臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1228號107年7月12日辯論終結原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘（董事長）訴訟代理人 謝文欽 律師
曾至楷 律師李珮禎 律師被 告 經濟部代 表 人 沈榮津（部長）住臺北市○○區○○街○○號訴訟代理人 黃韻璇
簡均佾林伶君
參 加 人 美商‧普萊克斯股份有限公司 (Praxair Inc.)代 表 人 John Mathew Panikar訴訟代理人 李宗德 律師
陳佩貞 律師（兼送達代收人）陳信宏 律師複代理人 陳曉蓁 律師上列當事人間公司法事件，原告不服行政院中華民國106年7月5日院臺訴字第1060178210號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：參加人與原告分別為中普氣體材料股份有限公司（下稱中普公司）持股51％及49％之股東，參加人依公司法第173條第4項規定，向被告申請自行召集中普公司股東臨時會，被告以民國106年1月13日經授中字第10633020030號（下稱原處分）函復參加人，關於討論「變更中普公司章程」、「全面改選中普公司董事及監察人」議案部分，經核符合公司法第173條第4項規定，應予許可，並自取得許可3個月內完成召開，逾期失其效力。至於討論「解散中普公司」事由部分，在中普公司董事會未產生正式運作情形下，不予許可。原告以其係中普公司股東，不服原處分，提起訴願，遭訴願機關以原告非屬利害關係人，與訴願法第77條第3款規定不符，決定不受理，原告遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原告為原處分之利害關係人，訴願決定殊有違誤，應予撤銷。本件涉及公司經營權爭議，被告違背公司法賦予之審查權限，僅於短短2日內即依單一股東隱匿重要事實及證據之虛偽說詞作成處分，原處分顯有未依職權調查證據之顯然違法。被告未審酌、敘明許可參加人自行召集股東臨時會之必要性及妥適性，及委由法院選任臨時管理人再召集股東會是否較符合中普公司全體股東利益之理由，實有裁量怠惰致侵害原告權益之違法、不當。參加人請求自行召集股東臨時會討論中普公司章程修正案之申請，顯已違背中普公司章程及合資契約約定，被告未經調查，錯誤准許參加人提出章程修正案，亦有裁量濫用致侵害原告權益之違法。
（二）中普公司遲遲無法改選董監事致遭當然解任，實係參加人橫加阻撓所致，詎參加人刻意欺瞞、隱匿此重要事項，詐得被告核准自行召集股東臨時會之原處分，顯見原處分自始存有重大違法瑕疵，參加人之信賴亦不值得保護，應予撤銷。依參加人106年2月21日召集股東臨時會之決議，足證參加人一再違反合資契約奪取中普公司經營權及變更章程，達到奪取、獨占中普公司經營權，剝奪原告參與、監督公司經營之權益，以及架空合資協議之目的。
（三）被告作成系爭原處分前並未給予原告陳述意見機會，或依職權調查停止執行、選任臨時管理人案件審理情形，即於受理後2日內逕為處分，致中普公司仍因參加人違背合資契約一再陷於經營權爭議之僵局，顯見被告作成原處分確有裁量怠惰之違法。系爭合資契約得否片面終止、是否存續等，容有極大爭議，並非被告所得審查判斷，更不能介入股東間契約爭議、支持一方股東排除合資契約拘束力。
（四）參加人申請自行召集股東臨時會同時討論「變更中普公司章程」、「全面改選中普公司董事及監察人」等議案，係為遂行其片面終止合資契約、不受契約拘束變更中普公司章程，及奪取中普公司經營權之目的，原處分違背公司法第173條第4項之立法目的。本件涉及事實在客觀上並非明白足以確認，亦無必須作成系爭處分之急迫情事，或必須照准參加人全部申請內容作成處分之情形，自無裁量權收縮至零之情形。
（五）並聲明：
1.訴願決定及原處分關於「變更中普公司章程」、「全面改選中普公司董事及監察人」議案均撤銷。
2.訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告既非原處分之相對人，亦非屬利害關係人，不具訴訟當事人適格，所提訴訟依法應不受理。中普公司該屆董事、監察人已於106年1月10日起當然解任，符合公司法第19
5、217條但書規定。故自106年1月11日起中普公司係處於無董事、監察人之狀態，復以在命改選期間未見董事會召集股東會而作成改選董事、監察人之決議，而在中普公司董事監察人當然解任後，更是處於董事會不存在而不能召集股東會情形，故以，中普公司於董事監察人當然解任後係核符公司法第173條第4項「董事會不能召集股東會」之規定。如任中普公司因董監事當然解任後長期陷於無董事監察人，恐將影響中普公司之營運現況，從而本件已符合前開公司法第173條第4項規定申請及實質要件。
（二）許可自行召集股東臨時會與法院選任臨時管理人程序，並行不悖，無先後順序之別。被告許可自行召集處分與將來相關司法終局裁判不生牴觸。合資契約並非申請自行召集股東臨時會應備書件，被告自無審查之權責。本案許可自行召集股東臨時會並未改變原告對中普公司之股權比例，該處分亦未參與中普公司未來董事監察人改選及之後該公司與其董事長間私法上委任關係。公司法第195、217條「董事監察人限期屆滿不改選，當然解任」係屬強制規定，程序上股東皆可預見等語，資為抗辯。
（三）答辯聲明：駁回原告之訴。
四、參加人則以：
（一）參加人與原告間之合資契約早已終止而失效。原告以已失效之合資契約為據，主張被告許可參加人自行召集股東臨時會討論決議章程修正為違反合資契約，顯無理由。被告就參加人自行召集中普公司股東臨時會之申請已為實質審查，原處分之作成並無違法。依司法實務，於股東仍得依據公司法第173條第4項規定申請主管機關許可自行召集股東會時，法院即不應選任臨時管理人。故原告主張應以選任臨時管理人為優先，指摘被告裁量怠惰云云，實屬無據。原告主張被告未經調查之其他各項事由，均屬無理。依中普公司當時之狀態，被告就參加人申請自行召集股東會之裁量權限已收縮至零，依法只能准許本件申請。
（二）聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點：本件當事人間對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並提出下列證據附本院卷、原處分卷及訴願卷可查，自足認為真實：參加人以其為中普公司持股51％之股東，向被告申請自行召集中普公司股東臨時會，被告以原處分（本院卷㈠第200至201頁）函復參加人，關於討論「變更中普公司章程」、「全面改選中普公司董事及監察人」議案部分，經核符合公司法第173條第4項規定，應予許可。至於討論「解散中普公司」事由部分，在中普公司董事會未產生正式運作情形下，不予許可。原告不服原處分，提起訴願，遭決定不受理（本院卷㈠第202至207頁），遂提起本件行政訴訟。被告則以前揭情詞資為答辯。是本件爭點厥為：（一）原告就原處分是否具有法律上利害關係？（二）原處分核准參加人自行召集股東臨時會，討論「變更中普公司章程」、「全面改選中普公司董事及監察人」議案，是否適法？以下分別敘明之。
六、本院之判斷：
（一）按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定……，得向行政法院提起撤銷訴訟。（第3項）訴願人以外之利害關係人，認為第1項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項、第3項定有明文。又因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人或訴願人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內，亦有改制前行政法院75年判字第362號判例可循。依前揭行政訴訟法第4條第1項、第3項及第24條規定，如訴願決定撤銷或變更原處分，以致訴願人以外之利害關係人之權利或法律上之利益受有損害者，該利害關係人即得以訴願決定為標的，訴願機關為被告，於法定期間內對之提起撤銷訴訟，並只須表明其權利或法律上之利益，有因其所主張之違法訴願決定受損害，即屬合法（最高行政法院103年度判字第430號判決要旨參照）。而「法律上利害關係」之判斷，係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟，此觀司法院釋字第469號解釋理由書自明。準此，非處分相對人或非訴願人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷為其法律上利益受損害，可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟。
（二）次按「行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就『法律保護對象及規範目的』等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）」最高行政法院100年度裁字第1904號裁定意旨可資參照。
（三）又按公司法第173條第1項「繼續1年以上，持有已發行股份總數百分之3以上股份之股東，得以書面記明提議事項及理由，請求董事會召集股東臨時會。」、第2項「前項請求提出後15日內，董事會不為召集之通知時，股東得報經主管機關許可，自行召集。」、第4項「董事因股份轉讓或其他理由，致董事會不為召集或不能召集股東會時，得由持有已發行股份總數百分之3以上股份之股東，報經主管機關許可，自行召集。」。揆諸其立法理由明揭：「股東會以董事會召集為原則，但如董事會不為召集或不能召集，允宜給予股東應有請求召集或自行召集之權，此為本條所由設。」故股東依公司法第173條規定請求召集或自行召集臨時股東會之權，在本質上為股東權之共益權，其行使之目的，並非專為股東個人，而在防止公司不當經營之救濟。行使該條提案權之股東，需受持有一定持股期間及比率之限制，並須報請主管機關許可為要件，旨在防止股東任意召集股東會，漫無限制提出議案，干擾公司營運，甚或爭奪公司經營權，影響公司之正常營運，兼有保障合法股東權利行使之意旨（參照最高行政法院105年度判字第540號判決意旨、最高法院94年度台上字第1821號民事判決意旨參照）。
（四）經查，本件原告及參加人均為中普公司之股東，各持有49％及51％之股份，有中普公司變更登記表附於卷可參，並為兩造所不爭（見本院卷㈡第312頁筆錄）。中普公司因遭逢董事監察人當然解任、處於無董事會召集股東會之情形，經被告審認符合前揭公司法第173條第4項「董事會不能召集股東會」之規定，就其中「變更中普公司章程」及「改選中普公司董事及監察人」2議案予以許可，至於「解散中普公司」議案因考量將嚴重影響員工、廠商、公司客戶等權益，則未予許可，有原處分說明三內容可稽（本院卷㈠第200頁），事涉變更章程、改選董事監察人等公司運作事項，對於全體股東之權益（包含原告）當有所影響，則原告身為中普公司股東，自有法律上之利害關係，且對於前項議案之表決，原告亦有投票權。申言之，公司法第174條同時具有保護公司股東以及維持公司股東會運作正常之目的，自難謂原告未因原處分而受影響，其提起本件撤銷訴訟，當事人自屬適格。被告及參加人抗辯原告無法律上利害關係一節，尚難憑採。
（五）綜上，原告提起訴願，於訴願程序本應為實體之審理決定，始為適法。訴願機關未察，竟謂：「訴願人既非經濟部106年1月13日經授中字第10633020030號函之相對人，亦非屬利害關係人，據以提起訴願，與訴願法第77條第3款規定不符，應不受理。」，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序即有瑕疵，無可維持，基於當事人程序利益，原告訴請撤銷，請求發回訴願機關為實體決定（本院卷㈡第311頁筆錄），為有理由，應予准許，爰將訴願決定撤銷，由訴願機關審酌各情，另為適法之訴願決定。至原告請求撤銷原處分關於「變更中普公司章程」、「全面改選中普公司董事及監察人」部分，於本件訴願決定撤銷後，既尚待訴願機關重行審議決定，則本院目前即無從逕行判決，兩造其餘實體爭執，亦尚無論究之必要，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 洪 遠 亮法 官 張 瑜 鳳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 7 月 26 日
書記官 蕭 純 純