臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1178號107年4月19日辯論終結原 告 陳忠篆等58人（如附表）共 同訴訟代理人 林秀蓉 律師被 告 新北市樹林地政事務所代 表 人 林圭宏訴訟代理人 董婉蓉
廖郁筑輔助參加人 財政部國有財產署代 表 人 曾國基訴訟代理人 黃偉政複 代理人 吳嘉榮 律師輔助參加人 新北市政府工務局代 表 人 朱惕之訴訟代理人 陳啟聰
黃裕智林宜廷上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服新北市政府中華民國106年6月28日案號：0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）坐落日據時期之三峽區劉厝埔295-2番地土地為原告等被繼承人陳臣福、陳臣正、陳臣祐、陳臣護、陳紅英等5人所共有，前經河川覆滅，於昭和7年間處分削除，浮覆後重新編配標示為新北市○○區○○段305、306、307、307-1、307-2、307-3、308、309、310、313、313-1、314、
315、316、317地號及和平段258、259、1284地號等18筆土地（下稱系爭土地）。其中國光段305、310、317地號及和平段259、1284地號土地於民國66年9月5日依改制前臺北縣板橋地政事務所66年收件板登字地332779號土地登記申請書辦竣土地所有權第一次登記，所有權人為「臺灣省」，管理者為「臺灣省水利局」，目前管理機關為輔助參加人新北市政府工務局（下稱新北工務局）﹔國光段30
7、307-1、307-2、307-3、309、313、313-1、316地號及和平段258地號土地則係81年9月1日改制前臺北縣樹林地政事務所（改制後為被告）81年收件樹登字地1301號土地登記申請書辦竣土地所有權第一次登記，所有權人為「中華民國」，管理機關為「財政部國有財產局」（改制後為輔助參加人財政部國有財產署，下稱國產署）。
（二）原告中陳忠篆等13人主張為系爭土地原登記所有權人陳臣福等5人之繼承人，而於105年10月20日以被告收件樹資字第104550號土地登記申請書，依土地法第12條申請辦理系爭土地所有權回復登記。經被告函詢經濟部水利署第十河川局（下稱十河局），該局以104年1月20日水十產字第10450005150號函（下稱十河局104年1月20日函）復以：系爭土地未在河川區域內；徵詢系爭土地現行管理機關即輔助參加人意見，輔助參加人則分別以國產署105年12月23日台財產署接字第10500395770號函及新北工務局105年12月28日新北工養字第1053521183號函復略以：原告請求權已罹於時效，且現況為供公眾通行之都市○○道路，不宜返還等語。被告爰以本件申請案，於原告與輔助參加人間就系爭土地所有權歸屬仍有爭議，乃依土地登記規則第57條第1項第3款規定，以被告106年1月4日樹登駁字第5號駁回通知書（下稱原處分）駁回本件申請。原告陳忠篆不服而提起訴願，經訴願決定駁回後，原告共同以系爭土地原所有權人陳臣福等5人之繼承人身分，提起本件行政爭訟。
二、原告起訴主張：
（一）系爭土地自始未在河川區內，確實浮覆回復原狀，依土地法第12條第2項規定，所有權當然回復，且依最高法院103年度第9次民事庭會議決議及最高行政法院100年度7月份第2次庭長法官聯席會議決議，此無待申請地政機關核准，原所有權人得依土地登記規則第27條第10款規定單獨申請登記。再者，依土地登記規則第69條規定，由權利人單獨申請登記者，登記機關係於登記完畢後，方以書面通知登記義務人；原告依法向被告單獨申請回復系爭土地所有權，被告無須先徵詢登記義務人即國產署與新北工務局，而應依上開決議意旨，作成回復所有權之登記，被告竟違反上揭決議及規定意旨，依內政部98年11月2日內授中辦地字地0000000000號令（下稱內政部98年11月2日令）及102年8月21日台內地字第1020280205號令（下稱內政部102年8月21日令）意旨，先函詢參加人意見，再以原告與其等間就系爭土地有私權爭執云云，駁回原告所請，顯有違誤。
（二）土地原所有權人依土地法第12條第2項規定單獨申請回復土地所有權登記，土地管理機關亦無同意與否之權利，僅有忍受失權之義務，登記機關根本無須徵詢管理機關之同意。被告所援引內政部前揭令旨，顯已逾越土地法之立法意旨，除與土地登記規則第27條第10款「單獨申請」及同規則第69條「登記『後』始須通知登記義務人」之登記機關應作為義務規範相牴觸外，與法務部106年4月19日法律字第10603505380號函（下稱法務部106年4月19日函）所示意見，亦有所違。
（三）所有物返還請求權、所有權妨害除去請求權及所有權妨害防止請求權，均以維持所有權圓滿行使為目的，為所有權滋生之權利，隨所有權存在而存在，所有權既不因時效而消滅，此等權利自不能單獨罹於消滅時效，原告之所有權回復請求權無民法第125條消滅時效規定之適用甚明。再者，原告陸續於103年間知悉系爭土地有浮覆之事實，經向被告申請土地複丈測量後，方確認系爭土地浮覆且未在河川範圍內，部分原告乃於105年10月20日提出本件申請。縱認本件有請求權消滅時效之適用，亦應自原告知悉系爭土地浮覆時起算，方符事理之平。
（四）原告係依土地法第12條第2項規定及土地登記規則第27條第10款規定請求回復所有權登記，並非請求塗銷國有登記，被告卻以土地登記規則第7條「非經法院判決，登記機關不得逕為塗銷登記」駁回原告所請，顯係混淆回復登記與塗銷登記，適用法規顯有錯誤。依地政機關登記實務，於徵得國有土地管理機關同意復權後，其權利登記之異動方式並非先撤銷或塗銷國有土地所有權後，再作成回復私地之所有權登記，而係直接基於法律規定刪除國有土地登記，並以回復登記為原因，同時新增私地所有權登記，與土地法第12條第2項規範意旨相符；且被告於與本件相似之另案亦作成私地所有權回復登記之異動方式，足徵塗銷登記與回復登記全然無關。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。被告應依土地法第12條第2項規定，以回復為登記原因，將系爭土地辦理回復所有權登記予原告及全體共有人。
三、被告則以：
（一）依土地法第3條、第12條、土地登記規則第27條、第34條等規定，以及內政部98年11月2日令，登記機關於受理土地回復登記案件，應即釐清已滅失土地事後浮覆是否屬土地法第12條第2項所指得申請復權之範疇，並查明土地是否已有回復事實，審查確認無誤後，依內政部98年11月2日令徵詢土地管理機關表示是否同意返還之意見，倘管理機關同意返還，始得辦理登記。是以，原告主張其係單獨申請，被告無須詢問系爭土地管理機關之意見云云，應屬誤解。依內政部102年8月21日令，私有土地浮覆回復原狀後，所有權人自得請求回復其所有權，惟土地管理機關亦得因消滅時效完成，為拒絕給付之抗辯，故登記機關於受理是類案件時，應以土地管理機關之意見作為准駁依據。
（二）系爭土地已辦理國有登記完竣，依土地登記規則第7條規定，非經法院判決，登記機關不得逕為塗銷登記。蓋登記機關僅係依法執行土地登記事件，並無確定私權效力之權限，即使浮覆地所有權之回復採取當然回復說，亦僅國有土地管理機關負有當然同意返還之義務，而非謂登記機關得逕將已登記為國有之土地塗銷返還為原所有權人或其繼承人名下。本件登記名義人與回復登記申請人就申請登記之權利有爭執，被告依據土地登記規則第57條第1項第3款規定駁回原告所請，並無違誤等語。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人國產署略以：依司法院院解字第2973號解釋，土地法第12條第2項規定應受民法第125條時效之拘束，蓋此項權利性質上僅屬請求權，並非物權。系爭土地於日治時期因河川閉鎖流失，直至浮覆，期間從未依我國法令登記為原告所有，屬未依我國法令登記之水道用地，縱使浮覆而回復原狀，原告亦應依「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第1點規定，向被告申請辦理土地所有權第一次登記。再者，縱使系爭土地浮覆後當回復原告所有，原告本於所有權請求回復土地，亦係基於所有權衍生之物上請求權，其性質為物權，與土地法第12條性質為公法上請求權，二者性質迥然不同，原告於系爭土地浮覆後，從未依我國法令辦理第一次登記，性質上屬未登記之不動產，仍有消滅時效之適用，國產署自得為時效抗辯等語。
五、參加人新北工務局略以：系爭土地目前由參加人新北工務局管理部分，乃供道路使用，不可能返還予原告。且土地法第12條乃公法上請求權，而參加人新北工務局自81年間接管系爭土地，迄今已超過15年，顯然罹於時效等語。
六、本院判斷如下：
（一）按「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」「依本法所為之登記，有絕對效力。」為土地法第37條、第43條分別明文。內政部依上開授權，制定土地登記規則。其中，第7條規定，依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記﹔第57條第1項第3款、第3項則規定，登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者，應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請；經依此駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。核上開規定意旨，首在重申土地登記不論為確認性質或形成性質之行政處分，非經依法撤銷、廢止或因其他事由失其效力，即有其存續力，任何人民或機關（包括法院）均受其拘束；二則指明土地登記涉及私權糾紛者，其權利歸屬認定應由司法機關以裁判為之，而非由地政機關以行政處分定之，此為權力分立之本質。是以，人民申請土地登記，如與土地登記簿所載權利狀態衝突，則不論申請原因為何，於現存登記處分經撤銷、廢止等原因失效前（包括自行撤銷、廢止），地政機關不得塗銷現存登記而逕為准許之；且地政機關就此等涉及私權爭議之土地登記請求，於司法機關就該私權爭執為終局裁判定讞前，不得逕為私權認定並為相關土地登記處分，必須就該等申請予以駁回，方屬依法行政。
（二）第按，土地法第12條：「（第1項）私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。（第2項）前項土地，回復原狀時，經『原所有權人證明為其原有者』，仍回復其所有權。」以及土地登記規則第27條第1項第10款關於依此所為之申請由權利人單獨為之之規定，並非將一個已經存在並登載於土地登記簿上之物權於權利義務人間移轉，而係由登記機關將原未登載於土地登記簿上之物權予以回復登記，具有國家承認該等物權實質內涵並予以形成之效力，地政機關本必須依「實質審查原則」，就申請案件是否該當要件，進行實體之調查以決定是否許可登記。因此，地政機關就該等申請，除須實質審查所申請登記回復所有權之土地是否曾因天然變遷為湖澤或可通運之水道，嗣又原狀浮覆外，且須審查所有權之歸屬明確，始得准許。苟申請人所主張之所有權歸屬與土地登記簿上之登記齟齬，於徵得該所有權登記者同意，地政機關得自行依原登記處分有違法或失效之情事，將之撤銷或廢止，作成塗銷登記後，再依申請意旨為浮覆地之所有權回復登記處分﹔但若土地登記簿上登載之所有權人與申請回復浮覆地所有權人就系爭土地所有權歸屬存有私權爭議，依前述土地法第43條等規定之意旨，地政機關基於權力分立原則，必待司法機關就該私權爭執為終局裁判定讞，不得逕為私權認定並為相關土地登記處分，此際，申請人既未能提出司法機關之判決足資為私權歸屬之認定依據，自應認其申請未能滿足土地法第12條第2項「經原所有權人證明為其原有者」此一公法上浮覆地回復登記請求權之要件，應將該等申請予以駁回；待上開請求權經司法機關確認所有權歸屬而得行使時，始得為登記，並為公法上請求權時效之起算。
（三）經查，本件如事實概要欄所述之經過事實，為兩造所不爭執，並有申請書（本院卷一第65-66頁）、十河局104年1月20日函（本院卷一第72頁）、系爭土地日治時期台帳（本院卷一第181-183頁）、系爭土地土地登記簿（本院卷一第228-281頁）、參加人新北工務局105年12月28日新北工養字第1053521183號函及參加人國產署105年12月23日台財署接字第10500395770號（原處分卷一第182頁、第181頁）、原處分（本院卷一第38-39頁）及訴願決定（本院卷一第41-49頁）等件影本在卷可憑，應認屬實。因此，系爭土地雖經被告複丈、比對日治時期台帳及土地登記簿，並函詢十河局而認定為浮覆地，但浮覆後辦理第一次土地所有權既登記為國有，管理機關國產署、新北工務局或以時效抗辯之，或質疑系爭土地從未依我國法令登記為原告之被繼承人所有，屬未依我國法令登記之水道用地，縱使浮覆而回復原狀，是否得依土地法第12條規定請求核准回復登記，亦非無疑等節，均否認系爭土地所有權應歸屬於原告。職是，原告所申請系爭土地回復登記，明顯與土地登記簿所載權利狀態衝突，所有權歸屬既有私權爭執，此為被告所不能逕行認定，原告復未能提出司法判決足為其私權狀態之證明，自應認公法上浮覆地回復登記請求權之要件未能滿足，揆諸首揭法文及說明，被告援引土地登記規則第57條第1項第3款規定，駁回其申請，於法並無不合。
（四）原告雖援引最高法院103年度第9次民事庭會議結論，以系爭土地既然確實浮覆回復原狀，依土地法第12條第2項規定，所有權當然回復，無待地政機關核准，且依土地登記規則第第27條第1項第10款所示，乃單獨申請回復土地所有權登記，土地管理機關僅有忍受失權之義務，被告竟徵詢並引據管理機關之意見，駁回原告之申請為詞，指謫原處分違法。然則，最高法院上開關於浮覆地回復原狀時，所有權當然回復，無待申請地政機關核准之決議，所指涉者乃土地所有權此等實體私權隨土地物理性之回復而當然回復，無待於地政機關核准登記即得本於所有權為私法關係之主張。因此，執浮覆地所有權當然回復為由，本於所有權向土地管理機關主張所有物返還或妨害除去，為私法上權利之行使（如有爭議，也須循司法途徑確定權利歸屬）；而執土地法第12條第2項規定向地政機關為浮覆地回復登記「公示」之申請，則非本於所有權作用，乃公法上對地政機關就所有權為公示登記之請求權行使（雖然經查明確定滿足登記請求權之要件時，地政機關只能依其申請作成羈束處分）；二者權利形態不同，行使權利對象也不同。原告本於私法上所有權行使之主張，指謫被告依實質認定其公法上登記請求權是否成立之職權行使為不法，無非混淆上開二類權利，自無可採。
七、綜上，原告主張並無可採。原處分以系爭土地所有權歸屬有有所爭執，依法不應登記為由，否准原告所請，於法有據，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，求為判決如訴之聲明，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法無礙於結論，無庸一一贅述，並此指明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
書記官 徐子嵐