證責任；
B.另方面藉由同條例第9條第1項前段規定，以法律直接規定保全該等推定範圍內財產禁止處分，也以同條項但書兩款除外規定，平衡政黨對財產在履行法定義務、有正當理由與經被告許可範圍內，仍有處分的權利；
C.再者，因唯恐前述法定禁止處分效力難以貫徹，而授權被告得於個案採取保全措施等處分；
D.經核前述規定對政黨在黨產條例第5條第1項規定範圍內的財產權，以及政黨存續、自主性及活動的影響，僅課予其舉證推翻推定效力即得免受黨產條例拘束的負擔，此等法定舉證責任的分配，合於該條例立法目的必要範圍，且以該等證據資料通常本由政黨掌握的情形，不僅符合公平原則，對政黨存續、自主性與從事政治活動自由等，未造成過度不合比例的限制；又黨產條例第9條第1項的禁止處分效力，既有例外條款可資平衡，政黨為履行法定義務或有其他正當理由，或符合許可要件辦法所定存續必要事由者，也得以按各款規定逕行處分或事前向被告申請許可後，再予處分，對其財產權限制，仍在必要範圍內，也不致對政黨存續、自主性與從事政治活動自由等，形成過度不合比例的限制，而同條第4項授權被告為保全處分，性質上雖屬裁量處分，且該條項並未具體規定保全處分實施的要件，然由該條項規定與黨產條例整體關聯性之上開解釋可知，性質上既屬保全財產不遭脫產或為其他處分（包括予以毀損致其滅失），致難以落實黨產條例規範目的之保全處分，被告依合義務裁量原則，僅得於上述目的之保全必要，為該條項之保全處分。則前述各該規定，不僅未違背明確性原則，對政黨財產權的限制，也屬在必要範圍內而合於比例，且政黨認有符合黨產條例第9條第1項但書規定者，或可自行處分財產，再嗣後履行申報備查義務，或事前向被告申請許可即得處分，另對被告個別財產的保全處分有爭議者，亦得藉由同條第1項但書第2款的許可，或提起行政爭訟予以救濟，對其政黨自主與自由，也未造成過度侵害。綜上，本院對黨產條例第5條第1項、第9條第1項、第4項、第5項等規定，仍難產生違憲的確信。至於原告所稱憲法增修條文第5條第4項、第5項等規定，是有關政黨違憲解散之實體與程序要件，與政黨在威權統治時期不當取得財產的調查處理有別，也不因此等規定就得建立本院對黨產條例上開條文違憲的確信。
(6)至於憲法增修條文第3條第3項、第4項固規定：「（第3項）國家機關之職權、設立程序及總員額，得以法律為準則性之規定。（第4項）各機關之組織、編制及員額，應依前項法律，基於政策或業務需要決定之。」只是授權立法機關為建立中央行政機關組織共同規範，提升施政效能（中央行政機關組織基準法第1條規定參照），而得以法律為準則性規範，使各機關組織、編制及員額，受該準則性法律的框架性規定拘束，基於政策或業務需要決定之。其意義在將國家機關組織事項的決定，於權限分配的議題上，將框架性準則規範提升為「國會保留」層次，不容各機關在組織、編制及員額等事項上，脫離準則性法律之拘束而自行決定，但並未限制立法機關不得另基於特殊考量，以其他法律，就各該領域國家機關組織事項，以特別法性質的法律，作符合國會保留原則的立法決定，進而不受準則性立法的拘束。是故，黨產條例第2條及第3章將被告設於行政院下，享有獨立委員會地位，不受中央行政機關組織基準法限制，經核並無原告所稱違反憲法增修條文第3條第4項、違反權力分立原則等的違憲疑慮。
(7)至於政黨本於其與員工間的勞動契約，所應支付的薪資、資遣費或退休金等，本屬於因私法上勞動契約所生之義務，此等私法上勞動契約關係所應負擔的義務，縱使受到勞基法等相關勞動法令對此等契約法律關係高強度的介入規制，勞工向政黨請求給付的請求權基礎，仍是勞動契約本身，與政黨應負擔勞工保險之保險費、全民健康保險之保險費或提撥勞工退休金等義務，是直接源自勞工保險條例、全民健康保險法、勞工退休金條例等行政法上規定的法定義務，有所不同。因此，許可要件辦法第3條將「政黨或附隨組織基於本條例公布前已成立之勞務契約所必要支付之薪資、資遣費或退休金等費用」列為黨產條例第9條第1項但書第2款應經被告許可後才可處分財產事項，而非歸於同但書第1款所稱履行法定義務或其他正當理由，並無違誤。因此對政黨財產權限制也未逾越必要程度。
(8)綜上所述，就審理原處分合法性所應適用黨產條例相關條文範圍內，本院並無該等規定違憲的確信，自應適用該等法律，就原處分合法性為審查判斷，且無依原告所請，裁定停止訴訟、聲請司法院大法官解釋的必要；至於與本院審查原處分合法性無關的黨產條例其他規定，原告另有指摘其違憲部分，本院既未適用該等規定，也無審究其是否違憲或應否裁定停止訴訟、聲請司法院大法官解釋的必要，併此指明。
4.行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予處分相對人陳述意見的機會，為行政程序法第102條所定明，是在落實人民在憲法上所應受保障的「聆聽審酌請求權」（又稱「聽審權」，德文「Recht auf rechtliches Gehoer」），植基於憲法法治國原則對正當行政程序保障的要求（關於正當行政程序保障，可見司法院釋字第709號解釋）。且其意義重在使處分相對人於處分機關作成決定前，能有表達其意見的機會，而受聆聽審酌，並不在使處分相對人得以確知處分機關將在何等特定具體時點，作成此等負擔處分。又此正當行政程序的內涵，並非將聽審權保障予以絕對化，仍容許立法者基於各種利益衡量結果，在有其他重要公益考量的正當情形，仍得不予其陳述意見的機會，行政程序法第103條就本於此考量，列有各款例外情形，其中依同條第8款規定「為避免處分相對人隱匿、移轉財產，依法律所為保全之處分」，行政機關即得不給予處分相對人陳述意見的機會，以避免依法應為保全的財產因給予陳述意見的機會，使當事人有機會趁隙脫產甚或毀損財產，以致法定保全目的落空。至於行政自我拘束原則是基於憲法平等原則而派生，要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，即要求相同之事物為相同之處理，但二事務是否相同，仍由行政機關依法規範觀點決定。如行政機關依法規範觀點，認對於同一相對人作成相同規制內容的二次處分，所應依循的程序事項應有不同的事務考量，而有差別待遇的正當理由者，則即使先後二次作成的處分實體規制內容相同，但在程序處理上有出於正當理由而差別待遇者，就不能謂有違反行政自我拘束原則。
（二）原處分經核於法有據，並無違誤：
1.原處分經核並無原告主張的程序瑕疵：
(1)被告是於105年11月7日上午8時30分召開第2次臨時委員會議，全體11位委員中，除1人請假外，其餘10位委員到場，並討論因應同年月4日本院以前停止執行裁定准予停止前處分執行之事項，作成原處分一、二之決議，且決議另對本院前停止執行裁定提起抗告，至上午9時9分散會等情，有該次臨時委員會議紀錄與簽到表在卷可稽（見本院卷㈡第70-73頁）。另依永豐銀行回覆本院之說明與附件顯示，原處分一、二（含機關印信）是於當日上午8時50分傳真到該銀行（見同卷第74-87頁），至於臺灣銀行回覆本院查詢，則稱未保留當日上午傳真到行的影本文件（見同卷第89頁）。由此固顯示原處分在該次臨時委員會議開會後20分鐘，被告即將作成的原處分一、二先以傳真方式通知永豐銀行知悉。但以該內容與前處分一、二內容高度相似，被告各委員考量事項決議內容既無太大差異，且由會議紀錄觀之，在場還有主任秘書、調查一組、二組與行政組人員，則在避免原告脫產的時間壓力下，於開會後20分鐘內，經委員間實質討論，作成決議，並完成原處分文書製作，並未違反常情。原告以此開會與傳真時間，推論主張原處分未經被告委員會議依法召集開會，也未進行實質討論就作成決議，組織程序違法等語，無非主觀之臆測，並不可採。至於原告屢次聲請調取被告委員會當次臨時會議錄音、大門錄影等電磁紀錄，已經被告說明並無此等證據資料存在，自無庸為重複無益之調查，附此敘明。
(2)原處分一凍結原告系爭帳戶的處分使用權，原處分二命系爭兩銀行於原告提示系爭支票兌領時，不予付款清償，而應辦理清償提存，雖均屬限制原告對系爭帳戶及系爭支票財產權利的負擔處分，但此等負擔處分性質上是為保全黨產條例第9條第1項前段所定的法定禁止處分效力不受破壞，因而授權同條例主管機關即被告，對特定財產有遭隱匿、移轉等脫產之危險而有保全必要時，所得為具體的保全處分，經核應屬行政程序法第103條第8款所定「為避免處分相對人隱匿、移轉財產，依法律所為保全之處分」，參照前開說明，被告縱使在原處分作成前，從未給予原告陳述意見的機會，也無違正當行政程序保障。況且，被告在原處分作成前，如原告所陳，為瞭解原告提領5億2,000萬元，並以之開立如附表所示10紙支票的用途，已經於105年9月8日以臺黨產調一字第1050000081號函（下稱「105年9月8日函」），請原告表示意見，有該函與送達證書存卷可佐（見原處分卷第278-279頁）。又即使於前處分作成後，在另作成內容不盡完全一致的原處分之前，被告也於105年9月30日以臺黨產調一字第1050000346號函（下稱「105年9月30日函」），再次請原告就系爭帳戶資金與支票用途表示意見，有該函附卷為憑（見同卷第000-000-0頁），且如原告所陳，其在本院前停止執行裁定事件於105年10月間開庭審理時，也向被告陳明系爭帳戶與如附表編號1支票的用途，由被告審酌聆聽，自難認被告在作成原處分前，有未先予原告陳述意見機會，或未聆聽審酌原告所陳意見的情形，更難認被告在前處分、原處分先後作成時，就行政程序的處理有何差別待遇情形，而有違反行政自我拘束原則可言。
2.原處分在實體法律關係上並不違法：
(1)黨產條例授權被告就該條例第9條第1項所定禁止處分的財產，為防止財產遭政黨、附隨組織或受託管理人脫產或處分的必要，得於此保全目的之合義務裁量下，依同條第4項作成各種保全處分，以維護同條第1項前段法定禁止處分效力不因當事人逕予處分行為遭受破壞，已如前述。而被告得對之作成保全處分的財產，首先須是同條例第5條第1項所推定為不當取得的財產，但考量法明確性原則之合憲性與合目的性解釋，並不須特別考量該財產在當事人主觀計畫上，是否將該財產用作履行法定義務或有其他正當理由，已經本院詳予說明如前。就本案而言，系爭帳戶內資金（亦即原告對永豐銀行之消費寄託債權），以及由該帳戶資金所兌換購買如附表所示10紙臺灣銀行為付款人的支票（俗稱「台支」），是原告自34年8月15日起取得，並於黨產條例公布日起尚存在的現有財產，此為兩造所共認無訛的事實，且由卷附原告於黨產條例公布施行前，自101年度起歷來陳報予當時政黨等政治團體主管機關內政部之財務報表，都包括系爭帳戶內資金（見原處分卷第1-72頁），以及被告向永豐銀行調取系爭帳戶之開戶資料及開戶迄至105年9月5日期間之交易明細等，顯示該帳戶於101年10月8日開立等情（見同卷第185頁），也可得佐證無疑。
(2)就該帳戶內資金是否為黨費等一般收入以外，依黨產條例第5條第1項規定推定為不當取得財產部分，被告依其向永豐銀行中崙分行調閱系爭帳戶於105年1月至9月2日之交易明細（見原處分卷第183-273頁），予以分析結果（見同卷第274頁），並參照中央選舉委員會以105年9月7日中選務字第1050024828號函復被告此期間原告所收受依立法委員、總統副總統等選舉結果核算之競選經費補助情形（見同卷第276-277頁）等，就該帳戶內此期間之資金往來情形推算：
A.以該帳戶前於105年9月20日即遭前處分一凍結處分，當時帳戶餘額為3億6,420萬5,365元，且前處分一凍結帳戶生效後，原告雖向本院聲請停止該處分之執行，但本院是於105年11月4日作成前停止執行裁定，原處分則於同年月7日作成，此期間系爭帳戶受前處分一帳戶凍結效力拘束，應無資金匯出，可認原處分作成生效當時，餘額也為3億6,420萬5,365元。
B.而該帳戶105年1月期初餘額為2億831萬1,094元，但在105年1月1日至同年9月2日期間，原告由其投資經營的中投公司、欣裕台公司所收得之金額高達19億3,246萬7,692元，顯非屬黨產條例第5條第1項除外條款所定黨費等一般收入，即應受推定為不當取得財產。
C.此期間收入黨費等一般收入情形，被告依交易明細認定黨費僅10萬4,000元，另有政治獻金55萬1,831元及競選費用補助金2億7,844萬8,400元，就後者而言，經核與卷附中央選舉委員會函復被告之競選經費補助情形（見原處分卷第276-277頁）相當。被告又將系爭帳戶內該期間選舉保證金退款、轉帳銷戶及其他來自各地方黨部、委員會、個人或不明來源之款項等，均寬認列為黨費等一般收入性質，而計算不推定為不當取得財產而屬黨費等一般收入金額，共計6億2,948萬4,420元（被告結算結果可見同卷第272頁）。換言之，被告逕將不明來源寬認為黨費等一般收入部分的金額，高達3億5,038萬189元。就此部分，原告雖主張此期間被告僅計算至105年9月2日的黨費收入部分而低列為10萬餘元，實則原告直至105年9月20日帳戶遭凍結之日止，由各黨部所收入的黨費高達2億2,092萬2174元，因105年9月2日至20日有時間差，且被告低估黨費收入，故被告認系爭帳戶餘額均推定為不當取得財產有誤等語，然查：原告所提出各黨部計算至105年9月20日匯入系爭帳戶之黨費部分，依其提出各黨部匯入黨費交易明細顯示（見本院卷㈠第159-161頁），在105年9月3日以後至同年月20日間匯入銀行帳戶的黨費，只有在同年月7、9、12、14日等，有匯入7萬1,400元、2萬7,600元、17萬7,600元、7萬2,000元、54萬1,400元、50萬2,800元共計139萬2,800元，屬於可能算入凍結時餘額，而未於被告算至105年9月2日寬認為黨費等一般收入部分，將之扣除後其餘原告所稱黨費部分，雖高達2億1,952萬9,374元，仍是105年1月至9月2日間所匯入的金額，卻猶低於被告此期間將不明來源寬認為黨費等一般收入部分的3億5,038萬189元，可見該部分2億多元黨費，被告在計算時，並未將之誤推定為不當取得財產。
D.另系爭帳戶於105年1月至9月2日期間之支出總額為23億8,524萬8,051元，包含原告105年8月11日已兌換為10紙台支支票共5億2,000萬元，扣除其中尚未兌現而遭前處分二、原處分二命清償提存部分的系爭9紙支票（共計4億6,800萬元），此期間支出為19億1,724萬8,051元。
E.綜合而言，因金錢在收入與支出使用上，屬未予識別而混同之不特定物，系爭帳戶在105年1月至9月20日間收入之任何金錢，一旦匯入帳戶，即不能辨識其來源而混同，在支出時，也無從辨識是以「黨費等一般收入」或「推定為不當取得財產」部分支付。然而此期間收入資金中既然高達19億3,246萬7,692元，是投資其他事業之收入，而應受推定為不當財產，另可認定為黨費等一般收入部分，以被告寬認的黨費等一般收入部分6億2,948萬4,420元，加入期初餘額2億831萬1,094元，以及105年9月3日至20日間所收得零星黨費139萬2,800元，總計金額8億3,918萬8,314元，仍遠遠低於上述應推定為不當取得財產的金額，以此等混同而難以辨識來源的金額，在期間內為前述各項支出後，帳戶所餘金額3億6,420萬5,365元，應認其非屬黨費等一般收入的成分較高，依法應推定為不當取得之財產。原告以其自行計算黨費有達2億多元，且105年9月2日至20日有10餘日之時間差，不細究該主張黨費部分已由被告寬認入列，也不探察該時間差所匯入黨費乃零星之數，不足影響整體認定，就主張系爭帳戶上開餘額不應推定為不當取得財產，與事實不符，並不可採。
(3)系爭帳戶上開餘額既屬黨產條例第5條第1項受推定為不當黨產，依黨產條例第9條第1項規定，依法自105年8月10日公布日起，即屬禁止處分的財產，如前所述，若原告仍有無視該法定禁止處分效力，而有隱匿、轉移或處分財產的行為，顯現脫產而破壞該法定效力的危險，被告為保全必要，就得依同條第4項規定，為具體的保全處分。原告於105年8月10日黨產條例公布翌日，在條例尚未施行，被告未能正式成立運作其職權前，就於同年月11日有從系爭帳戶多筆匯款的行為，其對象除不明個人帳戶外，還包括諸多私法人公司、行號、農會、原告其他銀行帳戶、黨部各分支機構，甚至中投公司、欣裕台公司等事後遭被告認定為原告附隨組織者，此參卷附原告派員當日至永豐銀行中崙分行轉帳的匯款委託書（見原處分卷第291-293、298-303、310頁）即明。當日原告更由系爭帳戶內的資金5億2,000萬元支付轉帳，請該銀行開立如附表所示10紙支票，該等支票更未載明受款人，無禁止背書轉讓且取消平行線，可任意移轉他人執票提示兌現，效力幾等同貨幣的支付工具。再者，原告事後直至被告於同年月13日發函向永豐銀行查詢帳戶交易情形以前，於同年8月18日、25日、9月2日、6日、9日等日，仍有多筆類同前述流向的轉帳情形，有匯款單據或委託書可資佐證（見同卷第325-370頁）。而前開立的10紙支票，其中如附表編號1所示支票，更於同年8月30日由不明人士提示兌領，於翌日存入個人帳戶後，隔日又全數轉匯至其他帳戶，此經本院說明如前，原告臨訟甚至仍自承，當初開立此等無禁止背書轉讓且取消平行線的支票，就是怕遭被告禁止處分等語（見本院卷㈣第894頁），更顯見其有使受推定為不當取得財產脫免黨產條例禁止處分效力的意圖。且此期間由系爭帳戶匯出的金額，除前述換發支票為付款工具部分外，竟也高達數千萬之鉅額。另被告前以105年9月8日函通知原告，請其於7日內說明提領鉅額款項轉開立具有支付工具性質的10紙支票用途，原告僅於同年月14日函復其提領存款行為與黨產條例無關，就資金用途仍未為任何具體說明（見本院卷㈠第348頁）。凡此事證，以一般常情判斷，均足認原告已有隱匿、移轉系爭帳戶內財產而脫產之嫌，被告藉由前述職權證據調查的程序，並給予原告表示意見的機會，對原告有利不利均已一併注意的情形下，認定系爭帳戶以及性質上等同支付工具的系爭支票等，確有保全必要，被告依黨產條例第9條第4項規定之合義務裁量，已得依該條項規定為必要的保全處分。而被告在前處分作成後，因原告向本院聲請停止執行，經本院於105年11月4日為前停止執行裁定，停止前處分之執行後，系爭帳戶即不受保全處分的拘束，依然存在原告再以類如前述動支帳戶內財產而破壞法定禁止處分效力的高度風險，則被告考量及此，再於同年月7日經委員會決議，作成原處分一凍結系爭帳戶，並以原處分二命系爭支票發票人即永豐銀行，及受發票人委託付款的付款人臺灣銀行，遇系爭支票由原告提示兌領時，應就各該支票所簽發金額，向清償地法院提存所辦理清償提存，並將該提存事實陳報被告備查，且核原處分主文的規制內容清楚明確，無違行政明確性原則，於法並無違誤。
(4)至於原告雖另主張系爭帳戶存款與系爭支票等，縱使推定為不當取得財產，也是為履行法定義務或有正當理由之用，被告不得為保全處分，且原告於本院前停止執行裁定開庭審理時，已向被告說明附表編號1支票兌領後之使用流向，合於黨產條例第9條第1項但書第1款規定，被告對帳戶及支票都不經職權調查，有意忽略原告該有利說明，並無視本院前停止執行裁定，仍作成原處分，有未盡職權調查之責、事實認定錯誤、裁量濫用，違反有利不利一併注意義務等語。然查：政黨受推定為不當取得財產者，依黨產條例第9條第1項及其但書第1款規定之合憲性與合目的性解釋，政黨若認其財產處分合於但書第1款要件者，固得逕行處分，由被告或司法機關事後再行審查認定其處分行為是否合於該款規定而有效力，應否受同條例第27條第1項規定的裁罰。但被告在適用同條第4項規定決定是否為保全處分時，因同條第1項但書第1款規定事由是否存在，只能仰賴政黨處分後依其主觀意願的財產用途而定，被告為保全處分時，所欲保全標的之財產還未遭處分，無從檢視判斷，故應採合憲性與合目的性限縮解釋，認保全必要性的裁量決定，無庸考量同條第1項但書第1款情形，已經本院說明如前。原告以財產用途全繫於其處分後方能判斷之優勢，主張系爭帳戶財產客觀上就是履行法定義務或有正當理由之用，並不可採。況原告在黨產條例公布後，已預見系爭帳戶自條例施行日起，依法應溯及自公布日起就不得處分帳戶內資金，卻仍大量從事轉匯款處分行為，其中更有將大筆金錢移轉至自己名下其他帳戶，也有轉入中投、欣裕台公司等關係密切組織的行為，均與隱匿、移轉財產的脫產行為跡象相吻合，與所為履行法定義務或其他正當理由明顯不合；而系爭支票客觀上為任何人均得執票兌現的支付工具，一旦轉讓他人持有而持票兌現，如何擔保兌現後款項確如原告所述是履行法定義務或正當理由之用，原告也自承就是有意脫免禁止處分效力而為此等方式的開票行為。至於原告在前處分或原處分作成後，將如附表編號1支票兌領款項再用作支付員工薪資，或屢向被告申請許可而提示兌領系爭支票或動用系爭帳戶等，均是受被告以保全處分監控原告之財產處分行為後，才為該等合法用途的使用，不能以此否認前述原告財產處分行為當時，確有將系爭帳戶內資金予以隱匿、移轉的高度危險存在。故被告考量及此，即使不將如附表編號1支票用途考量入內，為保全系爭帳戶與支票之財產原受禁止處分效力落空，以原處分一、二為相當之保全，並無違背職權調查之責，也無事實認定錯誤，或有何裁量濫用、違反有利不利一併注意義務可言，原告此部分主張均不可採。
（三）綜上所述，原處分一、二經核於法並無違誤，就：
1.原告先位撤銷訴訟，關於：
(1)原處分一凍結系爭帳戶部分：經查，系爭帳戶至言詞辯論終結時，帳戶內存款或因事前向被告申請動用，或因強制執行結果，現存款已為0元，除經兩造陳明在卷（見本院卷㈣第890頁）外，且有永豐銀行回覆系爭帳戶108年10月3日存款餘額情形附卷可查（見本院卷㈡第575、576頁）。然而，即使系爭帳戶內現存款餘額為零，但原處分一凍結帳戶效力，並未限制任何款項流入行為，是以倘若事後有其他資金流入該帳戶，原處分一凍結帳戶禁止處分的規制效力仍存在，此亦經被告肯認無誤（見本院卷㈣第891頁）。以此等為保全而暫時對帳戶發生繼續凍結處分效力的行政處分而言，其違法性判斷基準時點，雖應延至事實審法院言詞辯論終結時，但因該帳戶內將來款項流入的用途不明，原告如何使用該等可能款項也難預測，且系爭帳戶前確曾發生脫產的高度危險，故即使至本院言詞辯論終結時判斷，仍難謂原處分一規制效力已無存續必要，依此，原處分一於法仍無違誤。從而，原告主張原處分一違法各節，均不可採，復查決定一予以維持，於法亦屬相合。原告先位聲明訴請撤銷復查決定一及原處分一部分，為無理由，應予駁回。
(2)原處分二命系爭兩銀行就系爭支票由原告提示兌領應為清償提存並申報備查部分：
經查，系爭支票在原處分二生效後，其中如附表編號2該紙支票固經處分相對人臺灣銀行於105年9月22日，依原處分二所命，向臺灣臺北地方法院提存所辦理清償提存，有臺灣銀行提存後向被告陳報備查函存卷可按（見本院卷㈠第330頁），但包括該筆提存金額，與系爭支票中其他如附表編號3至10所示8紙支票，之後均經被告許可兌領，按黨產條例第9條第1項但書兩款規定而使用，有被告歷次許可同意函在卷可查（見同卷第331-343頁），足見原處分二對系爭支票的規制效力，已經被告歷次許可同意動支處分而予廢止，其規制效力已不存在而消滅，原告先位訴訟就此部分仍聲明訴請撤銷，即欠缺權利保護必要，也應駁回。
2.原告備位確認原處分為違法訴訟，關於：
(1)原處分一凍結系爭帳戶部分：經查，原處分一規制效力仍存在，已如前述，原告不服原處分一，依法得訴請撤銷之（此指訴合法性而言，非關其訴有無理由），依行政訴訟法第6條第3項前段規定，因違反確認訴訟補充性原則，即不得提起確認原處分一為違法之訴，原告備位訴訟就此部分，於法不合。
(2)原處分二關於系爭支票命清償提存部分：原告備位所提確認原處分二為違法訴訟，鑑於原告尚有其他銀行帳戶財產，因此簽發流通支票可能性甚高，倘亦屬應受推定為不當取得財產，且發生脫產危險者，被告為保全此等財產處分的必要，仍有作成相類保全處分而使原告反覆受同樣不利處分的危險，故此部分確認原處分二為違法之訴，雖有即受確認判決的法律利益，難謂因欠缺確認利益而違法，被告此處所辯，容有誤會。然而，原處分二的合法性問題，經本院審理結果，經核於法並無違誤，已說明理由如前，則原告備位所提確認原處分二為違法訴訟部分，核無理由，應予駁回。
（四）本件判決基礎之事證及法律關係，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
七、結論，原告之訴，就備位訴訟確認原處分一違法部分不合法，考量行政訴訟事件裁判費徵收是按件計算而難以割裂，且為求卷證齊一，故以程序較嚴謹的判決形式，連同其他先備位訴訟經核無理由部分，一併判決如主文。
中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 張 國 勳
法 官 楊 坤 樵法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 109 年 1 月 16 日
書記官 林 苑 珍