臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1242號108年3月14日辯論終結原 告 台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫（董事長）訴訟代理人 吳文琳 律師
林桑羽 律師被 告 行政院原子能委員會代 表 人 謝曉星（主任委員）訴訟代理人 黃慧婷 律師
陳柏元 律師邱馨嫻 律師輔助參加人 經濟部代 表 人 沈榮津（部長）訴訟代理人 李文欽上列當事人間放射性物料管理法事件，原告不服行政院中華民國106年7月6日院臺訴字第1060179129號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴時，代表人原為朱文成，嗣於訴訟中變更為楊偉甫，茲據該新任代表人具狀聲明承受訴訟（本院卷一，第378頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告係由輔助參加人依低放射性廢棄物最終處置設施場址設置條例（以下簡稱為選址條例）會商被告後所指定之低放射性廢棄物處置設施選址作業者。民國99年9月間，原告依放射性物料管理法（以下簡稱為物管法）施行細則規定，向被告提出「低放射性廢棄物最終處置計畫書（修訂二版）」（以下簡稱為最終處置計畫），該計畫嗣經審查後，決議在時程規劃上預定於105年3月完成公民投票選出候選場址、實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等選址任務，惟上開任務並未如期完成。案經被告執行105年低放射性廢棄物最終處置計畫專案檢查，認原告有於104年5月29日將臺東區處溝通小組解除編制，溝通宣導組織分工不符合最終處置計畫書第11章及第12章第7節規劃，且原告延宕執行最終處置計畫，前經監察院86年5月27日、98年3月11日及101年9月20日三度糾正，仍未能有效改善等情，涉有未依物管法第29條第1項後段規定，依計畫時程切實推動最終處置計畫，具可歸責性，乃依物管法第37條規定，以105年8月29日會物字第1050012628號裁處書（以下稱為原處分）處原告罰鍰新臺幣（下同）1,000萬元。原告不服，提起訴願，經決定駁回而提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告無法於預定估算時程105年3月以前選出候選場址、實施
環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，原告不具可歸責性：
⒈物管法第29條固課以原告應依最終處置計畫之計畫時程執
行，然選址條例第2條、第5條、第6條、第11條第4項卻將低放射性廢棄物最終處置設施場址之選址工作之執行權限，劃歸經濟部所有，導致原告有責無權之結果，故在經濟部無法完成選址工作之情形下，原告將永無可能依計畫時程選定場址。
⒉且候選場址迄今未能確定，係因地方政府拒絕辦理公投及
主辦機關經濟部未能確定辦理公投時程所致：依據場址設置條例第11條規定，公告期間屆滿後地方性公民投票應於台東縣及金門縣辦理，以確定候選場址，而此屬經濟部之權責範圍。就辦理地方性公投，經濟部曾多次請求台東縣政府及金門縣政府，請求兩地地方政府同意接受委託，辦理地方性公投之選務工作，然台東縣政府皆以法規不完備為由，拒絕協助辦理公投，而金門縣政府亦以建請就場址設置條例修法為由，拒絕辦理，由此可知，場址選定之延宕，係因地方政府拒絕配合經濟部辦理公投所致，與原告無涉，且依經濟部105年7月5日經營字第10500618530號函，經濟部均非常明確表示場址選定延宕之責任不在原告，足見候選場址迄今未能確定，與原告無涉。事實上，現行場址設置條例第11條第1項有關辦理地方性公投之規定，對地方政府不具有強制法律效果，一旦地方政府不依規定辦理地方公投，將造成無法確定候選場址之窘境。為解決此問題，被告主動於100年1月提出場址設置條例修正草案，然此修正草案，即因環保團體大力反對而未提出。經立法院於103年1月要求不得對現行場址設置條例第11條地方同意公投方式進行修正。是以，候選場址仍須辦理地方性公投後始得確定。故台東及金門縣政府拒絕配合經濟部辦理公投，造成迄今仍無法確定候選場址。足見候選場址懸而未決，係因現行法律之規定及台東及金門縣政府拒絕配合主經濟部辦理公投所致，非屬可歸責原告之情事所致。⒊又如未進行辦理地方性公民投票，後續應辦理之實施環境
調查與環境影響評估、核定場址之工作項目，將無由進行，而地方性公民投票係由主辦機關經濟部負責辦理，足見經濟部未完成地方性公民投票之前，原告無由進行實施環境調查與環境影響評估、核定場址。被告要求原告不管經濟部是否完成地方性公民投票，仍需按時完成實施環境調查與環境影響評估、核定場址，並以未能於105年3月選定候選場址，對原告裁罰1000萬元，不僅違反現行場址設置條例第11條及行政罰法第7條第1項與行政程序法第8條等規定，並違反被告核定之最終處置計畫內容，依法應予以撤銷。
⒋更有甚者，被告竟再於106年10月17日通知原告，將再對
原告裁罰3,000萬元之罰鍰，顯見被告認定只要1日未公投選定候選場址，原告之違法狀態即持續存在，得按年加重連續處罰直至改善為止。然如前述，能否完成公投選定候選場址，已非原告得以掌控，被告無論再如何加重連續處罰原告，就不可歸責於原告之因素，導致公投作業延宕，原告仍永遠無法改善，故被告連續加重處罰原告鉅額罰鍰，實無理由。
⒌又被告以韓國低放射性廢棄物最終處置場選址經驗，顯示
韓國因地方政府、環保團體及當地居民之強烈反對，造成選址作業拖延19年。嗣經中央政府統合國家資源，由中央及地方政府直接溝通，排除當地居民疑慮，始完成選址作業之案例。足見該國面對居民抗爭造成選址作業之延宕，若無由中央政府統合國家資源，擬定配套措施，絕無可能突破困境。是以，被告與經濟部於100年7月12日會議上，即達成與民眾溝通，應由政府相關部會溝通整合之結論，然被告仍未與民眾溝通，且就兩地縣政府自101年間至105年拒絕辦理公投之事由，包括台東縣政府所稱之法規不完備；以及金門縣政府要求修改場址設置條例有關公投之規定，被告均未積極辦理修法或協助中央政府與地方政府溝通，卻要求有具體成果，無非緣木求魚。
⒍末查，被告固指稱監察院曾就原告未依預計期程完成場址
選定三度糾正在案云云，惟查，監察院之糾正案文，多在被告101年5月4日核定105年3月完成選定場址作業前，足見監察院上開2次糾正案文，皆與被告指稱原告未能於105年3月完成選定場址無關。至於101年9月20日糾正案文，雖提及對於完成選址後之舉辦公投方式尚未定案，公投能否通過變數極多，經濟部、原能會及選址作業者均有重大違失等語，然經濟部就此亦於102年4月2日向監察院提出改進說明，明確指出，而監察院亦因此充分了解低放廢棄物最終處置場址選址工作，係因地方政府拒絕辦理公投選務所致，故其後僅持續追蹤相關工作之辦理情形。足徵，候選場址迄未能確定，係因地方政府拒絕辦理公投所致，與原告無關。
㈡最終處置計畫之圖9.1僅為估算時程，被告以原告未能達成
該估算時程為由裁罰原告，顯已構成裁量濫用及違反誠信原則：
⒈依最終處置計畫第9章之記載，由於最終處置計畫之時程
規劃，將因推動進度易受外在社會環境條件影響而不易掌控，故原告將視當時社會情勢等不可抗力因素，對於期程適時修訂，並送被告核定後據以執行。
⒉次關於辦理地方性公民投票，最終處置計畫載明，該地方
性公民投票於建議場址公告期間屆滿後30日內辦理。該項目時程規劃係遵照主管機關洽商中央選舉委員會及內政部，依公投法辦理公投作業時間最長僅需17個月之意見規劃期程，未來再視主辦機關辦理公投實際期程配合調整。
⒊另最終處置計畫之圖9.1，係依據前揭時程規劃所載內容
再以圖示表列，其中任務名稱公民投票選出候選場址項下之辦理地方性公民投票註2中：未來再視主辦機關辦理公投實際期程配合調整等字句，即屬估算時程。最終處置計畫之圖9. 1，任務名稱行政院核定場址及辦理公告，雖規劃約為2016年3月間，然其前提為主辦機關依據該計畫之內容執行，亦即於建議場址公告期間屆滿後30日內辦理地方性公民投票。足見被告就辦理地方性公民投票已核定採估算時程。後續應辦理之實施環境調查與環境影響評估、核定場址之時程，受辦理地方性公民投票之時程影響，而為估算時程，此乃當然之理。
⒋且查原告於101年7月協助經濟部完成建議候選場址台東縣
達仁鄉與金門縣烏坵鄉之公告，經濟部迄今未能辦理地方性公民投票，依據最終處置計畫記載未來再視主辦機關辦理公投實際期程配合調整之內容，確已連帶影響核定場址之進行，此為不爭之事實，足見圖9.1顯示核定場址時間約為2016年3月間，已不再適用。
⒌再參諸被告之低放射性廢棄物最終處置計畫替代應變方案
之具體實施方案審查報告，亦顯見被告亦明知選址作業具有相當之不確定性，最終處置計畫圖9.1顯示核定場址時間約為2016年3月間，僅為估算時程，該時程業因金門縣及台東縣政府拒絕辦理地方性公投而不再適用。故被告以原告未能於105年3月以前選定場址，裁罰原告1000萬元，顯無理由。
㈢最終處置計畫並無記載低放處置人力之人數，被告指稱原告投入人力不足，洵屬無據：
⒈最終處置計畫上，並無記載低放處置人力之人數，自無被
告所稱未依計畫切實執行之問題。訴願決定認定原告人力不足部分，係指原告之102至104年度工作計畫，金門區處溝通宣導小組之人力約7至9人，臺東區處溝通小組之人力約11人，105年度減少至5人，低於最終處置計畫之規劃各區處共約39人；不包含專職人力低於世界各國平均人數在內，顯見訴願決定亦認為被告以此為由認定原告違反計畫之內容，顯不可採。況最終處置計畫上，並無記載低放處置人力之人數，為被告所不爭執，故原告所投入之人力，無論與世界各國相較如何，均無違反計畫書之情事，更何況，原處分既指稱原告投入低放處置人力遠低於世界各國，如今卻加計高放人力，而辯稱原告高放及低放人力之加總人數不足，故被告之抗辯，顯不可採。
⒉再者，原告為經濟部所屬之國營事業，按行政院頒布之國
營事業員額合理化管理作業規定及經濟部頒布之經濟部所屬事業機構人力進用員額授權及管理規定所成立之核能後端營運處，其員額受限於上開相關規定，在未獲經濟部核准以前，不得任意增加人員。而經濟部亦為選址工作之主辦機關，故原告核能後端營運處原編制之專職人力，既係受主辦機關之經濟部同時亦係主管機關所同意指定為選址作業者，足見，經濟部以其對於選址工作之專業，認為原告原編制之專職人力並無不足之情，被告本應尊重經濟部本於權責之專業判斷，而非以與我國情況不同之其他國家，斷定原告之專職人力不足。
⒊又最終處置計畫固載明各區處共約39人，然該計畫已載明
共約39人，而非共39人，足見該計畫之真意係實際派遣人數得視具體狀況，適當調整，而非固定不變，誠屬原告得自行裁量範圍，而非法定員額不得變動。訴願決定未見及此，逕認原告人力不足，顯屬違誤。
㈣原告台東區處溝通小組是否解除編制，均非造成最終處置計畫時程延宕的原因：
⒈按最終處置計畫第12章第7節所載，足見核能後端營運處
負責宣導工作策略性組織之行政與技術支援，負整個計畫推動之成敗責任，換言之，核能後端營運處得視實際情況調整組織結構，以推動執行宣導工作。台東區營業處下之溝通小組自成立時起，一直隸屬於原告之台東區營業處管轄。然因台東區營業處工會表示，台東溝通小組所處理之事務，均與台東區營業處無關，要求移歸核能後端營運處管理。經原告深入調查後發現，台東縣102年度之電話民調支持度為29.4％、103年度更下滑至18.4％，顯見將溝通小組置於台東區處，未能達到預期成效。且因台東區營業處工會不願台東溝通小組繼續留在該區處，業已影響台東溝通小組處理事務之成效。原告遂應台東區營業處工會前揭要求，於104年5月29日將台東區處下之溝通宣導小組，移歸核能後端營運處直接管轄後，台東地區之溝通成效由18.4％上升至30.5％，增加12 .1％。顯見將台東溝通小組移歸核能後端營運處管轄，相較於隸屬台東區營業處，實能發揮溝通成效。並未如被告所稱喪失結合區處資源與人脈關係辦理縣政府、議會、鄉公所、鄉代會、社團、社區、農會、漁會、工會等團體及意見領袖等之溝通宣傳工作之優勢。
⒉被告辯稱原告未依最終處置計畫規劃而將台東區處溝通小
組解除編制，經濟部於104年11月30日曾以經授營字第10420372780號函，認為原告違法並糾正在案云云。惟查，經濟部雖曾於104年11月30日來函要求原告恢復原台東區處溝通小組原組織之運作事宜。然為釐清後續作法，經濟部國營會於105年1月19日就台東低放溝通小組歸屬召開會議，並決議原告：為配合事業部推動，調整台東區處溝通小組組織，以強化地方溝通功能；未來國營會將朝修改低放選址計畫，修訂現行之組織架構方向，俾符實際。經濟部復於105年1月20日以經授營字第10520351250號函覆原告，就原告建議修訂處置計畫乙節，明確指示原告依規定提送擬修正事由及對照表送部。原告依據經濟部105年1月20日函提報最終處置設施場址選址計畫（修正草案），經濟部於105年11月21日函復原告就台東區處溝通小組組織架構調整乙節，同意依修正內容試辦，顯見經濟部已同意原告調整組織，被告辯稱顯無足取。
⒊至於原告將台東溝通小組移歸核能後端營運處管轄，該組
織調整，雖未踐行物管法施行細則第36條所定變更最終處置計畫書之法定程序，然此並非物管法第37條之裁罰要件。
⒋綜上，台東區處溝通小組移歸核能後端營運處管轄後，台
東縣104年對設置最終處置場之支持度高達30.5%，較組織調整前之102、103年之29.4%、18.4%支持度為高，足見台東地區之溝通工作成果不僅未因組織調整而受影響，反而增加溝通成效，顯無被告所稱等情，被告以與場址選定延宕無關事項，認定原告具有可歸責性，顯違反不當聯結禁止原則。
㈤又預算執行率與支持率，及原告是否積極進行公眾溝通並無必然關係：
⒈被告自承並非指摘原告低於50％預算執行率，即構成違法
，況預算執行率與支持率，及原告是否積極進行公眾溝通並無必然關係，訴願決定卻以此為由認定原告違反最終處理計畫，洵屬違誤；被告就102-104年度溝通工作計畫僅經被告備查，而不具法律效果，依據最高行政法院105年判字第53號判決意旨，原告得自主管理預算執行率，亦即原告得視實際狀況執行預算，自不得單憑102-104年度預算率未達50％，遽認原告未積極辦理相關作業。
⒉然被告今翻異前詞，竟稱原告之預算執行率偏低即違反放
射物料管理法第29條第1項規定，已有違禁反言原則。況原告固於各年度工作之一年前編列民眾溝通之預算，然該預算分為平常年保溫溝通部分及公投年動員催票部分，前者係指例行性之民眾溝通預算，後者則係指當年度已經確定辦理公投而將進行動員催票以促成公投通過之預算。由於各年度預算於1年前編列時，均係假設隔年即會成功舉辦公投，故每年度預算編列仍為將公投年動員催票部分之預算列入。而被告曾於101年3月26日與原告召開最終處置計畫審查會議，於該會議中，被告要求原告於每年10月底前提報次年度之工作計畫，送物管局備查，故自原告所提報備查之102、103及104年之年度工作計畫及實際辦理情形可知，就例行性溝通部分之預算，原告之預算執行率為
92.4%、78.3%及60.7%，並無執行率偏低之情事，顯無怠於執行公眾溝通之情。至於公投年動員催票部分之預算，因主辦機關經濟部迄今尚未辦理公投，故原告僅動用平常年保溫溝通部分之預算，以保留部分經費於公投年動員催票使用，被告計算預算執行率時，應僅就原告年度工作計畫編列平常年保溫溝通部分之預算，與實際動用金額，予以計算，方為正確。是被告誤將保留之公投年動員催票部分預算，併入平常年保溫溝通部分之預算計算，方造成預算執行率偏低之誤解，顯不可採。
⒊此外，102、103、104年度之預算執行率分別為92.4%、78
.3%及60.7%，金門縣之支持率分別為33.7％、25.3％、38.3％；台東縣之支持率分別為29.4％、18.4％、30.5％，顯見，預算之執行率與支持率並無必然關係。從104年度之支持率大幅提高，足見原告確實積極辦理相關作業，被告徒憑預算執行率而非執行成果，遽指原告未積極辦理相關作業，顯有認事不憑證據之違法。
㈥訴願決定認定原告之違章行為，皆與物管法第37條之時程無
關，訴願決定將與該法第37條無關之被告101年1月5日會物字第1010000115號函令，擴張解釋為只要違反工作內容，均依該法第37條裁罰，顯然違反處罰法定原則：
⒈自物管法第29條第1項、第37條明文規定，可知，物管法
第37條僅針對未依同法第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫，始課處罰款，而非只要違反最終處置計畫，即應裁罰。而物管法第37條所稱計畫時程，依照社會通念係指與時間有關之期程而言，被告擴張解釋舉凡最終處置計畫之工作內容均屬之，明顯與計畫時程文義，且與一般社會通念認知涵義不符。且參諸立法院第5屆第2會期科技及資訊委員會第8次全體委員會議紀錄，多位立法委員已明確表示最終處置之計畫時程係指一定期限，益徵物管法第37條規定，旨在處罰原告未依一定期限之計畫時程執行之行為，立法過程中顯無應就未依計畫之工作內容、工作重點、修正及反饋執行之行為，予以重罰之討論。
⒉又經查，被告據以裁處之101年1月5日會物字第101000011
5號解釋令開宗明義表明係針對物管法第29條第1項有關計畫時程予以闡釋，並非針對物管法第37條第1項予以解釋，被告身為主管機關，明知上開解釋令，完全未提及物管法第37條第1項，卻將該解釋令一體適用於物管法第37條及第29條，委無足採。再者，物管法第37條或第29條雖均有計畫時程之用語，然物管法第29條第1項立法目的旨在管理放射性廢棄物，物管法第37條第1項立法目的則係針對放射性廢棄物處理或貯存設施，未依規定期限完成除役或執行者，按年處以罰鍰，以促其積極執行。兩者規範目的截然不同。故有關法條之解釋，必須符合立法意旨，作成合目的性解釋，始為適法，不得僅因有計畫時程之用語，即為相同之解釋。
⒊觀諸被告105年1月5日解釋函令就物管法第29條第1項之計
畫時程解釋係針對放射性廢棄物之管理，所作解釋。姑不論上開解釋是否妥適，然被告針對物管法第29條第1項有關計畫時程之規定，擴張解釋包括舉凡各期程（年度、短期、中期、長期計畫）之工作目標、工作重點、工作內容，倘上開解釋亦一體適用於物管法第37條之規定，將造成只要一違反工作內容，縱令與期限無關之計畫時程，亦應一併按年處以高達1000萬元之罰鍰，顯與物管法第37條第1項之處罰規定，僅限於未依規定期限完成除役、執行最終處置計畫者之文義不符，亦已違反司法院釋字第313號解釋，於行政罰之法律依據上，嚴禁類推適用、目的性限縮、目的性擴張等文義外之擴張解釋之意旨，該解釋性行政規則自不得作為裁罰之依據，亦無拘束行政法院之效力。
⒋又最終處置計畫第9章時程規劃，原告有規劃時程者共計
11項，每項時程，均有各自計算之時間點。足見，物管法第37條明文規定之計畫時程，顯係指上述11項時程而言。
然訴願決定認定原告未踐行變更最終處置計畫之法定程序以及102年至104年低放處置設施選址公眾溝通預算執行率低於50％，均與最終處置計畫無關；至於人力不足，不僅與第9章時程規劃無關，且與期限時程無關，被告及訴願決定逕以101年1月5日會物字第1010000115號解釋令，擴張解釋只要一違反工作內容，縱令與期限無關之計畫時程，亦應一併按年處以高達1000萬元之罰鍰，顯與物管法第37條第1項之處罰規定不符，而有違反處罰法定原則。⒌另參諸被告於106年7月25日發函公告之低放射性廢棄物最
終處置及其設施安全管理規則（以下稱安全管理規則)之修正草案，新增訂第2條之1規定：「低放射性廢棄物最終處置應依經主管機關核定之處置計畫切實執行。」，且增訂說明：「為積極督促低放射性廢棄物產生者解決低放射性廢棄物問題，並監督產生者或負責執行最終處置計畫者依主管機關核定之處置計畫切實執行，以貫徹物管法第29條及第49條之意旨，爰增訂第2條之1。」而安全管理規則係物管法第21條規定授權被告所訂定之法規命令，違反者將依物管法第42條規定，被課處50萬元以上250萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰，顯見被告咸認為物管法第37條僅針對未依同法第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫，始課處罰款，而非只要違反最終處置計畫，即應裁罰1000萬元以上罰鍰，至於計畫時程以外但屬最終處置計畫內容之事項，則屬物管法第21條、第42條之範圍，不包含於第29條、第37條之範圍內，否則被告實無多此一舉增訂安全管理規則第2條之1之必要。
⒍準此，該105年1月5日解釋令顯已牴觸物管法第29條、37
條之規定及立法規範，按憲法第172條應屬無效，且該函令自行對人民創設新的規制內容，亦已牴觸憲法第23條法律保留原則；又倘該解釋亦一體適用於物管法第37條之規定，將造成只要違反最終處置計畫內之任一工作內容，無論情節輕重，縱令與期限無關之計畫時程，亦應一併按年處以高達1000萬元罰鍰之情形，顯與憲法第23條之比例原則，況原處分所指摘違反最終處置計畫之內容，其情節顯屬輕微，亦與無法完成場址選定等任務無關，被告卻援引主張應因此裁罰1000萬元罰鍰，顯違反憲法之比例原則，並依行政訴訟法第178條之1第1項、第2項，及司法院大法官審理案件法第5條第2項規定，向本院聲請裁定停止訴訟程序、並聲請司法院大法官解釋之等情。並聲明求為判決：①撤銷訴願決定及原處分。②訴訟費用由原告負擔。
四、被告則以：㈠原告確實違反物管法第29條，被告依同法第37條予以裁處，原處分並無違誤：
⒈按一般社會通念，所謂計畫時程，本係指計畫中所規劃之
工作項目、執行組織架構、計畫管理等與其預計期程之關係。倘將工作項目、執行組織架構、計畫管理等完全抽離，僅餘之空泛期程，則已難謂計畫時程。基此，物管法第29條第1項之意旨，本係指負責執行最終處置計畫者，應依處置計畫中所規劃之工作項目、執行組織架構、計畫管理等於預定期限內切實執行。被告101年1月5日會物字第1010000115號解釋令尚屬符合社會通念，且符合物管法第29條第1項意旨之文義解釋，並無擴張可罰範圍，更無違處罰法定原則。且該解釋令係101年1月5日發布，現行最終處置計畫係被告於101年5月4日核定供原告據以執行，上述期間內，原告均未對該解釋令表示異議，顯見原告亦深知該解釋令係符合社會通念，且符合物管法第29條第1項意旨之文義解釋。
⒉再按物管法第37條規定、且有關物管法第37條立法，查立
法院第5屆第2會期科技及資訊委員會第8次全體委員會議紀錄，其審議物管法草案，於審議物管法第29條時，多位立法委員已明確表示最終處置之計畫時程應具體明確，並要求原告於明確時程內執行最終處置計畫，且未避免原告未依物管法第29條第1項規定，爰於物管法第37條修正增列罰則規定。
⒊經查，依據最終處置計畫，原告應於105年3月期程前，完
成公民投票選出候選場址、實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，然原告卻未於期限內完成上開任務，此亦為原告所不爭執之事項。準此，原告既未依最終處置計畫之時程，於105年3月前完成公民投票選出候選場址、實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等事項，自屬違反物管法第29條第1項之行為，其理自明。
⒋又原告任意解除台東區營業處溝通小組編制，未依最終處
置計畫溝通宣導組織架構執行民眾溝通作業，原告顯然故意違反最終處置計畫所列之工作目標、工作重點、工作內容，自屬違反物管法第29條第1項無疑：
⑴依最終處置計畫第9章、第11章及第12章內容可知，原
告負有與選址地區民眾溝通之責任，並有義務於各區處成立地方溝通宣導小組。然查，原告竟然未先踐行物管法施行細則第36條第2項，即未經敘明理由及改正措施，報經主管機關核定之法定修正程序，即任意於104年5月29日擅自解編台東區處溝通小組，此行為非但已違反最終處置計畫規劃於地方區處成立溝通小組之本旨，經濟部亦以104年11月30日經授營字第10420372780號函，認為原告違法並糾正在案。尤有進者，此舉更違反物管法第29條第1項之規定。
⑵退步言之，縱如原告自認係將原隸屬於台東區處之溝通
小組移歸核能後端營運處管理，此舉除與原告於計畫規劃不符，而造成違反物管法第29條第1項之情事外，亦將失去結合區處資源與人脈關係辦理縣政府、議會、鄉公所、鄉代會、社團、社區、農會、漁會、工會等團體及其意見領袖等之溝通宣導工作之優勢，而此不利情況，並非補足人力即可解決，更何況原告現階段地方區處溝通人力遠不及最終處置計畫所承諾。準此，原告未先踐行法定修正程序，即任意擅自解編台東區處溝通小組，已違背最終處置計畫之規劃，可知原告顯然故意不執行計畫所列之工作目標、工作重點及工作內容，自屬違反物管法第29條第1項無疑。
⒌原告未配置最終處置計畫規劃之足額人力執行民眾溝通作
業，故意違反最終處置計畫所列之工作目標、工作重點、工作內容，已違反物管法第29條第1項：
⑴經查選址公投前之溝通人力需求規劃，在督導組約13人
，各區處共約39人，此乃原告於最終處置計畫所承諾配置之溝通人力。
⑵惟查，依原告102至105年所提報之低放射性廢棄物最終
處置各年度工作計晝，其各年度公眾溝通人力如下（均含外包人力）：1.102年度：督導組11人、台東區處11人、金門區處7人（即各區處共18人）。2.103年度：督導組13人、台東區處11人、金門區處7人（即各區處共18人）。3.1 04年度：督導組15人、台東區處11人、金門區處9人。(即各區處共20人）；4.105年度：督導組16人、台東區處5人、金門區處7人。(即各區處共12人）。
⑶綜上，縱依原告自行提報之102至105年各年度工作計畫
，地方區處（含台東及金門縣）之溝通宣導人力僅為12人至20人不等，足證原告在台東區處溝通小組解編前所提報之人力，即已遠遠低於最終處置計畫中所承諾之人力，在台東區處溝通小組解編後，地方區處溝通宣導人力更不及最終處置計畫承諾人力的三分之一。顯見原告皆未依處置計畫投入足夠人力，執行民眾溝通事宜，確已違反物管法第29條第1項。
⒍原告未依最終處置計畫執行相當品質及成效之民眾溝通工作，確實違反物管法第29條第1項：
⑴按計畫之預算執行率可反映出該項計畫之執行程度。若
預算執行率低，代表諸多計畫中所欲採行之行動或措施尚未施行；反之，若預算執行率高，則可代表計畫中所欲採行之行動或措施絕大部份皆已付諸實行。經查，被告歷年執行專案檢查發現，自102至104年間，原告低放處置設施選址公眾溝通相關預算執行率，分別僅為11.74%、49.85%及23.38%。依一般社會通念，民眾通本應自執行低放處置計畫之初便戮力執行，以增加民眾及地方政府之接受度，進而達成選定場址之目標，況最終處置計畫第9章之時程規劃，低放處置作業全程均應切實執行民眾溝通工作。換言之，低放處置設施選址公眾溝通相關預算執行率，本係依照時程切實推動低放處置計畫之一環，然觀乎原告之預算執行率，實難認其已積極辦理民眾溝通事宜，其理自明。
⑵再查，依原告於102至104年在建議候選場址所在地（臺
東縣及金門縣）進行民調結果，支持度最高僅各為30.5%及38.3%，然原告仍未積極加強民眾溝通，反於104年5月29日將台東區處溝通小組解除編制，顯見原告確實未達成相當品質及成效之溝通，嚴重影響地方政府辦理選址公投之意願。綜上所述，原告未積極與當地民眾溝通，而確實未依最終處置計畫執行，以相當品質及成效完成其工作目標、重點及內容，核屬違反物管法第29條第1項甚明。
㈡原告就公民投票選出候選場址、實施環境調查及環境影響評
估、核定場址及投資計畫等任務均無法如期完成，確有故意或過失，並可歸責於原告：
⒈首查原處分係因原告違反物管法第29條第1項規定之計畫
時程切實推動低放處置計畫，被告爰依物管法第37條之規定，對原告罰鍰。故原處分之裁罰依據為物管法，而非選址條例，合先敘明。
⒉又低放處置設施選址民眾溝通成效，係直接關乎選址公投
是否順遂之關鍵要素，即亦關乎低放處置計畫是否得依計畫時程切實推動。以鄰近國家韓國為例，其低放射性廢棄物處置設施選址作業早期推展係有諸多不順利之處，然在韓電總部約有70人全力投入全國與地方溝通宣導業務，並於各地方設立專責溝通據點，結合地方資源，並因地制宜提出各種宣導溝通方案，而獲民眾高度認同。於西元2005年獲地方居民投票同意，選定慶州為處置場址，且於全國4個申辦地區中，有3處獲得約8成支持度。慶州中低放射性核廢料處置場於2006年開始興建，並於2015年完工啟用。顯見低放處置設施是否能獲得地方政府及民眾支持，以及選址作業是否得以順利推行皆事在人為。然原告長年怠於執行民眾溝通作業，而使民眾溝通未達成一定品質與成效已如前述，而此欠缺，參前韓國之實例，可知係導致原告未能於105年3月期程前完成公民投票選出候選場址等任務之重要原因，就此原告未能完成前揭各項最終處置計畫所載任務之行為，亦該認其係具有故意或過失，且具有可歸責性。
⒊至於地方政府拒絕辦理公投，實乃因原告長年怠於執行民
眾溝通作業，導致民眾接受度極低，建議候選場址所在地之地方政府當然不願違背當地民意辦理選址公投，原告尚不得以地方政府拒絕辦理公投為由，推諉其責。蓋本件之低放處置公眾溝通預算，依核能發電後端營運基金初編預算資料可知，並無公投年動員催票預算與平常年保溫溝通預算之分，查低放處置計畫之民眾溝通本係現行低放處置計畫第9章時程規劃所載工作項目，其執行期程為自經濟部96年核定選址計畫，直至處置場完工啟用後，全程均須積極執行，絕非僅於辦理公投之時。次查，依核能發電後端營運基金初編預算資料之經費需求說明可知，其並未載明催票動員預算之數目或比率，且各項金額均僅係預估，並非不可挪移，更無原告所稱公投年動員催票預算與平常年保溫溝通預算之分。準此，倘該年度未辦理選址公投，原告本應將更多預算用於場址所在地之民眾溝通，以利選址作業之順遂，而非一再推諉宣稱公眾溝通預算執行率偏低，係因未舉辦公投所致。
⒋綜上所述，原告身為低放射性廢棄物最終處置計晝之法定
執行者，獲知臺東縣政府、金門縣政府拒絕辦理公投後，除未見其有任何因應措施外（如釐清公民投票之內容有何不明確，應如何改善；提供離島居民交通補助等），原告自行區分之平常年保溫溝通預算更是逐年下降，其中開銷竟還包含無助於解決現況之預先花費200多萬元委託公關公司就公投通過後所需進行後續的工作或準備，顯見原告根本無心積極辦理現行低放處置計畫之民眾溝通工作項目，故原告尚不得以地方政府拒絕辦理公投為由，倒果為因，推諉其責。
㈢被告開立本件裁罰之依據為物管法，且物管法與選址條例並非普通法與特別法之關係，無特別法優於普通法之適用：
⒈按物管法第1條，物管法為放射性廢棄物安全管制之準據
法。次按物管法第29條第1項，原告經營核能電廠，為國內放射性廢棄物最主要之產生者，負有依計畫時程，切實推動最終處置計畫之法定義務。再按，物管法施行細則第36條，最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。
⒉又選址條例之訂定，係行政院為研處蘭嶼貯存場遷場事宜
，展現政府解決國內低放射性廢棄物問題之決心，特依據政府與蘭嶼鄉民之協議，於91年成立蘭嶼貯存場遷場推動委員會負責籌畫之。而為研擬具體遷場時間表，原告於94年12月22日遷場推動委員會第2屆第2次委員會議，提出「五五四四」18年遷場時程規劃，意即5年選定低放處置場址，5年完成處置設施興建，4年完成遷場作業，4年完成蘭嶼貯存場除役復原作業。另為確保於5年內選定低放處置設施場址，行政院亦責成被告，參照韓國低放處置選址成功經驗，制定場址設置條例，並於95年5月24日公布施行，以責成輔助參加人及原告於選址條例立法後，5年內選定低放處置設施場址。
⒊依前揭物管法相關規定，以及場址設置條例之立法意旨及
背景可知，場址設置條例係將物管法有關低放處置設施之選址作業程序及時限予以具體化及成文化，二者之間並無競合問題，絕非普通法與特別法之關係，無特別法優於普通法之適用。準此，原告應依選址條例規定之程序與時限，將低放處置設施選址程序訂定於低放處置計畫中，並依物管法之規定提報被告機關核定後據以執行；被告對於原告執行低放處置計畫之管制依據仍為物管法等語，資為抗辯。並聲明求為判決：①駁回原告之訴。②訴訟費用由原告負擔。
五、輔助參加人則以：㈠場址設置條例為物管法關於低放射性廢棄物選址之特別法。
輔助參加人為場址設置條例之主辦機關，原告應執行之公眾溝通工作，皆應聽從主辦機關即輔助參加人之指揮監督：
⒈關於放射性廢棄物在國內如何選定最終處置場址，物管法
並無規定。為此被告制定場址設置條例，明定如何選定最終處置場址之所有程序，經立法院三讀通過，95年4月28日公布施行。足見場址設置條例為物管法關於低放射性廢棄物選址之特別法。
⒉依據場址設置條例第2條規定，場址設置條例之主辦機關
為輔助參加人。主辦機關之職權範圍，包括從選址小組之組成、指定選址作業者、選址作業者之工作內容、選址計畫、潛在場址公告、建議候選場址遴選報告、辦理地方性公投等工作項目，均由輔助參加人主導負責辦理。另依據同條例第6條第2項規定，原告之選址作業者之工作範圍，包括提供處置設施選址之資料予選址小組，及執行場址調查安全分析、公眾溝通及土地取得等工作，原告皆應提供予輔助參加人。是場址設置條例所規定選址作業者應執行包括公眾溝通在內之工作，皆應聽從主辦機關即輔助參加人之指揮監督。
㈡輔助參加人迄今未能選定低放場址，係因台東及金門兩縣政府拒絕辦理公投，與原告行為無因果關係：
公投業務屬輔助參加人的權責，公投之所以無法進行，係因我國目前關於國民人數、戶籍等業務都是集中在縣政府，倘縣政府不協助公投選務工作，即無法辦理需進入到鄰里部分的選舉業務。查輔助參加人於101年7月3日核定公告金門縣烏坵鄉、台東縣達仁鄉等2處建議候選場址後，台東縣政府、金門縣政府都婉拒配合選務工作，致公投無法持續辦理。
輔助參加人在選址推動的考量是國家全方位的利益思考，而兩縣政府既然不願配合，在法律未修改情況下，輔助參加人亦無法強制兩縣政府配合辦理。故未能完成選址，與原告行為無因果關係。
㈢原告配合輔助參加人之政策，將台東溝通小組改隸為原告核
後端營運處，並未解編台東溝通小組，且未影響民眾溝通之成效：
⒈有關選址作業者之民眾溝通之責任或義務，係規定於場址
設置條例第6條第2項，此為原告執行民眾溝通之法律依據。
⒉查輔助參加人早期考量必須頻繁與民眾溝通，故要求原告
將溝通小組暫時設置於區處業務系統下，因此在台東區處、金門區處設置地方溝通小組。其後輔助參加人於101年推動國營事業改造，原告需成立事業部及因應電業自由化，各個事業部要分別計算盈虧利潤及證明經營成效。然改制為利潤中心後，業務單位就不願意接受不屬營業單位業務之溝通小組配置，且核廢料設施原本為地方民眾所排斥，溝通小組反成其負擔。因此輔助參加人在105年11月21日同意原告將台東區處溝通小組移歸核能後端營運處直接管轄方式試辦。輔助參加人之所以同意以試辦方式進行，係因輔助參加人業依場址設置條例第7條規定，公告選址計畫。依據中央法規標準法規定，若要修正，必須依循通案程序，公告6個月。然場址設置條例未預想到中間如果一個時程無法完成該如何處理，在此情況下只好先用行政職權命令方式讓原告以試辦的方式將溝通小組移出業務體系外，另在台東找一個辦公處所獨立辦公，將後端的業務直接隸屬核能後端營運處指揮，此非解編，而是單純改隸屬。
⒊關於地方性公投的成效，原告接受輔助參加人指揮，對台
東區居民進行溝通，因為溝通的成效較難量化，因此輔助參加人要求原告每年進行電話民意調查。104年台東區處移歸核能後端營運處管轄，達仁鄉支持度呈現逐年上升，足見溝通小組調整至核能後端營運處並無影響。
⒋被告雖主張關於本件裁罰應否維持所應依據之法令為物管
法，主管機關是被告；本件裁罰理由係原告未依核定處置計畫來進行，有違物管法規定而開罰，並與選址設置條例無關云云。然95年頒布場址設置條例時，即明定選址之主辦機關為輔助參加人，原告降為選址作業者，必須聽從主辦機關即輔助參加人之指揮。原告依物管法第29條關於自行或委託第三人就放射性廢棄物為最終處置之承辦權即遭剝奪，故為配合輔助參加人之指示，原告於96年修訂低放射性廢棄物最終處置計畫書，並提送被告機關核備。足見最終處置計畫執行民眾溝通之法律依據，實為場址設置條例第6條第2項。而台東區溝通小組是按照場址設置條例規定及輔助參加人之指揮來運作，而不是依據物管法。被告不能苛求原告依據物管法負擔自主的責任，又要依據場址設置條例聽從輔助參加人的指揮。本件即因輔助參加人與被告的政策牴觸，造成原告無所適從。在此情況下，依據特別法優於普通法原則，在選址程序上就是依據場址設置條例辦理。此外，輔助參加人於101年公告2處建議候選場址，並於同（101）年函請地方政府同意接受協助辦理公民投票選務工作，此事實發生在台東區處溝通小組組織調整之前（104年），且輔助參加人再於105年函請政府接受協助辦理投票選務工作，2縣政府均表示未予同意。顯見，未能於105年3月確定候選場址，實為地方政府婉拒辦理公投，不可歸責於原告。
⒌輔助參加人於104年11月30日發函予原告，係因被告裁罰
原告函文，副本通知輔助參加人，輔助參加人接獲通知後，立即進行了解並發文請原告要依照主管機關的規定盡速改正。後來原告向參加人解釋其配合輔助參加人政策，設置利潤中心，地方工會就台東溝通小組設置在台東區處強烈反對等情，輔助參加人基於主辦機關立場，了解原告發生實際上的困難，故於105年11月21日發函同意原告以試辦的方式先將溝通小組移到核後端營業處。足見原告並非擅自進行改隸，而係經過輔助參加人同意。
㈣原告之民眾溝通人力並無不足：
⒈公投並非單一行為，而係複雜的社會行為，此行為最後要
表現為投票時，中間實乃經過很多宣傳及推導行為，因此須要深耕，才會設置地方性溝通小組。此與人力多寡無關，實際上要看是否確實執行投入；因為組織改隸，將公投的業務抽出來獨立作業，輔助參加人就會針對實際狀況添加人力。因此並不能單以組織是否解編或改隸來認定，而是要看他整年度的工作績效好不好，否則原告照舊持續執行，但成效不好，一樣徒然無功。
⒉原告於104年低放組織人員包括督導組15人、台東11人及
金門9人，共計35人；105年低放組織人員包為督導組17、台東12人及金門7人，共計36人，輔助參加人認為原告上開溝通人力足夠，並無被告所指溝通人力不足等情。並聲明求為判決：①原處分及訴願決定均撤銷。②訴訟費用由被告負擔。
六、本件原告為輔助參加人指定之低放射性廢棄物最終處置設施場址之選址作業者，依最終處置計畫審查會議所決議之時程規劃，應於105年3月完成公民投票選出候選場址、實施環境調查及環境影響評估、核定場址及投資計畫等任務，然並未如期完成。被告於105年8月29日以原處分對原告裁處罰鍰1,000萬等情，乃為兩造所一致陳述，並有最終處置計畫（本院卷一，第78頁至第212頁）、該計畫審查會議會議紀錄（訴願卷檔號：0105/J00-J70-J77-J771/1649/1，以下稱為訴願卷一）、原處分等（本院卷一，第47頁至第50頁）卷內可稽；另原處分事實欄所述原告於104年5月29日將臺東區處溝通小組解除編制，以及原告執行低放射性廢棄物最終處置計畫，曾於85年、98年、101年間為監察院糾正等情，原告雖主張臺東區處溝通小組係組織調整改隸至該公司核後端營運處而非解編，然就該小組已非編制於臺東區處之下則無爭執，此外亦有監察院糾正案文在卷可考﹙本院卷二，第82頁至第116頁﹚，均可作為裁判基礎。原告爭執伊就最終處置計畫未能依時程執行並不具可歸責性，被告裁罰原告1,000萬元，亦違反不當聯結禁止原則、處罰法定原則等情，乃均為被告否認，並以上開情詞置辯。是本件應予審酌者，自為原處分所述解編臺東區處溝通小組、負責人力不足等情，是否該當物管法第37條「未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫」之構成要件？被告依據該規定對原告裁處1,000萬元罰鍰，是否違誤？
七、本院得心證之理由：㈠按「（第1項）放射性廢棄物之處理、運送、貯存及最終處
置，應由放射性廢棄物產生者自行或委託具有國內、外放射性廢棄物最終處置技術能力或設施之業者處置其廢棄物；產生者應負責減少放射性廢棄物之產生量及其體積。其最終處置計畫應依計畫時程，切實推動。（第2項）前項之業者接受委託處理、運送、貯存及最終處置之收費標準，應報請主管機關核定之。」、「未依第14條第3項、第23條第5項規定期限完成除役者或未依第29條第1項計畫時程執行最終處置計畫者，處新臺幣1千萬元以上5千萬元以下罰鍰，並得按年處罰。」、「（第1項）本法公布施行後，主管機關應督促廢棄物產生者規劃國內放射性廢棄物最終處置設施之籌建，並要求廢棄物產生者解決放射性廢棄物最終處置問題。（第2項）本法公布施行後，以教學、研究、醫療為目的之新建核子原料、核子燃料生產或貯存設施，得以前項規劃籌建之最終處置設施暫代第9條第2項之規定。（第3項）本法公布施行後，處理、運送、貯存因教學、研究、醫療、農業或核能發電以外工業而產生之放射性廢棄物之業者，得以第1項規劃籌建之最終處置設施暫代第29條第1項之規定。」物管法第29條、第37條、第49條分別定有明文。另按「（第1項）本法第49條第2項及第3項規定以外之低放射性廢棄物產生者或負責執行低放射性廢棄物最終處置者，應於本法施行後1年內，提報低放射性廢棄物最終處置計畫，經主管機關核定後，切實依計畫時程執行；每年2月及8月底前，應向主管機關提報上半年之執行成果。（第2項）低放射性廢棄物最終處置計畫及計畫時程修正時，應敘明理由及改正措施，報經主管機關核定後執行。」物管法施行細則第36條亦有規定。
㈡本件相關法律立法歷程概說：
⒈我國自67年開始利用核能發電，隨著核能一、二、三廠共
6部核能機組陸續併聯運作，所產生之放射性廢棄物亦隨之累積。該等廢棄物中具有低放射性者（以下成為低階核廢料）分別暫存放在各核電廠與臺東縣蘭嶼貯存場，其中蘭嶼貯存場因設置時未遵循正當程序，屢屢引起抗爭，行政部門遂謀藉由訂定相關法律，解決放射性廢棄物之最終處置問題。
⒉89年3月間，行政院向立法院提出物管法草案，針對放射
性廢料產生者就該廢料之最終處置問題，乃規定於草案第28條「放射性廢料產生者應負擔其廢料處理、運送、貯存、最終處置及設施除役所需費用。」，及第29條「（第1項）放射性廢料之處理、運送、貯存及最終處置，應由放射性廢料產生者自行或委託主管機關核准之機關（構）為之；產生者應積極設法減少放射性廢料之產生量及其體積。（第2項）前項之機關（構）接受委託處理、運送、貯存及最終處置之收費標準，應報請主管機關核定之。」上揭條文因無相關罰則之訂定，立法院審議期間，被告因應立法委員質疑，乃於原草案第29條第1項最末增訂「其最終處置計畫，應依計畫時程，切實推動」等文字，另第37條（原內容為：「未依第14條第3項、第23條第5項規定期限完成除役者，處新臺幣1百萬元以上5百萬元以下罰鍰，並得按年處罰。」）則增加未按最終處置計畫時程確實推動，將處以罰鍰之規定（參見立法院公報第89卷第64期，委員會紀錄，第287頁；第91卷第76期，委員會紀錄，第68頁），嗣該法經審查會審查與政黨協商程序，於91年12月10日完成三讀，其第29條與第37條即依前揭修正案通過為現今內容。
⒊物管法在立法院審議至前開草案第29條規定時，被告當時
之副主任委員邱賜聰針對立法委員所詢問之最終處置計畫時程，即有「現在政府正積極推動放射性廢料最終處置計畫，所以上個星期行政院已經開始審查我們（指被告）擬定的另一個法案，叫做『低放射性廢棄物最終處置設施場址選定條例』，這個條例裡就有非常具體的時程，包括法案施行後幾個月之內，主辦機關經濟部就要指定經營者，並且成立選址委員會，幾個月之內又要提出候選場址，這些都有非常明確的規定。」等說明（參見立法院公報第91卷第76期，委員會紀錄，第71頁）。
⑴物管法三讀完成之翌日（91年12月11日），行政院即向
立法院提出選址條例草案，其中有關低放射性廢棄物最終處置設施之設置期程，草案內容如下（參見立法院第5屆第2會期第14次會議議案關係文書，第417頁至第428頁）：
①第5條：「（第1項）主辦機關（經濟部）應自本條例
施行之日起3個月內，設立低放射性廢棄物最終處置設施場址選擇委員會（以下簡稱為選址委員會），依本條例規定執行低放射性廢棄物最終處置設施選址工作。（第2項）前項選址委員會，由相關機關代表及學者專家組成，其中學者專家人數不得少於二分之一；其設置規定，由主辦機關定之。」②第6條：「（第1項）主辦機關應會商主管機關或指定
全國低放射性廢棄物最終處置設施場址選擇之經營者（以下簡稱經營者）。（第2項）經營者應依選址委員會之要求，提供低放射性廢棄物最終處置設施選址有關資料，並執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作。（第3項）經營者應按季公開低放射性廢棄物最終處置設施場址調查進度等相關資料。
」③第8條：「（第1項）選址委員會應於設立之日起6個
月內，擬定低放射性廢棄物最終處置設施選址計畫，提報主辦機關。（第2項）主辦機關應於收到前項選址計畫之日起15日內，將選址計畫公告於政府公報或新聞紙30日。機關、個人、法人或團體，得於公告期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向主辦機關提出意見。（第3項）第1項選址計畫，主辦機關應會商主管機關及相關機關，並參酌機關、個人、法人或團體所提意見後，於前項公告期間屆滿2個月內核定之。
」、第9條：「選址委員會應於選址計畫經主辦機關依前條第3項規定核定之日起6個月內，公布潛在候選場址。」④第10條：「（第1項）選址委員會應於潛在候選場址
公布之日起6個月內，向主辦機關提出候選場址遴選報告，並建議候選場址。（第2項）主辦機關應於收到前項候選場址遴選報告之日起15日內，將該報告陳列或揭示於建議候選場址所在地之適當地點30日，並於陳列或揭示期間舉行公開說明會。機關、個人、法人或團體，得於陳列或揭示期間內書面載明姓名或名稱及地址，向主辦機關提出意見。（第3項）主辦機關應會商主管機關及相關機關，並參酌機關、個人、法人或團體所提意見後，於前項陳列或揭示期間屆滿2個月內核定候選場址，並公告之。」⑤第11條：「縣（市）政府同意於轄區內設置低放射性
廢棄物最終處置設施者，得以書面並檢具相關資料向主辦機關提出；經主辦機關交由選址委員會審查符合第4條所定準則之規定者，得優先核定為候選場址，並公告之。」該屆立法院審議期間，由立法委員黃健庭領銜針對上開草案第11條提出修正案，要求候選場址之決定，應經過公民投票之程序（參見立法院公報，第92卷第36期，委員會記錄，第337頁至第348頁），並經朝野黨團協商完成，然其後國民黨黨團撤簽關於該條例之協商結論（參立法院公報，第94卷第7期院會紀錄，第547頁），嗣立法院第5屆任期屆至，該條例遂未完成立法。
⑵立法院第6屆會期，行政院再次提案請求審議，有關最
終處置設施場址設置期程之相關條文，草案內容如下（參見立法院第6屆第2會期第1次會議議案關係文書，第610頁至第618頁）：
①第5條：「主辦機關應自本條例施行之日起3個月內，
邀集相關機關及學術或研究單位推派之代表，組成處置設施場址選擇小組（以下簡稱選址小組），依本條例規定執行處置設施之選址工作。選址小組中學術或研究單位推派之代表人數不得少於二分之一。」②第6條：「（第1項）主辦機關應會商主管機關選定或
指定全國主要低放射性廢棄物產出之機構作為處置設施之選址經營者（以下簡稱選址經營者）。（第2項）選址經營者應依主辦機關之要求，提供選址小組有關處置設施選址之資料，並執行場址調查、安全分析、公眾溝通及土地取得等工作。（第3項）選址經營者應按季公開處置設施場址調查進度等相關資料。」③第7條：「（第1項）選址小組應於組成之日起6個月
內，擬訂處置設施選址計畫，提報主辦機關。（第2項）主辦機關應於收到前項選址計畫之日起15日內，將選址計畫公告於政府公報及主要新聞紙並上網公告30日。機關、個人、法人或團體，得於公告期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向主辦機關提出意見。
（第3項）第1項選址計畫，主辦機關應會商主管機關及相關機關，並參酌機關、個人、法人或團體所提意見後，於前項公告期間屆滿2個月內核定之。」④第8條：「選址小組應於選址計畫經主辦機關核定之
日起6個月內，提報主辦機關公告潛在場址。」⑤第9條：「（第1項）選址小組應於潛在場址公告之日
起6個月內，向主辦機關提出候選場址遴選報告，並建議候選場址。（第2項）主辦機關應於收到前項候選場址遴選報告之日起15日內，將該報告公開上網並陳列或揭示於建議候選廠址所在地之適當地點30日，並於陳列或揭示期間舉行公開說明會。機關、個人、法人或團體，得於陳列或揭示期間內以書面載明姓名或名稱及地址，向主辦機關提出意見。（第3項）主辦機關應會商主管機關及相關機關，針對機關、個人、法人或團體所提意見，彙整意見來源及內容，並逐項答覆意見採納情形。（第4項）主辦機關應於第2項陳列或揭示期間屆滿2個月內核定候選場址，並公告之。」⑶第2次提案之選址條例草案經立法院審議，上開條文除
第7條、第8條主要係依照行政院提案內容外，其餘則經修正後通過為現行條文。應特別說明者為第5屆立法院審議該條例時，雖曾經朝野黨團協商程序議定候選場址之決定須經過公民投票，惟行政院向第6屆立法院所提出之草案中仍無公民投票條款，故立法院乃依科技及資訊、經濟及能源兩委員會聯合審查會報告，修正通過該條例第11條明定：「（第1項）本法第9條、第10條核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後30日內該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第2條之限制。經公民投票同意者，得為候選場址。（第2項）前項之候選場址有2個以上者，由主辦機關決定之。（第3項）第1項地方性公民投票之公聽會及投票程序，準用公民投票法之規定辦理。（第4項）第1項之場址公民投票應同日辦理，辦理公民投票所需經費由主辦機關編列預算。（第5項）選定之建議候選場址所進行之地方性公民投票，其結果、罰則與行政爭訟事項依照公民投票法相關規定辦理。」（參見立法院第6屆第3會期第11次會議議案關係文書，第55頁至第95頁，第11條內容部分為第80頁至第83頁）㈢本件原告並無物管法第37條第1項構成要件之該當：
⒈按行政罰係對違反行政法上義務者所為之處罰（行政罰法
第1條參照）。行為人之行為必須符合處罰規定之構成要件及具有違法性（無阻卻違法事由）與可責性，始得加以處罰。
⒉本件被告係依同法第37條第1項規定，以原告有「未依第2
9條第1項計畫時程執行最終處置計畫」而科處罰鍰，則前述「計畫時程」係指為何，乃應先予究明：
⑴查被告前副主任委員邱賜聰於物管法草案審議時，已提
到選址條例涉及放射性廢料最終處置計畫具體時程，業如前述；對照被告前主任委員歐陽敏盛於選址條例草案審議中所稱「『低放射性廢棄物最終處置設施場址選定條例草案』，是根據『放射性物料管理法』所延伸的執行部分…所以它（指選址條例）不是母法，事實上是執行法。」（參立法院公報第92卷第26期委員會紀錄，第40頁）；最終處置計畫中「時程規劃」章節且開宗明義援引選址條例說明選址作業時程（本院卷一，第121頁至第129頁），相關圖表更均以選址條例所設定之時程為準，故物管法第37條第1項所稱之「第29條第1項計畫時程」，即指最終處置計畫依據選址條例規定所設定之時程而言，乃可認定。
⑵依據選址條例，低放射性廢棄物最終處置設施場址之設
置，可區分為①設選址小組、②公告及核定選址計畫、③公告潛在場址及自願場址提出申請、④公告建議候選場址、⑤辦理地方性公民投票、⑥實施環境影響評估及審查、⑦核定場址、⑧土地取得等8個階段，各有相應條文加以規範，最終處置計畫亦載明各階段應辦理單位、及應辦理事項（參最終處置計畫表4.1、「9、時程規劃」內容，該計畫書第4-15頁、第9-1頁至第9-8頁）。
對照最終處置計畫，現行選址作業已進行至建議候選場址公告（101年7月3日）後，應辦理地方性公民投票之階段，原告於本階段應負擔之行政法上義務為何，以及是否未予執行，自應以此階段所涉法律與最終處置計畫內容觀察。
⒊選址條例關於公民投票階段之規定，見諸該條例第11條：
「（第1項）本法第9條、第10條核定建議候選場址之公告，應於期間屆滿後30日內該場址所在地縣（市）辦理地方性公民投票，不受公民投票法第2條之限制。經公民投票同意者，得為候選場址。（第2項）前項之候選場址有2個以上者，由主辦機關決定之。（第3項）第1項地方性公民投票之公聽會及投票程序，準用公民投票法之規定辦理。（第4項）第1項之場址公民投票應同日辦理，辦理公民投票所需經費由主辦機關編列預算。（第5項）選定之建議候選場址所進行之地方性公民投票，其結果、罰則與行政爭訟事項依照公民投票法相關規定辦理。」對照前揭選址條例之立法過程，可知行政部門就候選場址之決定，原採取由主辦機關即輔助參加人經濟部逕為核定之立場（參見行政院版草案第9條、第10條規定），現行具有公民投票程序之第11條，乃立法院自行提案並修正通過，當時之立法委員黃健庭領銜之選址條例草案第11條修正動議：「低放射性廢棄物最終處置設施，影響場址所在地居民之生存權利，為避免政府不當決定，引發不必要的抗爭衝突，乃增列公民投票的規定」（參立法院公報，第92卷第36期委員會紀錄，第341頁﹚，清楚說明建議候選場址須經由公民投票程序決定是否成為候選場址，係為立法部門的意志；又依據立法院科技及資訊、經濟及能源兩委員會之聯席審查報告，該決定候選場址之公民投票係為強制性公民投票（參立法院第6屆第3會期第11次會議議案關係文書，第80頁），而依該條例第11條第3項準用公民投票法第3條第2項之規定，「地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府。」，再依公民投票法第27條準用同法第17條至第24條規定，公民投票案之公告、公投票之印製、投票權人名冊之編造、公告閱覽、更正、公民投票公報之編印、投票、開票及有效票、無效票之認定等事項，均屬主管機關即該管地方政府所應辦理者。此外，並無隻字提及選址作業者即原告所應辦理之事項。另一方面，最終處置計畫之表4.1，針對「辦理地方性公民投票階段」乃記載辦理單位：建議候選場址所在縣市；而於時程規劃章節中，關於「辦理地方性公民投票」復陳明「…選址主辦機關（指輔助參加人）將洽商建議候選場址所在地方政府接受委託辦理選址公投…」（最終處置計畫第9-4頁），則於選址時程之公民投票階段，實難認原告負擔何行政法上義務。
⒋被告係以物管法第29條第1項後段明文「其最終處置計畫
應依計畫時程，切實推動」，並依據其101年1月5日會物字第1010000115號令「…計畫時程至少應包括：一、期程：如年度、短期、中期、長期計畫（或規劃期、推動期、興建期、完工期）。二、為達成各期程所需之期間。三、各期程之工作目標、工作重點、工作內容、修正及反饋。」、「同項所稱『切實推動』指依最終處置計畫時程完成應執行事項，且品質及成效不致影響計畫之推動。」之釋示（本院卷一，第237頁），主張原告「負責低放射性廢棄物最終處置計畫人力相較於歐、美、日等處置專責機構人力明顯不足」、「於104年5月29日解除臺東區處溝通小組之編制，違反最終處置計畫書之內容」，造成與臺東縣當地地方政府及民眾溝通不利、宣傳效果不彰，無法獲得臺東地方民眾之普遍的認同及支持，也影響臺東縣政府辦理地方公投的意願，導致後續應辦理之事項無法依計畫如期完成等情。綜觀原處分上揭於「理由及法令依據」欄之說明，以及被告所為答辯，可認被告係以原告未切實執行最終處置計畫之工作內容（具體而言，包括督導會報逾3年未召開、各區處溝通人力不足、臺東區處溝通小組解編、公眾溝通預算執行率長期偏低、專責人力較外國明顯不足﹚，始導致建議候選場址所在之臺東縣（與金門縣）民意支持不高，並影響臺東縣政府辦理地方性公民投票之意願等，作為認定原告該當物管法第37條第1項要件之論據。惟：
⑴本諸前開論述，可見被告係以原告有前揭「未」切實執
行情事，故應就臺東縣政府不作為（未辦理地方性公民投票）之客觀事實負物管法第37條責任，則原告係因伊之「不作為」而為裁罰，遂可認定。
⑵按因不作為而受行政罰者，須對於違反行政法上義務事
實之發生，依法有防止之義務，且能防止而不防止者，且此種消極不作為，與積極行為同樣具有處罰價值（行政罰法第10條第1項參照），始足當之。前述行為人「依法有防止之義務」，學理上稱為「保證人之地位」，具體而言，除行政罰法第10條第2項所定「因自己行為致有發生違反行政法上義務事實之危險」外，學理上另以①根據法規或習慣法、②事實上承擔照顧保護責任（例如同意照料他人未成年子女或動物）、③對危險來源有事實上支配力等情況，亦發生保證人地位。（參見陳清秀，行政罰法，103年修訂二版，第110頁、第111頁；陳愛娥，行政罰的違法性與責任，收錄於廖義男主編之行政罰法，第133頁）而縱使具有保證人之地位，行為人仍須實際上可得且可期待採取防止措施，並於採取必要措施後極有可能防止違法結果之發生，法律上始能評價該「不作為」與積極違反行政法上義務之行為相當。
⑶查原告為國內放射性廢棄物最主要也是最大的產出者，
此乃眾所周知之事實，且核能發電設施內藏放射性物質，因設施之事故或故障導致放射性物質之擴散、或放射線外洩而造成設施周圍人群之放射線暴露並有害健康之潛在危險或風險無法完全排除，故對於核子設施之設置與營運，本為高度行政管制之領域；再參照前述物管法立法過程說明，原告負有依最終處置計畫時程切實推動之行政法上義務，並無疑義。然最終處置計畫既然有各計畫時程之劃分，各時程階段且針對不同機關有相應且不同之應行任務要求，就低放射性廢棄物最終處置設施之選址作業而言，於「辦理地方性公民投票階段」，其應行作為乃「地方政府」辦理「公民投票」，前已敘明，原告雖係國內最主要之電力供應者，究僅屬經濟部轄下之國營事業，依法並無任何監督地方行政主體或辦理公民投票之權責，遑論避免或阻止拒辦公投之情形發生；且選址條例之公投條款乃立法部門自行增訂，而曾經主導修法要求須辦理公投以「避免政府不當決定，引發不必要的抗爭衝突」之相關地方政府民選首長，事後仍拒絕辦理公民投票，依前所述，尚不能歸咎原告有何危險之前行為。至國內之放射性廢棄物最主要係由營運核能發電之原告產出，伊應承擔放射性廢棄物之最終處置責任，並毋庸疑，然原告作為對「危險源」即放射性廢棄物有支配力之人，所承擔之責任應指該廢棄物之處理、運送、貯存及最終處置而言，場址之選定雖然仍屬最終處置計畫之部分，惟因此即謂原告應就第三人（臺東縣政府）之不作為負法律責任，核已逾越了「保證人地位」之射程範圍。況原告既非能源政策之制定者，核能發電所支持之經濟發展成果復為全民共享，僅以最終處置計畫時程耽誤之客觀事實，即就原告無法掌控之事究責，亦悖於有義務違反始有處罰之基本原則，故被告以原告未能投入充足資源（包含人力、組織配置，預算執行等），認定原告有未依最終處置計畫時程切實推動等情，揆諸前揭規定及說明，並不足採。
八、綜上所述，觀諸前揭物管法與選址條例立法過程之說明，作為國內放射性廢棄物最主要產出者之原告依據物管法第29條第1項後段規定，負有切實推動最終處置計畫之行政法上義務，固堪認定，惟於最終處置設施場址設置過程中，原告所應負擔之具體義務內容為何，則應依據各設置時程階段而為判斷。原處分所指述之行為時，建議候選場址已經公告，選址條例之主辦機關即參加人且已函請建議候選場址所在之地方行政主體即臺東縣與金門縣辦理公民投票，則依據選址條例第11條暨所應準用之公民投票法規定，於此「辦理地方性公民投票階段」，負有行政法上義務者實為地方性公民投票之主管機關即臺東縣政府與金門縣政府，而該兩地方行政主體之拒絕配合辦理公民投票，並不能認係原告違反行政法上義務。被告雖認臺東縣政府與金門縣政府所以不辦理公民投票乃因原告之不作為所致，然原告既無地方政府之監督權責，對於前開地方政府之拒絕辦理公民投票，亦難認有何危險前行為，自不能以伊所未能掌控之客觀情勢，即認係因原告未能投入充足資源，並評價認定伊違反物管法第29條第1項之行政法上義務。從而，被告依據該法第37條規定，以原處分對原告處以1千萬元罰鍰，於法自屬有違，訴願決定未究明此節而予維持，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
九、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果既不生影響，乃不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 4 月 11 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 蕭忠仁
法 官 楊坤樵法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 4 月 11 日
書記官 林俞文