臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1125號108年11月21日辯論終結原 告 孫秀鑾 （兼林小鈴等276人之選定當事人）
陳瑞英 （兼林小鈴等276人之選定當事人）上 一 人訴訟代理人 邱柏青 律師原 告 賴薇安 （兼林小鈴等276人之選定當事人）前三人共同訴訟代理人 吳俊達 律師
劉繼蔚 律師複代理人 周宇修 律師被 告 行政院代 表 人 蘇貞昌（院長）訴訟代理人 李元德 律師
吳子毅 律師被 告 勞動部代 表 人 許銘春（部長）訴訟代理人 蔡志揚 律師
王玲櫻 律師上列當事人間就業補貼事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告起訴時，被告行政院代表人為林全，被告勞動部代
表人為林美珠，嗣於訴訟進行中被告行政院變更代表人為賴清德，再變更為蘇貞昌，被告勞動部變更代表人為許銘春，茲據被告歷任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷㈠第57頁至第59頁、第449頁至第451頁、第349至第351頁），核無不合，應予准許。
㈡按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：··三、原告或被告無當事人能力者。··」、「自然人、法人、中央及地方機關、非法人之團體，有當事人能力。」行政訴訟法第107條第1項第3款、第22條定有明文。而所謂非法人團體，係指由多數人所組成，雖未向主管機關辦理設立登記，但有一定之組織、名稱及目的，且有一定之事務所或營業所為其活動中心，並有獨立之財產，及設有代表人或管理人對外代表團體及為法律行為者而言，最高行政法院民國94年度裁字第637號、93年度裁字第1229號裁判意旨均可參照。查本件行政訴訟，原係以「國道收費員自救會」（以下簡稱為自救會）名義提起，於本院詢問其屬性時，稱係屬非法人團體，再就前揭非法人團體要件進一步詢問，則稱該自救會有獨立會費，辦事處設在臺北市○○街○巷○○號1樓，會長係經由選任程序產生等語（本院卷二，108年11月21日言詞辯論筆錄第9頁），然原告對於前述獨立財產、代表人或管理人對外代表團體為法律行為等要件，並未舉證以實其說，此外本院則查無其他證據資料，可資判斷該自救會具備非法人團體之要件，揆諸前揭說明，本院認自救會僅為國道（末代）收費員為聯合爭取共同權益所組成，尚難認為具有當事人能力之非法人團體，其起訴不合程序要件，業據本院另以裁定駁回其起訴。
㈢然按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起
訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。…」行政訴訟法第29條第1項、第3項、第111條第1項、第2項分別定有明文。
本件原告起訴時，原告為自救會、孫秀鑾、陳瑞英及賴薇安，於訴訟係屬中原告以民國107年3月5日行政訴訟訴之追加暨選定當事人狀追加有共同利益之自救會成員林小鈴等273人為原告，並連同陳瑞英、賴薇安及孫秀鑾（已更名為孫藝鳳，惟仍依當事人書狀所載以孫秀鑾稱呼）等3人共計276人（如附表一選定當事人欄所示）選定孫秀鑾、陳瑞英及賴薇安為當事人進行訴訟（本院卷一，第234頁至第252頁），被告對於原告之追加則無異議而為本案之言詞辯論。揆諸上揭條文規定，原告林小鈴等273人之追加，既未經被告異議而視為同意，本院且認原告之追加無礙於訴訟終結而為適當，應予准許。至原列入自救會成員之朱景旭、陳玉秋、吳弘凱、林秀怡、林淑珍、蘇秀燕、顏彣珊、曾靜美、葉振義、陳香錦、陳玫慈等11人，因起訴狀初係以自救會名義為原告，嗣則未以前開選定當事人方式進入本件訴訟程序，自始即非本件當事人；另前開追加之原告於選定當事人後，即脫離本件訴訟，均先予敘明。
二、事實概要：㈠緣政府推動建置國道高速公路電子收費，由訴外人交通部高
速公路局（以下簡稱為高公局）與訴外人遠通電收股份有限公司（以下簡稱為遠通公司）簽訂「民間參與高速公路電子收費系統建置及營運」案契約，由遠通公司建置系統並進行營運。建置期間，國道高速公路即擇定路段開闢電子收費車道，原負責人工收費業務之收費員則因業務減縮陸續進行精簡，迄於103年1月1日，電子計程收費開始全面實施，所餘947位收費員（以下稱為末代收費員）則以支付轉職輔導金、轉置工作等方式安置。
㈡惟末代收費員中有部分對遠通公司轉置工作進度、方式不滿
，並對高公局發給資遣費之計算有疑義，遂組成自救會並持續發起抗爭。嗣自105年4月間起，行政部門開始與自救會代表進行協商，至105年8月16日，雙方達成「林政務委員、勞動部與國道收費員自救會會商結論（以下簡稱為0816會商結論）」，代表行政部門與自救會協商之行政院政務委員林萬億、時任勞動部長郭芳煜且均在該會商結論上簽名。其後，行政院各相關部會組成工作小組，自救會亦曾派代表列席會議，再於105年12月19日由被告勞動部、訴外人交通部會銜訂定「國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼實施要點（以下稱為系爭實施要點）」。惟原告認系爭實施要點未依0816會商結論本旨完全履行，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠0816會商結論係原告與被告間，經連串討論後凝聚共識，從
而成立之行政契約，有原告與被告間多次磋商及「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐字稿」可稽，原告依0816會商結論，請求被告履行協議內容如聲明，於法應無不合：
⒈按行政程序法第135條、行政程序法第149條準用民法第15
3條第1項，契約當事人意思表示一致，而就公法上權利義務以契約為設定、變更或消滅者，即成立行政契約，當事人即得依契約內容，為權利之主張。
⒉查，至簽定0816會商結論前，自105年4月2日起迄105年7
月12日止原告曾多次與勞動部郭芳煜部長等人磋商。又比較6月2日並未簽定之建議方案，較諸最終之0816會商結論間之差距，堪信0816會商結論確係基於雙方磋商之進展，最終合意所為之協議。又就當日具體協商之經過，有錄音檔與逐字譯文可稽，更可堪信原告與被告間之0816會商結論，並非孤立之單次協商，乃係連串討論凝聚共識後之契約無疑。
⒊次查0816會商結論係原告與被告間，就國道收費員自救會
之各項訴求、雙方處理方式及補貼金額等達成之合意，並經代表政府之林萬億政務委員、時任勞動部長郭芳煜部長，與本件原告之自救會會長孫秀鑾、北區副會長陳瑞英及中區副會長賴薇安等，親自簽名以表彰合意，堪信已成立契約。然被告勞動部一再陳稱不能依自救會訴求，發放0816會商結論之如數補貼金額，原告認0816會商結論已可預期終局地確定不能完全履行，爰依0816會商結論之法律關係，扣除業經發放之補償，請求未經給付之金額如聲明，於法應無不合。
㈡縱0816會商結論抬頭未寫明契約二字，然並無法否認其契約之性質：
⒈按行政程序法第149條，並參照我國民法實務操作，民事
契約不因書面未記載契約二字而使該契約無效，實務上如合約、協議等，皆被認為係有效之契約。質言之，一法律行為若有要約及承諾並且合致，即屬於契約。次按最高行政法院92年度判字第1685號判決，就行政程序法第139條之書面要件認為：「法律明定『書面』之目的，僅具有『證明』、『警告』功能，因而從行政主體相互間之往來文件，已可察知就公法上法律關係之設定、變更或消滅，雙方確已達成具有拘束力以及表示知悉之意思表示之合意者，即可認已具備書面之要件，故所稱『書面』，實不以單一性文件為必要。」；是項判決之原案事實固在闡明行政程序法施行前所締結之行政契約要件，然其就「書面」意涵所闡釋之法理，於行政程序法施行後所成立之行政契約，亦應有其適用。故行政契約締結之方式，並不以單一書面為必要，苟契約當事人主體就締約內容之意思合致，並以書面之形式明確表現於外，即可認為已滿足行政程序法第139條本文之書面要件。
⒉查0816會商結論既有原告等訴求，被告等亦於該文件中以
文字表示同意，則兩造於簽署0816會商結論時，即有合意之存在。在此意思表示合致之情形下，系爭0816會商結論當具有契約之性質。被告勞動部僅以0816會商結論形式外觀未有契約二字而否定其契約性質云云，實非有據。
㈢0816會商結論係契約，非會議記錄：
⒈被告勞動部提出最高行政法院99年裁字第2618號裁定，以
否認0816會商結論之契約性格，惟該案事實中，抗告人並未提出契約，而係以會議紀錄代替，並遭最高行政法院認其非屬行政契約。
⒉查，本件原告等係與被告行政院政務委員林萬億、被告勞
動部於105年8月16日達成0816會商「結論」，且有參與者之親筆簽名，顯非會議紀錄。相比較之下，被告勞動部所提出之為解決國道收費員爭議研商會議紀錄，其記載格式、記載之內容為個別發言，末頁並無簽名等等，皆與0816會商結論大相逕庭。準此，0816會商結論既非屬會議紀錄，則被告勞動部以前述裁定否認其效力云云，當非可採。
㈣被告勞動部主張0816會商結論因有違行政程序法第135條但書而無效云云，並非可採：
⒈被告勞動部雖辯稱「惟專案補貼既涉及政府機關預算支應
等法定程序，自大解法或勞基法等相關法規之精神及目的，應認相關補貼尚需經被告勞動部以行政處分作成行政行為，而無從締結行政契約」云云，然此一陳述並未指出0816會商結論係違反何一具體條文，僅泛稱從大解法或勞基法之精神及目的即可得出，足見被告勞動部並未尋得任何條文係明文禁止於此情形得作成如0816會商結論之行政契約，其抗辯自非有據。
⒉至被告勞動部以系爭實施要點稱，0816會商結論有違行政
程序法第135條但書而無效云云，更顯無稽。蓋被告勞動部亦自陳，系爭實施要點係為履行0816會商結論而訂定，亦即，系爭0816會商結論作成之當下，並無系爭實施要點存在，0816會商結論之效力當不應於作成後受到影響。況且，若因系爭實施要點而導致0816會商結論無效，則系爭實施要點亦無存在之必要，形成如同時空旅行之「祖父悖論」。質言之，0816會商結論之效力不可能因系爭實施要點受到影響。反而是系爭實施要點之施行，是否構成債務不履行，方本件真正之命題。就此而言，被告勞動部之抗辯實非可採。
㈤0816會商結論第6點係指兩造應循誠信原則履行契約內容，以實現契約之約定，而非僅係雙方立場之宣示：
0816會商結論第6點所稱「前開結論政府與自救會各自循內部（法定）程序處理」之意涵，當係指兩造應循誠信原則履行契約內容，以實現契約之約定，如政府應將0816會商結論所約定之金額編列於預算中以符法等等。詎料，被告勞動部反扭曲第6點之內涵，而稱其僅係宣示雙方立場云云，實難令人理解等情。並聲明求為判決：①被告行政院與被告勞動部應按附表一（本判決附表二，下同）「應給付金額」欄所示金額，向附表一同列「應受給付人」欄之當事人為給付。②訴訟費用由被告負擔。（起訴狀原聲明第二項：「被告行政院與被告勞動部應給付國道收費員自救會新臺幣陸佰萬元」部分，因針對自救會作為原告起訴部分已裁定駁回，本判決遂不另為審酌，附此說明）
四、被告行政院則以：㈠原告國道收費員自救會不具權利能力，從而無成立契約之可能：
⒈按最高法院67年度台上字第865號判例略以：「…非法人
團體於民事訴訟得為確定私權請求之人或為其相對人。惟此乃程序法對非法人團體認其有形式上之當事人能力，尚不能因之而謂非法人團體有實體上之權利能力。」⒉查0816會商結論係原告孫秀鑾、陳瑞英及賴薇安代表原告
國道收費員自救會簽立，惟原告國道收費員自救會並非依法登記設立之法人團體，僅為非法人團體，則依前開最高法院67年度台上字第865號判例意旨，原告國道收費員自救會作為非法人團體並無實體法上之權利能力可言，既無實體法上之權利能力，即無從為意思表示，亦無從受意思表示，自不可能有原告所主張之0816會商結論業因意思表示合致而成立契約可言。
㈡0816會商結論僅係君子協定，並無法律上之效力，原告自不得據此請而為請求：
⒈按臺北高等行政法院91年度訴字第2933號判決略以：「…
若行政機關就其非權責事項或將來不可能由該行政機關單獨作成，且並未實際對外發生公法上關係之事項，僅係人民與行政機關相互理解各自立場所為之宣示，或與人民作成之不具任何法效之所謂『君子協定』，自應將之歸於無拘束力之非正式之行政行為。」⒉查0816會商結論締結之背景，係因國道收費員自救會長期
抗爭及訴求所致。被告行政院所屬政務委員林萬億基於先前曾參與協助處理國道收費員相關爭議，遂於105年8月16日由被告勞動部聯繫國道收費員自救會，於勞動部前部長郭芳煜陪同下，與自救會代表進行會談，並於當日晚上22時許簽署0816會商結論。參與該次協商之政務委員林萬億因專案補助一事非其權責事項，其本不欲於0816會商結論上署名，惟因陪同原告與會之工人團體陳素香堅持，並聲稱若未署名，日後不再與政府協商，政務委員林萬億為緩和抗爭者之情緒，並減少嗣後行政作為之爭議，遂在非其權責事項之專案補助一事於0816會商結論上簽名，政務委員林萬億實未有與原告締結契約之真意，是以，0816會商結論之性質僅屬「君子協定」。
㈢0816會商結論簽訂當時，原告尚未提出附件一、二及三，故
被告行政院無從得知給付之對象為何人，是就契約必要之點雙方實尚未合致，從而根本未成立契約關係：
⒈按行政程序法第149條、民法第153條第1項規定，查0816
會商結論中之附件一、二及三所列人員為原告主張被告行政院應給付之對象，既為被告行政院應給付之對象（僅假設語，被告行政院否認之），即屬契約成立之要素即必要之點。
⒉次查於0816會商結論簽訂當時，原告根本未提出附件一、
二及三，從而被告行政院無從就0816會商結論欲給付之對象為何人與原告等互相表示意思為一致。且原告起訴狀附表1之總人數為287人，亦與0816會商結論第一點所載289人有別，足證兩造在簽訂0816會商結論當時根本未就應給付之對象為何人達成合致。甚者，於0816會商結論簽訂前，原告與被告勞動部協調過程中，從未指明原告國道收費員自救會所屬會員人數為附表1所載之287人，亦未曾提出287人之名單，被告行政院自亦無從得知所欲給付之對象為何人。是以，因0816會商結論所欲給付之對象為契約成立之必要之點，而原告未提出附件一、二及三，故無意思表示合致之可能，從而0816會商結論既因必要之點未曾合致而不成立契約關係，原告依0816會商結論所為請求即無理由。
㈣縱0816會商結論為行政契約（僅假設語，被告行政院否認之
），然0816會商結論亦因條件未成就不生效力，依行政程序法第143條規定即屬全部無效：
⒈按行政程序法第143條、民法第99條第1項規定，查0816會
商結論第6點明載：「前開結論政府與自救會各自循內部(法定)程序處理」。核其內容係將0816會商結論第1至5點之結論是否生效繫諸於內部(法定)程序，是其性質應屬行政程序法第149條準用民法第99條第1項之停止條件。
⒉次查，系爭實施要點第11條第2項規定：「本捐(撥)款之
動支，應尊重捐款人意願，依其指定用途，作為補貼收費員之用。」，而遠通公司於捐款時即表示應專款專用於「收費員補貼專案」，而此「收費員補貼專案」即係指系爭實施要點所定情形，此觀被告勞動部105年10月21日勞動關3字第1050128004號函說明二於請求遠通公司捐款時提及系爭實施要點即明。
⒊因0816會商結論第4點記載補貼國道收費員自救會會員交
通等相關費用，而交通等相關費用核非系爭實施要點第4條所定情事，且遠通公司亦未另外提及其捐款得使用於類似0816會商結論第4點所載情形，足認遠通公司之捐款用途並不及於0816文件第4點之情形⒋遠通公司之捐款既不及於0816會商結論第4點所定情形，
被告行政院即無法依系爭實施要點此一內部(法定)程序處理，則0816會商結論第4點即因0816會商結論第6點此一停止條件未成就而不生效力，以致於0816會商結論發生一部無效之情形。既有一部無效之情形，依行政程序法第143條本文規定，0816會商結論即全部無效，且被告行政院對0816會商結論其他部分亦無締結契約之意願，是0816會商結論亦無行政程序法第143條但書規定之適用，自應屬全部無效。
㈤「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐字稿」無證據能力
，無從供作認定事實之用；退萬步言，縱「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐字稿」具有證據能力（僅假設語，被告否認之），惟依其內容以觀，被告亦無與原告等締結行政契約之真意，原告等所為請求顯屬無由：
⒈按行政訴訟法第173條第2項，並按最高行政法院96年度判
字第1120號判決略以：「所謂證據能力，係指證據得提出於法庭調查，以供作認定事實之用，所應具備之資格，此項資格必須證據與待證事實具有自然關聯性並符合法定程式，且未受法律之禁止或排除，始能具備，或稱證據適格。」⒉查原告等雖提出「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐
字稿」，惟並未提出原件，無從證明其所呈錄音及譯文逐字稿之內容與原件相符，顯與行政訴訟法第173條第2項所定「證明其內容與原件相符」有違，則依前開最高行政法院96年度判字第1120號判決意旨，「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐字稿」不具證據能力，自不具有證據價值。
⒊次依「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐字稿」，被
告所屬政務委員林萬億於106年8月16日與原告孫秀鑾（阿鑾）等人商議時，實多次提及應給予其空間以資談判，足證0816會商結論僅係原則方向之共識，並非行政契約，此有政務委員林萬億之發言可稽。又在場參與協商之人實亦明知0816會商結論僅係原則方向之共識，此有原告等人表達「這是一個方案」、「我們彼此都同意這個方向」等可稽。就此以觀，0816會商結論僅係兩造對於國道收費員所生爭議未來如何解決，在原則方向上之共識，且日後如何具體實現，仍須待法定程序後始得計算確定，並未具體約定給付之數額，亦未發生公法上法律關係。是以，0816會商結論之性質至多僅為「君子協定」，原告等不得據此為任何請求資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。
②訴訟費用由原告負擔。
五、被告勞動部則以：㈠自救會非依法設立之法人，不具當事人適格：
查原告國道收費員自救會非屬依法設立之法人，縱認其屬民事訴訟法第40條第3項所定之非法人團體，然其無實體法上權利能力，不具享受權利及負擔義務之能力，當無可能以權利主體身分與被告勞動部簽訂任何契約及受領給付，故其不具當事人適格甚明。
㈡0816會商結論僅係協商會議紀錄或行政準備作業，非行政契約，並未發生設定、變更或消滅公法上法律關係之效果：
⒈按最高行政法院著有99年度裁字第2618號裁定略以：「…
會議紀錄，其內容及各項研商議題，屬後續推定方向之參考及協商基礎，僅為行政準備作業，並未發生設定、變更或消滅公法上法律關係之效果。」。次按行政訴訟法第5條、第8條第1項及第107條第3項，人民請求國家為一定之行為，必須以人民對國家享有公法上之請求權（主觀公權利）為前提，始得為之。復按行政訴訟法第107條第3項規定，若原告之訴，依其陳述之事實，顯無公法上請求權存在時，其訴在法律上即屬顯無理由。
⒉查，揆諸本件簽署0816會商結論之緣由，乃因國道收費員
吸收計畫內容未能詳盡考量每位收費員之個別因素，為能理解自救會提出之訴求暨弭平爭端，爰由行政院政務委員林萬億主持及當時勞動部長郭芳煜陪同下與原告等人共同就自救會之訴求進行協商，以作為後續政策推動之方向及基礎。此觀諸0816會商結論尚無特定補貼金額及給付之對象，即可知無論就契約目的、雙方權利義務等均難認已有明確之規範。
⒊次查，揆諸原告起訴所憑0816會商結論，其上雖記載原告
等人、當時行政院政務委員林萬億及被告勞動部前部長之簽名，然簽署當下乃係原告等人要求於會議結論下簽名，至多僅係表明到場參與系爭會商，或將相關會議結論作為後續行政作為研商之基礎，實不具任何外部法效性，此觀0816會商結論並無被告勞動部或被告行政院之關防及印信即可知。
⒋復對照0816會商結論第6點記載：「前開結論政府與自救
會各自循內部（法定）程序處理」，故0816會商結論毋寧僅係宣示雙方立場，或作為後續協商方向或基礎之行政準備作業，雙方根本未合致特定之契約標的內容，蓋因尚需相關行政機關與原告等各自循程序辦理；是以，系爭0816會商結論其上僅記載「會商結論」字眼，而非「契約」或相類文字。據此，0816會商結論應屬單純協商會議紀錄或行政準備作業，而未發生設定、變更或消滅公法上法律關係之效果，原告亦無依0816會商結論而有公法上請求權。
㈢退步言之，0816會商結論約定內容已違反行政程序法第135條規定，依同法第141條第2項但書規定應屬無效：
⒈按行政程序法第135條及第141條第2項，查0816會商結論
約定內容專案補貼乙節，姑不論原告等請求之公法上法律關係判斷依據為何，惟專案補貼既涉及政府機關預算支應等法定程序，自大解法或勞基法等相關法規之精神及目的，應認相關補貼尚需經被告勞動部以行政處分作成行政行為，而無從締結行政契約。
⒉次查，揆諸將0816會商結論作為後續行政作為基礎之系爭
實施要點第3點亦已明文「勞動部及交通部為審議本要點所定之補貼事宜，應設國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼審核小組（以下簡稱審核小組）。」，且依系爭實施要點第6點規定，審核小組置委員13人，並由本部、交通部、遠通電收股份有限公司、國道收費員代表及專家學者們等代表擔任，第7點則規定審核小組負責「有關收費員之資格及應備文件之審議事宜…補貼之審議事宜…補貼核撥作業之審議事宜…」，是以，系爭實施要點毋寧賦予審核小組就申請補貼之收費員，考量其經濟困難情事、重大傷病或變故情事、就業困難情事及其他需社會協助情事等綜合審議之權限，亦應具專業之裁量餘地；換言之，是否作成補貼之行政處分核屬審核小組之決策空間，非屬人民依法可逕為請求或干涉事項，益徵本件原告所請求之事項確屬行政程序法第135條規定但書所稱依其性質或法規規定不得締約者甚明。
㈣原告等提出之「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐字稿
」並無證據能力，無從供作認定事實之用；退步言之，縱使「0816協議簽定當日之現場錄音及譯文逐字稿」具有證據能力（假設語氣），惟觀諸其內容確徵系爭0816會商結論至多僅屬行政準備作業，核非屬行政契約：
⒈105年8月16日會議係因應原告自救會於民進黨黨部大樓外
展開苦站行動，所為之臨時性會議，有林萬億政務委員在會議中陳述可稽。並且105年8月16日會議當時，原告自救會代表並未提出具體補助名冊及收費員年資等，亦無可能具體計算每位收費員之補貼金額，此有在場人員對話足稽。故兩造實無具體計算確切補貼金額之可能，亦當無從就補貼對象、補貼數額等契約必要之點，有任何意思表示一致抑或契約承諾情事。
⒉次查被告勞動部及被告行政院於該次會議中多次表明相關
討論必須符合法令，故後續仍需踐行諸多程序，當無可能將系爭0816會商結論作為終局之意思表示。再以，該日會議中被告勞動部與被告行政院就專案補貼之財源籌措來源、預算及金額均非確定，更無可能與原告等人就補貼金額有何具體合意，此有雙方對話可稽。復以，關於如何補助、補助金額均非確定，尚待成立專案小組確認，無從逕自將0816會商結論作為請求給付之依據，此亦得自雙方對話明確可證。0816會商結論確僅屬會議紀錄性質，並作為被告勞動部後續制定要點、進行專案補貼之基礎，此有雙方對話可稽。
⒊抑有進者，揆諸原告自救會成員等人尚表明渠等需將討論
結果帶回於會員大會討論，更難認雙方有達成行政契約之合意，此有自救會成員對話可稽資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
六、查高速公路全面電子收費後，部分末代收費員因不滿轉置工作與資遣事宜，因此組成自救會進行抗爭並訴求權益，經行政部門派員與自救會數次進行協商，迄於105年8月16日達成系爭0816會商結論。其後，被告勞動部則依據前述0816會商結論，組成工作小組進行後續處置。以下依據卷內資料，就前開協商歷程及各該次會議所獲致成果，簡要論述之：
㈠105年4月29日協調會第一次會議（本院卷一，第98頁）：
⒈自救會成員同意以專案補償方式處理本案，估計最低可接受金額約（新臺幣，下同）4.6億。
⒉自救會內部目前清查會籍中，估計需補償人員約500人左右。
⒊經費將由勞動部及交通部分別措籌一定金額，不足額再向企業募款。
⒋帶經費到位後，將邀集自救會代表、社會公正人士組成專業審查小組，討論分配方式。
⒌處理期程：預計於本年度解決本案。
㈡105年6月20日協調會第五次會議（本院卷一，第99頁至第101頁）：
⒈勞動部發言重點：
⑴目前只有先談年資補償，未談到工作權保障的部分，爰
有關工作安置部分，將於會後進行了解，並將是算薪資補償需多少錢，再與交通部談。
⑵澄清4.1億之7折（2.8億）為政府應負擔之責任，非7折
方案，其他3成會請遠通公司負責，另外每年以1.6個基數計算是確定的。
⑶如自救會提出需補償之會員如僅300人，則原以500人估算之2.8億應等比例減少。
⒉自救會代表發言重點：
⑴想了解遠通如何補償薪資差額？契約中已經載明，交通
部無法卸責，且相信勞動部也沒有力量使遠通公司低頭，工作安置涉及薪資補償，非勞動部責任，應由交通部出面處理。另因遠通公司提供之工作職缺都很爛，希望可以讓會員自己找工作。
⑵另年資補償由遠通負責也不合理，應屬舊雇主（交通部
高公局）責任，薪資補償才是遠通的責任，應請遠通計算5年薪資補償差額，目前未安置人數約183人，本會預估約需1億餘元（60萬/人*183人＝1億多）。
⑶經會籍清查後，需補償之會員約300人，堅持政府拿2.8
億來分配予會員，不同意補償金額打7折，因不相信可以向遠通公司要到其餘3成的補償。認為政府要處理非會員權益部分，自救會無意見，但前提是先處理會員權益，反對打折。
⑷本會仍堅持要以每年1.6個基數計算補償金額，相信2.8
億就能解決自救會會員之權益，本會反對搭便車，但如政府可以籌到更多錢處理非自救會會員，本會無意見。
⑸請於會後了解遠通股東是否已同意各拿2000萬元出來補償。
⑹另請勞動部負責請高公局提供會員名冊、年資及薪資等資料，俾利核算補償金額。
⒊小結：
⑴自救會堅持政府應先拿2.8億優先處理自救會會員之年
資補償，另年資以1.6個基數計算之部分絕不能打折，反對7折方案。強調工作權部分（工作安置）與年資補償一樣重要，要求同時解決，建議回歸專案小組討論。
⑵本部（勞動部）將建議行政院秘書長召集專案小組會議
，未來本案由專案小組主導，本部參與會議即可，之後如有任何消息將再通知自救會。
㈢105年7月12日協調會第六次會議（本院卷一，第102頁至第104頁）：
⒈勞動部發言重點：
⑴已與遠通電收總經理會面，惟翌日接獲該公司之電子信
件，明確表明無法提供任何捐贈款，另針對自救會所提多元工作安置之訴求，該公司亦明確表達一切依合約內容進行，不接受溢出合約內容之要求。
⑵復本部於105年6月28日出席國道收費員權益專案小組會
議，其他出席代表似未能明確掌握本案情事及自救會提出之訴求內容，且交通部高公局出席代表於當場仍未能給予正面的回應。
⑶因本部與自救會代表間對於年資補償之處理方法及金額
認知歧見過大，已無法進行實質討論，爰將於會後協助自救會代表前往勞動部拜訪交通部次長，由自救會代表與交通部直接就兩大訴求直接進行討論。
⒉自救會代表發言重點：
⑴仍堅持不論自救會成員人數為何，政府應拿出2.8億解
決自救會的權益問題，並強烈反對非會員搭便車，如果政府有多餘的錢要處理非自救會成員部分，自救會沒意見。
⑵另要求遠通電收應履行契約義務，全數安置因國道收費
電子化因素而失去原有工作之自救會會員（目前尚有183名會員未妥善安置）。可接受前揭未獲安置之會員安排至其他部會之公股事業單位，或擴大就業安置範圍，不一定安置於公營事業，惟薪資水準必須維持，不得低於102年12月31日之工資水準，如有差距，仍應由遠通電收依原BOT契約所載補償5年薪資差額。
⑶有關本案如何處理？政府部門間如何分工？自救會在所不問，強烈要求政府能妥處蔡總統當初之承諾。
⒊小結：
因自救會與本部對於過去幾次會議討論之「年資補償」方式及總額認知歧見過大，無法達成共識，爰本次會議為能進行實質討論。惟會後將由本部聯繫交通部，安排自救會代表拜訪交通部次長，期能協助雙方就自救會所提二大訴求（年資補償及多元工作安置）進行討論。
㈣105年8月16日會商結論內容：（本院卷一，第35頁）
⒈有關國道收費員自救會訴求專案補貼部分，以一年1.6基
數×平均工資×年資為計。並同意以個別收費員之特殊家庭因素或社會協助條件等作為補貼計算依據。（適用之289名自救會會員如附件一）⒉國道收費員自救會訴求工作安置部分，以不低於1萬元*60
個月為原則，並扣除遠通依約發給之轉職補償金，作為補貼費用之計算基礎。（適用之183名自救會會員如附件二）⒊國道收費員因配合國道收費改制而未領取補足7個月優惠
退離慰住金之自救會會員者，應納入專案補貼方案中，發給相當於補足至7個月之費用。（適用不超過20位自救會會員如附件三）⒋補貼國道收費員自救會全體會員交通等相關費用陸佰萬元整，撥入李宜營、賴薇安、陳佳妤之聯名帳戶。
⒌專案補貼方案，原則上於105年12月31日前給付完畢，最遲不超過106年1月15日。
⒍前開結論政府與自救會各自循內部（法定）程序處理。
㈤105年9月20日國道收費改制收費員就業安定補貼方案工作小
組（以下簡稱為工作小組）會議（本院卷一，第160頁至第162頁）：本次會議係就被告勞動部與交通部高公局所擬「國道實施計程電子收費依法解僱之收費員就業安定補貼要點（草案）」內容進行討論，自救會方面有孫秀鑾、陳素香、詹益辰、賴薇安、陳瑞英、郭冠均、毛振飛等人出席，會中決議：「針對要點草案內容，如有建議修正文字，請於9月22日前提供本部。」，另就臨時動議作成「（提案內容：有關自救會於9月2日召開之會議，向本部建議應開放3名代表得列席審核小組會議旁聽一節，提請討論）本提案尚待專案審核小組召集人人選確認後，由工作小組與召集人討論是否開放非委員之人員旁聽，俟獲致結論後再行回復。」決議。
㈥105年10月13日工作小組第2次會議（本院卷一，第150頁至
第153頁）：本次會議在自救會方面有孫秀鑾、陳素香、詹益辰、賴薇安、陳瑞英、郭冠均、毛振飛等人出席，會中決議：「⒈補貼費用應依要點所訂情事核定點數與計算補貼金額，請自救會協助告知會員，俟要點公告後，應檢送經濟困難、重大傷病或變故等需社會協助情事等相關證明文件像本部申報，俾利後續補貼作業進行。⒉自救會相關資料如涉及個人資料，請依法保密，避免影響他人權益。⒊依據要點規定所需檢附相關申報文進，會後另行提供自救會參考。」，此外針對「為避免交通部高公局提供之收費員姓名、年資及新資金額有誤，致影響收費員補貼權益，是否同意自救會與勞動部進行資料檢核」之臨時提案，則決議「請自救會擇期派員赴本部就自救會會員之姓名、年資、薪資等資料與勞動部進行確認。」
七、按行政契約者，係以行政法上之法律關係為契約標的內容，而發生、變更或消滅行政法上之權利或義務之合意而言。行政程序法第135條可資參照。此種行政行為類型，因牽涉行政法上法律關係而為行政程序法特別規範，然在是否成立行政契約之前，該法律關係須先具備契約之一般性成立要件，乃不待言。又契約之成立，其基本要件必須具有①雙方當事人、②雙方意思表示就契約主要之點成立合致、③雙方當事人均有締結契約而受拘束之意思等。若是行政與私人間進行雙方性溝通、協商後，雖有所結論，雙方當事人且均期待對方將依協議行事，但就該協議不具法拘束力亦具有共識時，不問該協議是否形諸書面，此種非正式協議，核屬行政決定前之準備作業行為，仍非屬行政契約，而係類似於學理上所稱之「君子協定」（參見許宗力，雙方行政行為─以非正式協商、協定與行政契約為中心，收錄於新世紀經濟法制之建構與挑戰，91年初版，第261頁；江嘉琪，行政契約的概念，月旦法學教室，第52期，第60頁、第61頁）。至於已經成立行政契約，或僅屬一君子協定有疑義時，應斟酌其約定內容用語、協商過程雙方表示的意見、相關法規與雙方利益狀態等因素，探究當事人所創設者為法律上義務，抑或僅是事實上、道德上的義務，及義務主、客體與內容有無確定，如仍難以確定，則應推定當事人無受拘束意思。本院查：
㈠本件0816會商結論，其上簽署者除代表被告之林萬億、郭芳
煜外，原告方係為「國道收費員自救會會長孫秀鑾」、「北區副會長陳瑞英」、「中區副會長賴薇安」等人。從形式上觀察，似可認該0816會商結論之一方係為自救會。然而，本件國道收費員自救會並非具有權利能力之主體，已如前述，該自救會依法並無與他人達成合意而享受權利、負擔義務之能力，故被告以此主張「國道收費員自救會」無從簽訂任何契約，尚非無據。然末代收費員組成自救會，其用意本即在爭取各收費員專案補貼、工作安置等之保障，參酌會商結論第一點「…專案補貼部分，以一年1.6基數*平均工資*年資為計。並同意以個別收費員之特殊家庭因素或社會協助條件等作為補貼計算依據。」、第二點「…工作安置部分，以不低於1萬元*60個月為原則，並扣除遠通依約發給之轉職補償金，作為補貼費用之計算基礎。」、第三點「…因配合國道收費改制而未領取補足7個月優惠退離慰助金之自救會會員者，應納入專案補貼方案中，發給相當於補足至7個月之費用。」可見該會商結論之內容性質上應屬全體自救會會員與被告間之協議，本院認為解釋上不應拘泥於形式上所使用之「國道收費員自救會」，而應以全體自救會成員作為該會商結論之主體，較符合渠等真意。
㈡依據雙方當事人所為陳述（被告勞動部107年3月8日答辯㈡
狀，本院卷一，第217頁、第218頁；原告107年3月13日準備書狀㈡，本院卷一，第253頁；108年11月8日證據調查聲請狀，本院卷二，第377頁至第380頁）及平面媒體報導，0816會商結論之產生，固已歷經前述多次協商，然促成會商結論者，係自救會從105年8月15日在執政黨即民主進步黨中央黨部前發起「苦站行動」，經時任行政院政務委員之林萬億、勞動部部長郭芳煜出面與自救會代表進行協商，雙方始於105年8月16日晚間10時許達成會商結論（參105年8月15日蘋果新聞網：「國道收費員自救會：我們來了N次，蔡英文別再拖」，https://tw.appledaily.com/new/realtime/0000000
0/9290 33/；8月17日自由時報電子報：「國道收費員宣布抗爭成功與政府獲共識」，http://news.ltn.com.tw/news/ life/bre akingnews/0000000），是該次會商並非雙方事先排定之議程，已可認定。次就會商結論內容，第一項關於專案補貼、第二項關於工作安置、與第三項關於優惠退離慰助金，雖然均有明確計算基準，然關於各該項給付之收受對象，會商結論乃各記載「適用之289名自救會會員如附件一」、「適用之183名自救會會員如附件二」、「適用不超過20位自救會會員如附件三」，而前開附件一至三，於105年8月16日達成會商結論時並未提出，則為原告於本院所自承（本院卷一第190頁），故0816會商結論中所提到之各項補貼，實際具有受領權之人為何、以及每個人所得受領之具體補貼金額為何，於當日仍然並未確定，亦屬事實。再參酌會商結論第一項、第二項關於補貼與工作安置之計算，另載明「同意以個別收費員之特殊家庭因素或社會協助條件等作為補貼計算依據」、「扣除遠通依約發給之轉職補償金」，第六項則有「前開結論政府與自救會各自循內部（法定）程序處理」，益可知0816會商所達成者，係為專案補貼、工作安置、優惠退離慰助金等之補貼給付原則，至於各受領權人實際上所能受領之金額，則待依據前述「特殊家庭因素或社會協助條件」、「扣除遠通依約發給之轉職補償金」等「內部（法定）程序」後始能確定。故以0816會商結論之內容而言，猶不能認定兩造間關於各自救會會員所得受領之補貼內容及其金額。
㈢再觀諸被告於0816會商結論後，復行組成工作小組，由被告
勞動部及訴外人交通部會銜訂定系爭實施要點，並據以執行作為對包括本件原告在內之全體末代收費員提供補貼之依據，則被告方並無將0816會商結論認屬一行政契約且僅以之作為履行依據的意思，已然明確。另一方面，原告於0816會商結論後，雖對外宣布抗爭成功、與政府獲致共識，然亦公開聲明：「…針對外界最關心的自救會具體與政府協商內容，經本會幹部決議將待8月18日自救會會員大會決議確認後再對外公佈…」（前揭自由時報電子報報導，本院卷一，第223頁），自救會總幹事孫秀鑾復對媒體表示：「…經過與行政院、勞動部的協商，獲得初步共識，政府願意出面解決，但必須回頭確認自救會成員的年資，是否有領補償金等問題，對於細節還需後續確認」等語（參上述報導，本院卷一，第223頁），此與會商結論第一項所載「以一年1.6基數×平均工資×年資為計…」、第二項所載「…並扣除遠通依約發給之轉職補償金」等內容亦可佐證。再酌以自救會於0816會商結論後，確實（至少）於同年9月20日、10月13日兩度派員參與工作小組，針對系爭補貼要點草案、自救會能否派員列席補貼審核小組、年資採計及資料檢核等議題，與被告勞動部人員進行討論（參本院卷一，第150頁至第153頁；第160頁至第162頁），堪認在自救會方面，主觀上亦認識0816會商結論僅為補貼之基本共識，仍待與行政院、勞動部方面進行資料檢核、補貼要點審議確定、各會員補貼點數之審核等程序後，始能夠最終確定各會員實際所能受領之金額。
㈣基於前開諸點，0816會商結論固可認係為自救會幹部代表成
員集體，而與被告行政院（代表：政務委員林萬億）、勞動部（代表：部長郭芳煜）所達成之共識，然從該次會商之起因及進行，會商結論之內容，達成結論後雙方各自所為因應作為觀察，可認雙方就對收費員所應受補貼，雖有基本原則之形成，惟各收費員實際所得受領之補貼，因牽涉個人資料與特殊情形之審核，仍須待相關程序後始能確認並為給付，會商結論第六項約定甚明，且會商雙方就此均有所認識。兩造間關於專案補貼、工作安置、優惠退離慰助金等給付項目，顯然尚未達成具體內容之合致。至於出面與原告進行協商之政務委員林萬億、前勞動部長郭芳煜，既然代表行政院、勞動部，對於自救會成員所為之具體承諾，自應有遵守承諾並為履行之認識與政治上責任，事後系爭補貼實施要點之訂定及執行（關於該要點之執行情形，參見本判決之附件），則為行政部門就0816會商結論之履行成果，原告方主觀上認為行政部門依據補貼實施要點所執行者，猶未達0816會商結論所承諾之要求，惟揆之前揭行政契約之審查判斷標準，本院仍採兩造間所達成之0816會商結論，僅屬行政決定前之準備作業行為，而非「行政契約」之見解。原告另主張傳訊證人及當日參與協商之自救會成員陳素香、毛振飛、吳靜如、郭冠均，以及政務委員林萬億、總統蔡英文到庭作證，無非係為舉證105年8月16日確實達成協議，以及總統以降之現今執政黨對於末代收費員之政治承諾，然本件爭點所在係為0816會商結論之法律屬性，而該會商結論在法律上既然無從認定已成立一行政契約，原告上述調查證據之請求，即與案爭事實之認定並無影響，是無調查之必要，附此說明。
八、綜上所述，本件兩造間於105年8月16日所達成之0816會商結論，因就受領收費員之範圍、所得具體受領之專案補貼、工作安置、乃至優惠退離慰助金等項目，均未達合致，該會商結論性質上尚非屬行政契約。原告主張該會商結論係為一行政契約，並以此作為請求權基礎訴請被告應對附表二所示之原告（未包括非本件當事人之朱景旭、陳玉秋、吳弘凱、林秀怡、林淑珍、蘇秀燕、顏彣珊、曾靜美、葉振義、陳香錦、陳玫慈等11人）為如該附表所列之給付，即無理由，應予駁回。
九、本件事證及法律關係已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 羅月君法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 12 月 19 日
書記官 林俞文