臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1097號106年12月14日辯論終結原 告 李大白
李坤炎李艷龍共 同訴訟代理人 張致祥 律師複 代 理人 楊于瑾 律師被 告 宜蘭縣礁溪鄉公所代 表 人 林錫忠（鄉長）訴訟代理人 謝幼緯
參 加 人 林俊勳上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國106年6月9日府訴字第1060028859號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔
事實及理由
一、事實概要：原告（即承租人，因繼承而公同共有承租權）與參加人（即出租人）間就坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○號土地（下稱系爭土地）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁玉字第119-1號，下稱系爭租約）。民國103年12月31日租約期滿，原告依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第20條規定，於104年1月14日檢附自任耕作切結書等相關文件，向被告申請續訂系爭租約（下稱系爭申請案），參加人則以擴大家庭農場經營規模為由，依減租條例第19條第2項規定向被告申請收回系爭土地。被告審核結果，以104年6月23日礁鄉民字第1040010467號函准由參加人收回系爭土地（下稱前處分）。原告不服，提起訴願，經宜蘭縣政府104年10月2日府訴字第1040122035號訴願決定予以駁回，原告不服，提起行政訴訟，經本院104年度訴字第1820號判決（下稱前案判決）將上開訴願決定與前處分均予撤銷確定。被告依前案判決意旨重新審查結果，以106年1月26日礁鄉民字第1060001440號函准由參加人收回系爭土地（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：㈠被告未實質審查出租人是否具自耕能力，逕准予收回耕地，實有違誤：
按「耕地租約期滿時，如出租人不能自任耕作者，不得收回自耕，耕地三七五減租條例第19條第1項第1款有明文。所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內。」最高法院52年台上字第834號民事判例可資參照。查出租人並未居住於宜蘭，實際上居住於臺北，對系爭土地自不能自任耕作收割，被告即不得准予出租人收回系爭土地，原告據此於前案主張出租人有不能自任耕作之情形，亦經前案判決認被告有未予審查之情形，被告於原處分作成前未予詳查，原處分仍有重大瑕疵。縱被告於作成原處分後作成勘查紀錄，惟該照片僅為出租人至現場與耕地及宜蘭縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱378地號土地）合影之照片，尚難逕認出租人確實有自任耕作之情形，況被告係於原處分作成時僅依自任耕作切結書、農保在保證明及農會會員證明而認參加人有自耕能力，而於原告提起爭議後始作成勘查紀錄，顯係故意作成不利於原告之處分，原處分自屬違法。
㈡原告李大白及李坤炎將因收回耕地而失去家庭生活依靠，具
備減租條例第19條第1項第3款之消極事由，被告自不應核准地主收回系爭土地：
1.按「耕地三七五減租條例第19條第1項第3款規定出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者，出租人不得收回自耕。所稱承租人所有收益是否足以維持一家生活，係謂租約期滿前一年承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費支出者而言。」最高行政法院89年度判字第1587號判決可資參照。查李大白、李坤炎、李艷龍雖然戶籍設於同處且同門居住，然其戶別、稅捐均獨立申報，亦有各自之家小需扶養，是三人非屬一家，應各別論斷是否將因收回耕地而失其家庭生活依據；而據重新審核後之收支明細表，李大白一戶收入為0，生活費用支出為新臺幣（下同）122,928元；李坤炎一戶收入為470,125元，生活費用支出係491,712元，原告李大白及李坤炎將因地主收回耕地而失去家庭生活依據，自具減租條例第19條第1項第3款之消極事由。乃被告不察，執意將原告三兄弟各家之收入支出合併計算，復以此結果聲稱承租人未因收回耕地而失其家庭生活依據，原處分自屬違法不當。
⒉被告固以本件耕地租佃權係原告三人公同共有，故出租人
申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事云云，惟查：減租條例第19條第1項第3款本係在保障仰賴承租耕地農作收入為生活憑藉之佃農生存權，被告自應各自審查承租人三人是否有因出租人收回耕地而失其家庭生活依據之情形，方符本條保障佃農之意旨，況原告三人公同共有本件租佃權，亦僅於租佃之權利義務範圍內，例如租金之繳付及耕地之保持維護等等，有不可分之情形，至承租人是否有「失其家庭生活依據」之情事，實無從以三人公同共有租佃權為由，將所有承租人之收支合併計算，蓋承租人間或承租人與他承租人之直系血親間，並無直接之扶養關係，更無公同共有所有財產之情形，以所有承租人之收支合併計算，即無法個別判斷承租人是否有因此失去家庭生活依據之情形，將使減租條例第19條第1項第3款保護佃農生存權之立法意旨無法達成。原告李大白及李坤炎實仰賴系爭土地之耕作維生，而原告李大白及李坤炎因出租人收回耕地而有失去家庭生活依據之情形，陷入困境，危及生存權，依減租條例第19條第1項第3款，出租人應不得收回耕地，而被告以上述不當之見解作成准予出租人收回耕地之處分，顯然違反減租條例保護佃農之規範意旨，原處分應予撤銷。
㈢地主並非為擴大家庭農場經營而收回與自耕地鄰近地段內之耕地自耕，不符減租條例第19條第2項之積極事由：
1.「家庭農場」既未於減租條例此「農業特別法」中特別定義，即應援用農業發展條例此「農業基本法」之定義進行解釋。參照減租條例修正草案總說明前言、第5點、第8點，足見立法者修定減租條例第19條第2項時，早已考量到其與農業發展條例之間的關係，並明確指出減租條例如有與農業發展條例規範相左者，當以農業發展條例為準，此益證家庭農場之解釋可直接援用農業發展條例之定義。參照最高行政法院100年度裁字第275號裁定，足證法院實務亦認同農業發展條例第3條第4款就家庭農場之定義可直接適用於減租條例第19條第2項。
⒉依行政院所提案之減租條例第19條第2項修法理由，所謂
擴大家庭農場，係指出租人本已經營家庭農場，而有計畫收回租地再擴大經營，如出租人未曾經營家庭農場，即無擴大經營可言。依參加人所提擴大家庭農場經營書，係聲稱其家庭農場目前所種植之蔬菜果樹供自用所需，而園藝植栽區有少部分供自用，待其成長雕塑完畢後，將採自售方式供他人選購。惟參加人前縱有使用自耕地，種植作物亦僅有自用紀錄，實未曾用於經銷，足見參加人未曾經營家庭農場，遑論擴大經營。被告竟未予審查，以參加人名下另有自耕地為由，即認定與減租條例第19條第2項要件相符，自行架空法規要件，處分自屬違法不當。為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應就原告系爭申請案，作成准予續訂系爭租約之行政處分。
三、被告答辯略以：㈠被告以書面及實地勘查參加人所提出之擴大家庭農場經營計
畫書，其間載明參加人於現耕地（即378地號土地）之經營，擴大至系爭土地，經查兩地距離（相距約3.6公里）及耕作情形，符合減租條例第19條第2項及內政部105年10月31日台內地字第1050071922號函之規定，經被告函請宜蘭縣政府備查，經宜蘭縣政府106年1月18日府地用字第1060007085號函備查在案，被告以原處分及106年2月10日礁鄉民字第1060001915號函通知原告依減租條例第17條第2項第1、2款規定檢具相關證明向參加人申請補償；惟原告僅分別於106年2月9日及106年2月24日提出無法證明之函文2份請求補償。
㈡本案無減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之情形：
⒈依「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下
稱103年工作手冊）規定，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之審核標準係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言；若承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年度收益及生活支付費用各種資料，計算出收支相減後之數據，若該數據為正數，表示足以維持一家之生活；如為負數，表示不足維持一家之生活。
⒉依被告審查結果，原告係公同共有承租權人，按所檢附之102年度戶籍及所得資料收益支出總合計算如下：
⑴原告李大白：年滿65歲無工作能力，102年度收入0元；支
出：122,928元。（依臺灣省102年每月最低生活費10,244元12月＝122,928元）⑵原告李坤炎：戶內除本人外，尚有配偶及2孫女共4人，李
坤炎本人及配偶皆具工作能力，李坤炎本人所得為227,763元，配偶所得為242,362元，2孫女皆年幼所得為0，共計470,125元；支出：491,712元。（依臺灣省102年每月最低生活費10,244元12月4＝491,712元）⑶原告李艷龍：戶內為其本人與配偶及4位女兒共6人，戶內
人口皆具工作能力，李艷龍本人所得為230,520元，配偶及戶內直系血親所得為930,503元，共計1,161,023元；支出：747,432元。（依臺灣省102年每月最低生活費10,244元12月5人＋臺中市11,066元12月1人＝747,432元）⑷另依105年12月13日訪談筆錄，原告3人於102年間尚有系
爭土地收入10,148元，其他耕地收入8,769元；支出10,148元（耕作系爭土地收入倘列計為收入，亦應列計為生活費用，支出一項）。故原告全部總合收入共計1,650,065元。因原告等未提供102年全年生活費用明細表資料，故總合支出部分共計1,372,220元。本案計算收支結果共計277,845元（1,650,065元－1,372,220元）仍為正數，表示足以維持一家之生活。即承租人無減租條例第19條第1項第3款所稱「失其家庭生活依據」之情形，爰應准由參加人收回自耕。為此，求為判決：駁回原告之訴。
四、參加人陳述略以：參加人係國立臺灣大學農業經濟學系畢業，不論是溫室管控或農業機械使用維護保養等均有所知悉。原告從未至現場勘查，378地號土地十幾年前是種植稻作，參加人回鄉後有種植各種大型盆栽、果樹、蔬菜花果，完全親力親為，並於前案判決後提出擴大家庭農場經營計畫書。系爭土地之租約原與李松簽訂，李松過世後，租約由配偶李吳含少繼承，97年李吳含少過世後由原告等3人依財產權繼承系爭租約；因系爭土地面積僅2,032平方公尺（約600坪），小面積耕作不符合經濟成本，故原本希望與一個現耕繼承人訂約，當初僅有一張租約，未有分戶分管。且減租條例與農業發展條例所指之「家庭農場」有所不同等語。並求為判決：駁回原告之訴。
五、上開事實概要欄所述之事實經過，為兩造及參加人所不爭執，並有系爭租約（原處分卷第1至2頁）、原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書（原處分卷第13頁）、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書（原處分卷第14頁）、前處分（原處分卷第15至16頁）、宜蘭縣政府104年10月2日府訴字第1040122035號訴願決定（原處分卷第17至24頁）、前案判決（本院卷第48至70頁）、原處分（本院卷第20頁）、訴願決定（本院卷第21至29頁）等影本在卷可稽，自堪認為真正。是本件爭執事項厥為：被告作成原處分是否符合減租條例第19條第1項第1款、第3款及第2項規定？
六、本院之判斷：㈠按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租
人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」為減租條例第19條第1項、第2項及第20條分別規定。準此可知，耕地租約期滿時，如承租人願繼續承租，惟出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。故依減租條例第19條第2項規定申請收回出租耕地自耕者，依法應審酌是否合於同條第1項第1款與第3款之消極要件，以及同條第2項之積極要件而為認定。
㈡次按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1
款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（最高行政法院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決意旨參照）。而減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。當承租人全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，如不予准許，顯欠缺法理之正當性。
復衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。復依同號解釋：「減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。」據此可知，增訂減租條例第19條第2項規定，乃係為放寬對於出租人之財產權限制。
㈢雖原告主張：被告未實質審查出租人是否具自耕能力，逕准
予收回耕地，實有違誤云云。惟按農會法第12條第1項、第2項規定：「（第1項）凡中華民國國民，年滿20歲，設籍農會組織區域內，實際從事農業，並合於左列各款之一者，經審查合格後，得加入該組織區域之基層農會為會員：一、自耕農。二、佃農。三、農業學校畢業或有農業專著或發明，現在從事農業推廣工作。四、服務於依法令登記之農、林、牧場員工，實際從事農業工作。（第2項）前項各款人員申請加入農會會員資格之認定、應備書件、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」農會法施行細則第14條規定:「本法第12條第1項所稱實際從事農業，係指以自有人力、畜力或農用機械操作經營農業生產為主者。其因缺乏勞力委託他人以人力、畜力或農用機械代耕，而自行經營農業生產者，視同實際從事農業。」又按農民健康保險條例第5條第1項規定：「農會法第12條所定之農會會員從事農業工作，未領取相關社會保險老年給付者，得參加本保險為被保險人，並以其所屬基層農會為投保單位。」經查，參加人申請收回系爭土地，除已檢附自任耕作切結書（見本院卷第180頁）外，並已提出參加人之國立臺灣大學（農學院生物產業機電工程學系）學士學位證書暨畢業成績單、頭城鎮農會證明書（於104年6月10日參加該農會農民健康保險）及105年6月3日頭農總字第1050001632號頭城鎮農會正會員（自耕農）證明書存卷可考（見原處分卷第62至65頁）。基上，參加人既具有農會正會員（自耕農）資格，並為農民健康保險之被保險人，則依前揭農會法、農會法施行細則及農民健康保險條例規定，足認參加人係經農會審查合格為實際有從事農業且具有自任耕作能力之自耕農乙節為真實，其並未有減租條例第19條第1項第1項規定「出租人不能自任耕作」之情形。是以，原告主張被告未實質審查出租人即參加人是否具自耕能力云云，顯與事實不符，並無可採。
㈣原告尚主張：農業發展條例第3條第4款就家庭農場之定義可
直接適用於減租條例第19條第2項；依參加人所提擴大家庭農場經營書，其目前所種植之蔬菜果樹供自用所需，而園藝植栽區有少部分供自用，待其成長雕塑完畢後，將採自售方式供他人選購，實未曾用於經銷，足見參加人未曾經營家庭農場，遑論擴大經營，參加人並非為擴大家庭農場經營而收回與自耕地鄰近地段內之耕地自耕，不符減租條例第19條第2項之積極事由云云。惟查：
⒈按減租條例對於該條例第19條第2項：「出租人為擴大家
庭農場經營規模」所指「家庭農場」，未有定義性規定；惟該條項之增訂，係配合第2階段農地改革，規定出租人如能自任耕作，並另有自耕地且同時為擴大其經營規模者，對其出租耕地收回自耕，可不受該條例第19條原訂「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制，以鼓勵出租人擴大家庭農場經營之規模，其立法意旨並無以「家庭農場」之概念限制出租人收回自耕之意思。且按農業發展條例第1條係規定：「為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，特制定本條例；本條例未規定者，適用其他法律之規定。」又按減租條例第1條規定：「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定。」是農業發展條例之目的，係規範「因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構等」；而減租條例之目的，則係規範「耕地之租佃」，兩者之立法目的有所差異，故涉及租佃問題時，減租條例應優先適用。又按農業發展條例係於62年9月3日制定並施行，惟立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯係立法者認為兩條例之規範意旨並不相同，尚難認減租條例第19條第2項規範出租人得收回耕地自耕之要件中所謂「為擴大家庭農場經營規模」，與農業發展條例第3條第4款所定義之家庭農場相同。職是，農業發展條例第3條第4款關於「家庭農場」之定義，係就該條例用辭之立法解釋，而有其適用之對象，因農業發展條例立法之規範目的與減租條例，並不相同，故於解釋減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」時，尚不得援引農業發展條例第3條第4款「家庭農場」之定義，作為解釋依據。是出租人於租約期滿時，在擬收回自耕地同一地段或鄰近地段內，已有從事農作之自耕地，且收回出租地係供自耕之用，而有擴大農業經營規模之計畫，即與減租條例第19條第2項規定要件相當（最高行政法院106年度判字第613號判決意旨可資參照）。從而，原告主張農業發展條例第3條第4款就家庭農場之定義可直接適用於減租條例第19條第2項云云，容屬其一己主觀之見解，委無足取。
⒉經查，參加人於105年11月11日接受被告訪談時陳稱：其
所有之378地號土地，面積3,485.03平方公尺，係由其與其父親及堂兄共同耕作，於102年是種植稻作，於103年則有種植各種果樹、種苗、大型盆栽、五葉松、蔬菜、水果等語，此有參加人擴大家庭農場經營計畫書（含378地號土地之歷史空拍圖及其上作物現況照片）、378地號土地所有權狀、被告103年底私有耕地租約期滿承租人收益情形訪談筆錄及使用現況照片2張在卷可佐（見原處分卷第51至60頁、本院卷第176至179頁）。又查，經被告於106年4月18日至系爭土地及378地號土地現地勘查結果，378地號土地實際從事農耕種植，且週邊同地段375地號亦為其所有，已進行合併擴大種植，系爭土地與378地號土地間之實際距離，約3.6公里，未達15公里等情，有被告耕地三七五租約現地勘查紀錄、378地號土地使用現況照片2張、地籍圖資網路便民服務系統所示地籍圖及兩地間距路線圖存卷可憑（見原處分卷第87至91頁），堪認為真實。據上，足認378地號土地確有由參加人從事農作，且係鄰近系爭土地，兩地事實上已可合併供作農業生產之用。是參加人主張其為擴大家庭農場經營規模而收回系爭土地，即非無憑，被告原處分依此核認參加人具備減租條例第19條第1項第1款及第2項之要件，即屬有據。故原告主張參加人未曾經營家庭農場云云，顯與事實不符，並不足採。
㈤另原告主張：原告李大白及李坤炎將因收回耕地致其等失去
家庭生活依靠，具備減租條例第19條第1項第3款之消極事由，被告自不應核准參加人收回系爭土地云云。惟查：
⒈按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒103
年工作手冊分別規定：「……又同條項第3款（即減租條例第19條第1項第3款）所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「……出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準。……」「生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）……臺中市政府……所分別公告之102年度臺灣省……臺中市、……最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元／月……臺中市11,066元／月……）。」「……出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。」「審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受僱員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近1次公布之基本工資新臺幣19,047元／月〔註：勞動部（原行政院勞工委員會）102年4月2日勞動2字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元／月〕核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5之3條規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。……。」「出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計。……」「減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。……」「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限……。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。……，且出租耕地與自耕地均必須符合有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱『耕地』及『自耕地』之認定方式如下：依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。……。」「查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄。」「審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、巿、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」（見106年訴願卷第30至55頁）。查103年工作手冊所載之辦理程序及作業方法為耕地租佃主管機關內政部基於其權責，為利下級行政機關執行減租條例第19條規定，所訂定用以作為認定事實之行政規則，鄉（鎮、市、區）公所於處理相關案件時，自得予以援用。
⒉又按減租條例第19條第1項第3款所謂「出租人因收回耕地
，『致』承租人失其家庭生活依據」，係指「承租人靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持之生活即難以維持」而言，亦即「出租人收回耕地」與「承租人家庭生活失其依據」之間需有相當因果關係，若承租人並不以耕作維生或非以耕作收入作為主要收入來源（例如耕作收入僅占全部收入中一小部分），而係依賴其他補助、免稅收入或其他財富維生，縱使少了耕作收入，亦不「致」使承租人難以維持生活，或承租人難以維持生活非因少了耕作收入之故，是承租人之其他收入與財富顯應列入審查。又揆諸司法院釋字第580號解釋意旨可知，隨著社會環境之變遷，耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，使其能有機會分享地主對土地交換價值之經濟利益。故國家強制續租耕地之規制性決定，應在經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中極少數非靠耕作承租之耕地，否則難以維持生活之先決條件下，才有規範上之正當性。亦即對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質進行。工作手冊係內政部為執行減租條例第19條規定，所訂定為協助下級機關認定事實之行政規則，其既屬與認定事實有關之行政規則，即非固定不變之金額標準，仍應斟酌各別農家具體收支情形或其他特殊狀況，審酌耕地收回後是否實際對承租人發生困窘狀況，以切近實際，而符公允，否則上開工作手冊反而成為出租人收回耕地之限制，違反減租條例第19條第2項規定之意旨（最高行政法院103年度判字第38號判決意旨參照）。故認定出租人為擴大家庭農場經營規模收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據，有關承租人之收益，應以租約期滿前1年承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言，103年工作手冊以對於出、承租人等人於租約期滿前1年之綜合所得稅所得總額為審核標準，係慮及調查事實、舉證困難及將來情事無從推估等情形，惟此不應為唯一之依據，如承租人實際有其他財產、收益，而足為推估承租人之家庭生活狀況，當然可作為衡量之參考，此時仍應本於職權調查原則核實認定，而不能僅以其自行申報之綜合所得稅所得總額為唯一標準。
⒊再按依民法第828條、第829條及第830條第1項規定，公同
共有，係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務關係具有不可分性。耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，而為公同共有人。因此，數人因繼承而公同共有承租權，未依臺灣省耕地租約登記辦法第4條第1項第3款完成租約變更登記前，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事（最高行政法院106年度判字第613號判決意旨可資參照）。
⒋經查：
⑴依原告李大白之戶籍謄本所示（見104年訴願卷第111頁）
，李大白已滿65歲（00年生），其戶籍地為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，其戶別為單獨生活戶，被告爰不列計李大白個人102年收入，其000年生活費用122,928元[以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算李大白全年生活費用（10,244元12月＝122,928元）]。
⑵依原告李坤炎之戶籍謄本所示（見104年訴願卷第112至11
3頁），其戶籍為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，戶別為共同生活戶，李坤炎同一戶內，除配偶何美玉外，尚有直系血親李瑜軒（孫女，00年生）、李依蒨（孫女，00年生）等2人。被告核算李坤炎本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入470,125元（含李坤炎無固定職業收入，依102年基本工資核計收入227,763元、何美玉利息收入14,599元，李瑜軒等2人未滿16歲，不列計收入），有財政部北區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單在卷可按（見104年訴願卷第117至121頁）；又102年全年生活費用491,712元[以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算彼等4人之生活費用合計為491,712元（10,244元12月4人＝491,712元）]。
⑶依原告李艷龍之戶籍謄本所示（見104年訴願卷第114至11
5頁），其戶籍為宜蘭縣○○鄉○○村○○路○段○○○號，戶別為共同生活戶，李艷龍同一戶內，除配偶林秀琴外，尚有直系血親李孟紋（長女）、李雅萍（次女）、李雅如（參女）、李宜倢（長子）等4人。被告核算李艷龍本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入1,540,700元（含李艷龍無固定職業或收入，依102年基本工資核計收入227,763元、營利收入2,757元，林秀琴薪資收入181,148元低於102年基本工資，依基本工資核計薪資收入227,763元、營利收入4,331元、其他收入1,600元，李孟紋薪資收入122,464元低於102年基本工資，亦依基本工資核計薪資收入227,763元，李雅萍薪資收入389,528元、利息收入2,564元，李雅如無固定職業收入，依102年基本工資核計收入227,763元，李宜倢薪資收入82,400元低於102年基本工資，依基本工資核計薪資收入227,763元、利息收入1,105元）。惟按依103年工作手冊之規定「無固定職業或無固定收入之人」始應依102年基本工資核計薪資收入，若有具體資料可資審酌其實際所得者，縱使所得低於102年基本工資，亦應核計其實際所得。查上揭林秀琴、李孟紋等2人102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示，渠2人之薪資收入分別為181,148元、122,464元，自應依此資料核計其薪資收入；至李宜倢為未滿25歲，就讀國立臺中○○大學日間部碩士班，屬無工作能力而毋需列計所得之人，故僅列計其利息收入1,105元，從而李艷龍本人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年總收入應更正為1,161,023元，有財政部北區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單等在卷可按（見104年訴願卷第122至127頁）；又被告核計原告李艷龍等6人102年全年生活費用737,568元[以臺灣省每月最低生活費用10,244元計算李艷龍等6人之生活費用合計為737,568元（10,244元12月6人＝737,568元），惟查李宜倢為國立臺中○○大學日間部碩士班學生，應依其居住地臺中市每月最低生活費用11,066元計算其102年全年生活費用（11,066元12月＝132,792元），故原告李艷龍等6人102年全年生活費用應更正為747,432元（10,244元12月5人＋132,792元＝747,432元）。
⑷另依卷附於105年12月13日承租人收益情形訪談筆錄（見
本院卷第113至114頁），原告於102年間尚有系爭土地淨收入10,148元，其他耕地淨收入8,769元；支出10,148元（耕作系爭土地收入倘列計為收入，亦應列計為生活費用，支出一項）。故原告全部總合收入共計1,650,065元。
因原告等未提供102年全年生活費用明細表資料，故總合支出部分共計1,372,220元。本案計算收支結果共計277,845元（1,650,065元－1,372,220元）仍為正數。而原告係因繼承關係而取得系爭土地之租賃權，此為兩造所不爭，復為參加人陳明在卷，且參諸卷附系爭租約上亦記載該租約係因承租人死亡名義變更，自堪信為真正。是原告就系爭土地之租賃權既係「公同共有關係」，彼此間之權利義務關係具有不可分性，故揆諸前揭說明，於計算本件系爭租約承租人即原告是否因參加人收回系爭土地而失其家庭生活依據，自應將原告全部總合收入及支出均合併計算，始為適法。
⑸況系爭土地於102年間之耕作淨收入僅有10,148元，且為
原告所公同共有，則倘由原告之3戶平均分配，每戶僅分得約3,382元，衡情原告李大白、李坤炎一家，事實上根本不可能僅靠耕種系爭土地1年10,148元之耕作收入以支應其等全年生活費用開銷，由此足徵「參加人收回耕地」與「原告家庭生活失其依據」之間並無相當因果關係存在，自不符合「承租人靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持之生活即難以維持」之情形，而不該當減租條例第19條第1項第3款所定「出租人因收回耕地，『致』承租人失其家庭生活依據」之消極要件。是原告主張原告李大白及李坤炎將因收回耕地致其等失去家庭生活依靠云云，難謂有據，並非可採。
⑹基上，原告上揭所得之總額仍足以支付其等全年生活費用
，核無減租條例第19條第1項第3款所規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之出租人不得收回自耕之情形。故堪認倘許可參加人收回系爭土地自耕，尚不致使原告失其家庭生活依據。從而，被告以原處分准許參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告續租系爭土地之申請，經核並無違誤。
七、綜上所述，原告所陳各節，均非可採。被告以原處分准予參加人收回系爭土地自耕之申請，並駁回原告續租系爭土地之申請，認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
從而，原告訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，故無逐一論述之必要，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 林麗真法 官 林淑婷
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
書記官 黃玉鈴