臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1174號106年12月21日辯論終結原 告 孫亞杰訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 歐月裡
黃美靜上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年6月27日交訴字第1060008442號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告所有車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛）經訴外人吳宗樺利用網路平台，於民國105年11月15日9時7分許，用以載客自高雄市○○○路○○○號至高雄市○○區○○路○○號，並收費新臺幣（下同）77元，此經被告所屬高雄區監理所舉發，被告查認訴外人吳宗樺有未經申請核准經營汽車運輸業者之行為，違反汽車運輸業管理規則第138條規定，乃依公路法第77條第2項後段規定，以106年2月14日第00-000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）吊扣原告所有系爭車輛牌照2個月。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）原告並無反覆性、繼續性利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之行為，僅係基於親友關係，單純出借系爭車輛予訴外人吳宗樺供日常交通往返使用，不能執此認定原告經營汽車運輸業，或認定原告利用訴外人吳宗樺攬客違規營業。
（二）公路法第77條第2項後段規定吊扣車輛牌照之處分，要屬裁罰性，而非管制性，最高行政法院106年度4月份庭長法官聯席會議決議違反行政罰法第2條規定，與公路法第77條第2項後段增訂吊扣車輛牌照之立法理由不合，有悖於無責任即無處罰之憲法原則；如以此論，公路法第77條第2項對於故意違規之駕駛行為人僅裁處罰鍰，對於非違規行為人之車輛所有人，竟科以一定期間內或永久剝奪使用該車輛權利之處分，顯然有違比例原則。
（三）公路法第77條第2項後段僅規定「得」吊扣車輛牌照，被告應逐案行使是否吊扣車牌之裁量權，卻怠為裁量，均對車輛所有人處以吊扣牌照之處分，僅依駕駛行為人之違規次數異其吊扣期限，顯有裁量怠惰之違法；再者，吊扣系爭車輛牌照與被告禁止違規行為人從事載客行為之目的間欠缺合理關聯，違規行為人仍得利用其他車輛繼續載客，原處分吊扣系爭車輛牌照並無從達成遏止行為人繼續從事違規載客行為之目的，原處分違反不當連結禁止原則，並有裁量濫用之違法云云。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）本件乃依Uber會員檢舉，其於105年11月15日上午透過Uber App媒和，由訴外人吳宗樺以系爭車輛搭載其自高雄市○○○路○○○號至高雄市○○區○○路○○號，該乘客以信用卡付款77元，事證明確，系爭車輛乃屬公路法第77條第2項所稱之非法營業車輛無疑。
（二）車輛採登記制度，車主對車輛應善盡管理責任，基於行政管制目的，公路主管機關得依法將實際供作非法營業之車輛之牌照予以吊扣或吊銷，使該車輛無法再繼續供作非法營業之用，故吊扣或吊銷牌照之處分並不以違規行為人所有之車輛為限，只要該車輛係供作違規營業之用，即得吊扣或吊銷其牌照，以督促車輛所有人善盡監督義務，遏止違規行為發生。原告雖非違規搭載乘客之行為人，惟原告對於其所有之系爭車輛負有監督管理之義務及責任，原處分因系爭車輛充為違規工具，而予以吊扣牌照，並無不合，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議足可參採。被告依據自用車違規營業處罰基準表規定三，以吊扣系爭車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月，寓有以違規次數決定管制時間長短之意旨，於法並無不合等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）按以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業，為汽車運輸業；而未申請核准而經營者，依行為時公路法第77條第2項前段規定，得處5萬元以上15萬元以下罰鍰；同條項後段另規定，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。前段為行政處罰之規定，後段則為行政處罰以外之不利益行政處分（即學說上所稱狹義之不利益行政處分，或管制性不利益行政處分）。
（二）蓋：
1.行政處罰為廣義不利益行政處分之一種，行政處罰與行政處罰以外之不利益行政處分，均可能對人民之自由或權利加以限制，惟二者本質不同。行政處罰為國家對違反行政法上義務之個人，所採取之「非難性」手段，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為發生。此一公權力之發動，以個人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提。此就行政機關維持行政秩序的各種合法手段而言，乃以要求人民不要破壞行政秩序的方式以間接達成行政目的之「消極」方法，其裁處適用行政罰法之程序。狹義不利益行政處分，係指行政處罰以外，行政機關為維持行政秩序，依法所得採行之其他限制人民自由或權利之規制手段。其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，「積極」實現行政目的，雖應受法律拘束，但其發動不受制於是否存在一個有責之違反行政法上義務事件。其中具有法律效果者，即屬狹義之不利益行政處分，其作成應適用行政程序法。本質上並非作為處罰方式之狹義不利益行政處分，如果藉用為行政處罰，其結果自然不正確，既無助於人民權利保障，更有害於公共秩序之維持。
2.行為時公路法第77條第2項前段關於未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，行政機關所得採取之行政措施之一，乃科以罰鍰。罰鍰為行政處罰種類，要屬典型。至於同條項後段對於非法營業用汽車，不論其所有權歸屬是否為違規營業人，均得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統此等行政任務執行；是以所吊扣或吊銷車牌之汽車不以同條項前段違規行為人所有者為限。此稽之於汽車牌照之發給，除賦予汽車得於公路行駛之權利，同亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，且無失於比例原則。核此立法，自屬賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應受制於車輛提供者是否有違反行政法上義務之可罰行為，從而，此部分規定為狹義之不利益行政處分，亦即，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議所決議定性之管制性行政處分。
（三）承上以論，主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的不再是對過去違規行為之非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當。而此除涉及審酌違規行為規模、久暫、型態等，而對應如何之吊扣或吊銷牌照處分期間長短，始足以遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，也應慮及違規汽車是否屬於自然人所賴以維生者，容有因吊銷牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等情狀。行為時自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客車第一次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及形態，來衡量多久時間禁止該汽車得行駛於公路，得以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運為適當，其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。
（四）經查，訴外人吳宗樺利用網路平台，於105年11月15日9時7分許，用以載客自高雄市○○○路○○○號至高雄市○○區○○路○○號，並收費77元之事實，有乘客出示之手機叫車資料畫面、行車路線圖、車資詳細列表等影像為證。訴外人吳宗樺使用原告所有系爭車輛載送乘客收取車資之違規營業事實，復經被告作成105年12月29日第00-000000號處分書，以其違反行為時公路法第77條第2項前段規定，裁處罰鍰5萬元，未經提起行政爭訟等節，亦經被告提出上開處分書影本並陳明在卷（參見本院106年11月15日準備程序筆錄），是可認系爭車輛確係訴外人吳宗樺用以違規營業之工具。揆諸首揭公路法第77條第2項後段規定及說明，自得對車輛所有人即原告吊銷或吊扣系爭車輛之牌照，予以管制；此與原告是否參與訴外人吳宗樺之違規行為，是否具有違章之主觀責任條件無涉。原告執詞並非行為時公路法第77條第2項違規行為人，逕對之吊扣車牌，有悖於無責任即無處罰之憲法原則，且欠缺正當連結云云，誠出於對於吊扣車牌處分性質之誤會，尚不足採。
（五）次查，被告以訴外人吳宗樺乃首次以系爭車輛違規營業，乃依行為時自用車違規營業處罰基準表三所示標準，吊扣系爭車輛車牌0個月，核為最輕微之管制手段﹔而訴外人吳宗樺為原告之女婿，系爭車輛乃原告提供訴外人吳宗樺上下班通勤之用等節，復為原告所自承，是系爭車輛顯非原告維持基本生活水準之所必須，可認本件並無於上開基準表外另有足以影響裁量判斷之情節未經審酌，原處分裁處吊扣系爭車輛車牌0個月，於比例原則無失，當無原告所稱裁量濫用或怠惰之違法。
五、綜上，原告主張均無可採。原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 12 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 12 日
書記官 徐子嵐