臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1127號107年6月20日辯論終結原 告 謝榮銓被 告 桃園市大溪地政事務所代 表 人 陳志宗（主任）訴訟代理人 張慧珠輔助參加人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦訴訟代理人 李勝雲
黃懷德上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服桃園市政府中華民國106年6月27日府法訴字第1060106617號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面：依行政訴訟法第111條第1項、第2項規定，訴狀送達後，被告對於原告訴之變更無異議而為本案之言詞辯論，視為同意訴之變更者，原告得為訴之變更。又依同法第113條第1項、第3項規定，原告於判決確定前，除於公益維護有礙者外，得撤回訴之全部或一部。且訴之撤回於期日得以言詞為之。
查原告起訴時，除被告桃園市大溪地政事務所外，尚對該地政事務所土地登記之承辦人張慧珠提起訴訟，又其訴之聲明原為：「訴願決定及原處分均撤銷。」嗣後原告於民國106年10月27日準備程序中變更訴之聲明為：「被告應將原告所有坐落桃園市○○區○○○段684、1262、1263、1263-1、1265-10及1266地號等6筆土地（下稱系爭土地）上所為『依據桃園縣政府94年12月15日府地用字第0940352481號函辦理註記，限依其所核定之大溪鴻禧山莊開發計畫書內容（生態保護區）使用』之註記，其中『（生態保護區）』部分（下稱系爭註記）予以塗銷。」，被告無異議而為本案言詞辯論，視為同意訴之變更，且核被告在原告所有系爭土地為系爭註記，尚不具直接對外發生法律效果之規制力，並非行政處分，僅屬事實行為，則原告訴之變更而致訴訟類型由撤銷訴訟變更為一般給付訴訟，與權利保護有效性原則亦屬契合；另原告復於107年2月1日準備程序期日言詞撤回對被告張慧珠之訴（見本院卷第433頁準備程序筆錄），且該部分撤回於公益之維護無礙，故原告訴之變更或撤回，均屬合法，合先敘明。
貳、實體方面：
一、爭訟概要：本件訴訟起因於原告所有系爭土地前經改制前桃園縣政府（下稱桃縣政府）以94年12月15日府地用字第0940352481號函（下稱桃縣政府94年12月15日函），說明大溪鴻禧山莊開發案經臺灣省政府地政處以80年12月12日（80）地4字第87909號函同意辦理土地變更編定為山坡地保育區丙種建築用地，部分配置係供公共設施使用。為有效落實依計畫管制精神，經套繪地籍圖與原公共設施配置圖，釐清出供公共設施使用並編定為丙種建築用地之土地，請改制前被告即桃園縣大溪地政事務所於系爭土地登記簿標示部上加註。復以97年9月1日府地用字第0970283935號函（下稱桃縣政府97年9月1日函），說明：「…為有效落實依計畫管制精神，請貴所更正加註為『…，限依其所核定之大溪鴻禧山莊開發計畫書內容（○○○）使用』（○○○係指生○○○區○道路…等…）…」等語。被告受囑託後即於系爭土地之土地登記簿土地標示部其他登記事項欄註記：「…依據桃園縣政府94年12月15日府地用字第0940352481號函辦理註記，限依其所核定之大溪鴻禧山莊開發計畫書內容（生態保護區）使用」等語。原告不服系爭土地於登記簿上遭註記應依生態保護區使用，提起訴願經決定不受理，於是提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）系爭土地依非都市土地使用管制規則規定，就是編為可供建築住宅使用之丙種建築用地，卻因被告依桃縣政府94年12月15日函，未經公告民眾周知，就辦理系爭註記，限依核定之大溪鴻禧山莊開發計畫書內容（生態保護區）使用，造成建築使用上數年來受限不能開發，財產損失達10幾億。但依同規則第8條規定，土地使用編定後，其原有使用或原有建築物不合土地使用分區規定者，在政府令其變更使用或拆除建築物前，得為從來之使用。惟若原有使用對公眾安全、衛生及福利有重大妨礙者，該管直轄市或縣(市)政府限期令變更使用者，所受損害應予適當補償。被告已承認，系爭註記只源於大溪鴻禧山莊變更編定計畫（下稱系爭鴻禧山莊開發計畫），可證明原告有理由按原來丙種建築用地而供建築使用，且原計畫內容只要作「保護區」而非「生態保護區」使用。又同地段1082地號等11筆土地，同樣為丙種建築用地，依系爭鴻禧山莊開發計畫也應作公園遊戲場使用，94年間也有註記，為何竟可於100年間塗銷，並在其上蓋休閒旅館使用。
（二）生態保護區之土地使用是依國家公園法相關規定，其他土地使用分區管制並無此等使用編定。被告未經公告作此註記，讓很多人買了相關土地，都無法讓售或開發，蒙受損失。
（三）聲明：被告應將系爭土地上之系爭註記其中「生態保護區」部分予以塗銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）系爭註記係桃縣政府囑託被告將系爭土地註記使用管制計畫供與第三人知悉，避免第三人因不知前開計畫而就系爭土地為交易時受損，原係基於交易安全及俾利主管機關依該計畫管制系爭土地，以避免日後處理困難所為之權宜措施，並未發生任何權利變動或限制之效力，亦未對外直接發生法律效果。至系爭土地之開發使用是否受到限制，應依系爭鴻禧山莊開發計畫內容及相關土地使用管制法令規定，非因系爭註記即發生各該效果。
（二）依區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都市土地使用管制規則第30條第5項規定，及內政部92年5月1日內授中辦地字第0920083004號函示，為有效落實依事業計畫管制之精神，土地登記機關應於土地登記簿標示加註核定計畫使用項目。本件系爭土地原編定使用種類為「山坡地保育區農牧用地」或「山坡地保育區林業用地」，80年間經臺灣省政府地政處同意將開發範圍變更編定為「山坡地保育區丙種建築用地」，系爭土地註記「生態保護區」一詞，則出自系爭鴻禧山莊開發計畫土地使用計畫第6點及第14點，為防止系爭編定為丙種建築用地之公共設施用地部分未按該開發計畫預定使用，遂由桃縣政府囑託被告依上開內政部函示意旨，於土地登記簿標示部為系爭加註，藉此公示方式，使第三人得悉管制內容，避免第三人受不測損害，保障交易安全。原告至104年間始經由拍賣取得系爭土地，自應依限使用，且其取得系爭土地後隨即辦理信託登記、塗銷信託登記、抵押權設定登記、預告登記等，直到系爭土地被法院查封前，均得自由處分系爭土地，其權利並未因系爭註記而受侵害。至於同地段1082地號等11筆土地與本案無關，無從比擬要求塗銷本件系爭土地之註記。
（三）聲明：原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：桃縣政府94年12月15日函說明三已有記載，原變更編定為丙種建築用地土地，部分配置屬公共設施。曾要求鴻禧山莊住戶管理委員會應依非都市土地使用管制規則，辦理變更編定為國土保安用地，以此使用分區管制方式來落實開發計畫所承諾之生態保護區的土地用途使用。因鴻禧山莊住戶管理委員會遲未辦理變更用地編定，所以建管機關才要地政機關在土地登記上做系爭註記。至於原告所提同地段1082地號等11筆土地，是經比對發現並非公園遊戲場之公共設施，才函請地政機關將原加註之公園及兒童遊戲場註記塗銷，本案經查系爭土地依開發計畫就是應做生態保護區，沒有比擬要求塗銷的問題等語。
五、爭點：原告主張被告應塗銷系爭土地之土地登記簿上「生態保護區」之註記，是否適法有據？
六、本院的判斷：
（一）前提事實：
1.爭訟概要欄所載，被告因桃縣政府以94年12月15日函、97年9月1日函等之囑託，於系爭土地之土地登記簿土地標示部其他登記事項欄為系爭註記之事實，有桃縣政府94年12月15日函（見本院卷第35頁）、桃縣政府97年9月1日函（見同卷第23頁）、系爭土地之土地登記謄本（見同卷第453-463頁）、臺灣省桃園縣土地登記簿（見同卷第282-286、288頁）等在卷可供查對屬實。
2.系爭6筆土地位屬系爭鴻禧山莊開發計畫範圍內，原編定為山坡地保育區之「農牧用地」與「林業用地」，該開發案經桃縣政府於77年間以77府建管字第183894號函核准山坡地住宅社區開發，報請內政部以78年10月24日臺內營字第745525號函同意，後經臺灣省地政處以80年12月12日八十地四字第87909號函同意辦理土地變更編定為「山坡地保育區、丙種建築用地」，嗣於81年間經開發單位向桃縣政府提出建物配置調整申請，並經該縣政府81年6月27日八一府工建字第65931號函同意備查在案。且依前述經調整使用配置後之土地使用計畫中，為依不同服務功能建立該山莊社區之設施休憩體系，就開發案內土地預定有供公園綠地、兒童遊戲場、生態保護區、翠湖等之使用項目，而系爭土地乃預定為保養天然資源、維護自然景觀為主之生態保護區使用。94年間因鴻禧大溪山莊以94年4月4日94莊管字第003號函、同山莊住戶管理委員會以94年10月6日(94)莊管字第009號函向桃縣政府陳情，縣政府為防止編定為丙種建築用地之公共設施用地未按原開發計畫使用，故於94年11月18日以府工建字第0940326395號函（下稱桃縣政府94年11月18日函）檢送調整後公共設施用地清冊、書圖等，請改制前桃園縣政府地政局於土地登記簿依原開發計畫為加註等情節，則有系爭土地之臺灣省桃園縣土地登記簿、桃縣政府77年府建管字第183894號函、內政部78年10月24日臺內營字第745525號函，臺灣省地政處80年12月12日八十地四字第87909號函、同縣政府81年6月27日八一府工建字第65931號函、原告自行提出之大溪鴻禧山莊變更編定計畫書、同縣政府94年11月18日函與所附鴻禧大溪山莊坐落土地應作生態保護區使用之土地清冊、輔助參加人106年11月15日府地用字第1060272000號函、輔助參加人所屬地政局106年11月27日桃地用字第1060054572號函等存於卷內可查（見本院卷第75、193、195、282-286、288、321-340、379頁），且參核卷附前述桃縣政府94年12月15日函、97年9月1日函令命被告辦理系爭土地之登記註記，其緣由也依據桃縣政府94年11月18日函而來無誤。原告關於系爭土地按照開發計畫只作保護區，而非生態保護區使用之主張，經核與事實不符，並不足採信。
（二）本件系爭註記不應塗銷：
1.應適用的法令及法理的說明：
(1)應適用的法令：
A.土地法第36條第2項、第37條（附錄1）
B.區域計畫法第15條（附錄2）
C.建築法第3條第1項第2款、第97條之1（附錄3）
D.土地登記規則第29條第12款（附錄4）
E.行為時即92年3月26日修正公布，自同年月28日施行之非都市土地使用管制規則第2條、第3條、第30條第1項、第5項（附錄5）
F.山坡地開發建築管理辦法第1條、第4條第1項第1款、第7條、第8條（附錄6）
(2)法理的說明：
A.土地登記，依土地法第2編地籍編內規定，及其中第36條第2項、第37條第1項規定可知（附錄1參照），乃為整理地籍而將土地及建築改良物之所有權與他項權利予以登記之程序，且土地登記經由公告或提供閱覽之公示方式，使權利人或第三人得予查知，亦寓有確保土地及建築改良物等不動產交易安全之目的。而土地登記規則乃內政部依土地法第37條第2項規定授權所訂定，依此規則第29條第12款之規定，其他依法規得囑託登記機關登記者，政府機關即得囑託登記機關登記之（附錄4參照）。惟綜合土地法第36條第2項、第37條第1項規定可知，同法第37條第2項授權土地登記規則訂定之登記內容，仍應與地籍整理所需之土地或建築改良物之所有權或他項權利內容有關。亦即土地登記規則第29條第12款所謂「其他依法規得囑託為登記者」，也應與地籍整理所需之土地或建築改良物之所有權或他項權利內容相關。
B.按「土地為人民生存所不可或缺，國家基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，並配合國家經濟發展及環境保護之政策，應訂定符合社會需要之土地使用保育計畫，區域計畫法即係為合理調整土地上各種不同的使用需求與人民整體利益之均衡考量所制定之法律，於第1條揭示其立法目的為：『促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境、增進公共福利。』為貫徹非都市土地之使用管制與生態環境保育之公共政策，同法第15條第1項規定，非都市土地，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，實施管制，其管制規則，由中央主管機關定之……內政部乃本此訂定非都市土地使用管制規則，將非都市土地依照區域計畫法施行細則第13條之規定，劃分為各種使用區域，並依第15條之規定在各使用區域內編成18種用地，依照土地使用種類與使用性質進行管制；……為實現前揭立法目的所必要，並未對人民權利增加法律所無之限制，與憲法第15條保障人民財產權之意旨及第23條法律保留原則尚無牴觸。」業經司法院釋字第444號解釋闡釋甚明。是故，依據區域計畫法第3章區域土地使用管制規定，及依同法第15條第1項授權訂定之非都市土地使用管制規則等規定，對非都市土地本於促進區域計畫法第1條立法目的所必要之土地使用管制，乃對人民土地財產權之合憲限制，並形成合憲秩序下，行政法令對人民土地所有權使用權能內容之限制。而綜合行為時非都市土地使用管制規則第2條、第3條、第30條第1項、第5項等規定意旨可知（附錄5參照），非都市土地劃定土地使用分區及編定各分區內土地之使用地別後，固得申請辦理變更編定，但申請人應擬具興辦事業計畫，經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定後，區域計畫之直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。而此關於事業計畫使用項目之登記，涉及興辦事業計畫申請人對計畫用地使用權利之內容，自屬整理地籍所需有關土地所有權內容之資訊，是故非都市土地使用管制規則第30條第5項關於「應於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目」之規定，自屬土地登記規則第29條第12款所定，其他依法規得由政府機關囑託土地登記機關為登記之規定。
C.依區域計畫法實施區域計畫之地區，依建築法第3條第1項第2款規定，屬建築法適用之範圍（附錄3參照），故區域計畫地區內之土地使用，除前述受非都市土地使用管制規則之限制外，併受建築法之規範。而山坡地建築使用之許可審查、施工管理及使用管理等，乃依建築法第97條之1規定，授權以山坡地開發建築管理辦法行之（附錄3、6參照），依該開發建築管理辦法第4條第1項第1款、第7條第2款、第8條規定（附錄6參照），山坡地開發建築應向直轄市、縣（市）主管建築機關申請開發許可，且開發許可之申請應檢附開發計畫書、圖，該開發計畫書、圖經核定後，即為該地區開發建築之管制依據，直轄市、縣（市）主管建築機關得限制使用人為妨礙計畫內容之使用。換言之，為從事山坡地開發建築而提出開發計畫書、圖，向主管建築機關申請開發許可經核定後，該山坡地從事開發建築之使用，即應依所核定之開發計畫使用，不得偏離開發計畫，而為原來土地分區管制編定土地使用別之容許項目使用。且此等對山坡地權利人使用權能之限制，在涉及非都市土地劃定土地使用分區及編定各分區內土地之使用地別，由興辦事業計畫申請人申請變更編定時，在其開發山坡地所涉及興辦事業計畫經目的事業主管機關核准使用地變更編定後，延續前述說明，區域計畫之直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，本應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註所核定此等事業計畫使用項目，以使此等山坡地使用權能開發使用受限情形得以公示週知，增進交易安全。
2.本件系爭土地6筆土地均位於系爭鴻禧山莊開發計畫範圍內，且土地使用分區為山坡地保育區，屬山坡地，使用別原編定為「農牧用地」或「林業用地」，因上開開發計畫，才經目的事業主管機關即桃縣政府核准開發為山坡地住宅社區，並報請內政部同意核准後，方變更其編定之土地使用別為「丙種建築用地」，又經目的事業主管機關核准開發計畫之建物配置調整後，按其土地使用開發計畫，系爭土地乃供保養天然資源、維護自然景觀之生態保護區使用，則參酌前述說明，系爭土地既然是由權利人以目的事業主管機關核准之開發計畫申請土地使用別編定之個別變更，該等山坡地即僅得按開發許可之計畫為生態保護區之用途使用，而不得再按非都市土地使用管制規則之一般規定，依山坡地保育區內丙種建築用地編定使用別，作其他容許項目之使用。原告主張系爭土地不在國家公園，不受國家公園法相關規定拘束，並非該法所定生態保護區，仍得依非都市土地使用管制規則，作丙種建築用地所容許之建築住宅使用，卻因系爭註記，違法造成土地使用受限等等，經核是屬對建築法、山坡地開發建築管理辦法、非都市土地使用管制規則等架構土地使用管制之規範意旨的誤解，並不可採。又系爭土地既然前因系爭鴻禧山莊開發計畫而從事土地使用別編定變更，且依此興辦事業計畫乃供生態保護區使用，參酌前述行為時非都市土地使用管制規則第30條第5項、土地登記規則第29條第12款等規定意旨之說明，非都市土地使用管制主管機關，即桃縣政府自得依此法令，函請土地登記機關即被告，將此等影響土地權利人使用權能之事項為土地登記，以增進交易安全。
是故，被告依桃縣政府94年12月15日函令、97年9月1日函令之囑託，於土地登記上為系爭註記，依法並無違誤。至於原告所稱同地段1082地號等11筆土地，同樣為丙種建築用地，依系爭鴻禧山莊開發計畫，本應作公園遊戲場使用，94年間也曾有註記，卻於100年間塗銷而蓋休閒旅館使用等情，縱然屬實，但該等土地與本件系爭土地為不同之土地標的，其等土地登記關於使用項目之註記或塗銷是否合法，應各依其土地所受開發與管制情形而定；然不論如何，均不影響前述關於被告在系爭土地登記上為系爭註記是否合法有據之判斷，原告以同地段另11筆土地之註記塗銷，即主張本件系爭土地上之註記也應比附其情而予塗銷，經核也無理由。又原告於言詞辯論終結後，提出由桃縣政府發予所屬地政局之函令，以同地段另11筆土地上「公園及兒童遊戲場」註記有誤為由，命應予塗銷，故向本院聲請本件再開辯論續為調查，經核也無必要，附此指明。
（三）綜上所述，被告在系爭土地之土地登記上為系爭註記，核屬合法有據，原告主張系爭註記違法侵害他對土地合法使用權利之說，經本院審核後，就法而言，並無理由，原告訴請塗銷系爭註記，為無理由，應予駁回。
（四）本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述的必要，一併說明。
七、判決結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 25 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 25 日
書記官 林 苑 珍附錄本判決引用的相關法令條文附錄1【土地法】第36條第2項：
地籍整理之程序，為地籍測量及土地登記。
第37條第1項：
土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。
第37條第2項：
土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。
附錄2【區域計畫法】第15條第1項：
區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。
第15條第2項：
前項非都市土地分區圖，應按鄉、鎮(市)分別繪製，並利用重要建築或地形上顯著標誌及地籍所載區段以標明土地位置。
附錄3【建築法】第3條第1項第2款：
本法適用地區如左：……
二、實施區域計畫地區。第97條之1：
山坡地建築之審查許可、施工管理及使用管理等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。
附錄4【土地登記規則】第29條第12款：
政府機關遇有下列各款情形之一時，得囑託登記機關登記之：……
十二、其他依法規得囑託登記機關登記者。附錄5【行為時即92年3月26日修正公布，自同年月28日施行之非都市土地使用管制規則】第2條：
非都市土地得劃定為特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、海域、特定專用等使用分區。
第3條：
非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業等使用地。
第30條第1項：
辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。
第30條第5項：
申請人以前項經目的事業主管機關核准興辦事業計畫辦理使用地變更編定者，直轄市或縣（市）政府於核准變更編定時，應函請土地登記機關辦理異動登記並於土地登記簿標示部加註核定事業計畫使用項目。
附錄6【山坡地開發建築管理辦法】第1條：
本辦法依建築法第97條之1規定訂定之。
第4條第1項第1款：
山坡地開發建築，應向直轄市、縣（市）主管建築機關依下列順序申請辦理：
一、申請開發許可。……第7條：
申請開發許可，應檢附下列文件：
一、申請書。
二、開發計畫書、圖。
三、依水土保持法或環境影響評估法相關規定，應檢附之有關書圖文件或該管主管機關之同意文件。
第8條：
前條第2款規定之開發計畫書、圖，經核定後為該地區開發建築之管制依據，直轄市、縣（市）主管建築機關得限制使用人為妨礙計畫內容之使用。