臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1300號107年11月29日辯論終結原 告 千附實業股份有限公司代 表 人 張瓊如（董事長）訴訟代理人 宋重和 律師
孔繁琦 律師侯旻伸 律師被 告 法務部代 表 人 蔡清祥（部長）訴訟代理人 李易臻
葉菁雯上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國106年7月20日院臺訴字第1060174071號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、被告代表人原為邱太三，於訴訟進行中變更為蔡清祥，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以訴外人羅淑蕾自民國96年11月至105年1月擔任第6屆至第8屆立法委員，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益衝突迴避法）第2條所定之公職人員，而依原告變更登記表及董事辭職書所載，羅淑蕾自100年6月23日擔任原告之獨立董事，於103年10月6日辭去獨立董事職務，原告自100年6月23日至103年10月6日為同法第3條第4款規定所稱之關係人，自不得與受立法委員監督之機關為交易行為，詎原告於羅淑蕾擔任該公司獨立董事期間，得標受立法委員羅淑蕾監督之機關即漢翔航空工業股份有限公司（以下稱漢翔公司）之採購案計12案，違反利益衝突迴避法第9條規定，乃審酌原告有不知法令之情事，按其每一交易行為，依利益衝突迴避法第15條、行政罰法第8條但書及第18條第3項規定分別酌減至罰鍰金額之3分之1，以105年10月28日法廉字第10505013970號處分書（下稱原處分）處原告罰鍰合計新臺幣（下同）25,110,000元，並應自處分書送達後30日內繳納。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：（一）自利益衝突迴避法第3條立法史料、獨立董事制度引入目的、主管機關政策引導原意及被告自承利益衝突迴避法適用上確有失之過廣等情況綜合以觀，利益衝突迴避法第3條第4款所稱之董事，不應擴張解釋至包含「獨立董事」在內，否則人民即無從預見其受罰可能性。（二）原告延攬社會賢達人士進入原告公司內部任董監事以及獨立董事，除會計師羅淑蕾外，同時尚聘請具備多年實務經驗之律師宋重和任職原告公司之董事，以祈原告公司除能合於法規外，並且能藉會計師、律師渠等之專業素養妥適監督原告公司之營運，此情亦符我國於100年間就公司法、證券交易法等相關法規之立法政策。是以，羅淑蕾就任原告獨立董事期間，實係因其所具備之會計師為原告治理方面所仰賴，伊擔任立法委員與原告延攬伊任職獨立董事二事間，絲毫無涉，亦與伊是否為立法委員、進而得據其職權而使原告有輸送不當利益之機會等情無涉。（三）除非被告得具體指摘原告依政府採購程序所為之交易過程中，有如何人為因素或不當利益輸送之虞涉及其中，否則原告透過公平、公正及公開之政府採購案得標取得交易機會，已有充分防弊機制，依司法院釋字第716號解釋理由書意旨，即無禁止之必要，從而就本件「獨立董事是否仍屬一般董事」之解釋，即應採取合憲性限縮解釋，而非再行擴張解釋之。再者，臺灣引進獨立董事制度之緣由，本即係為了制衡公司經營者即一般董事濫用權力，功能類似原先公司法規範之監察人，僅係因我國實務上監察人通常均由一般董事之血親或親戚擔任，淪為濫竽充數之現象，因此方引進由外部人擔任之獨立董事制度，以彰顯其監督、制衡功能。是若將一般董事與獨立董事混為一談，即相當於混淆「被監督者」與「監督者」之地位，顯不合理。（四）利益衝突迴避法業於107年5月22日經立法院三讀通過，並於107年6月13日經總統正式公布，其中第3條第4款，將「獨立董事」增列為公職人員關係人之定義範圍，足證現行利益衝突迴避法第3條第4款規定之「董事」，並不及於獨立董事，否則經濟部又何必畫蛇添足，於「董事」之外再增列「獨立董事」？又姑不論前情，此舉更彰顯現行公職人員利益衝突迴避法針對公職人員關係人定義範圍之規範不明，人民根本無從預見「獨立董事為公職人員之營利事業屬公職人員關係人」之法規範內容，新法始須以「增列獨立董事」以為明確規範，則被告強以擴張解釋現行法之方式將獨立董事納入定義公職人員關係人之範疇，並動輒課予原告高額罰鍰，實已違背處罰法定原則。（五）原告雖於100年6月23日委任羅淑蕾擔任獨立董事，然委任當時法規範並未明文限制獨立董事為公職人員關係人，原告亦無從以任何其他方式知悉，自無任何因故意或過失違反公職人員利益衝突迴避義務可言。更何況，原告自委任羅淑蕾擔任獨立董事後，仍有持續投標漢翔公司之行為，如有因獨立董事羅淑蕾為公職人員之關係人致無法投標漢翔公司標案之情事，被告早應對原告進行處分，然被告當時對原告未為任何處分，已使原告認定此舉並無違法之虞，且觀被告嗣後提出利益衝突迴避法修正草案，增訂獨立董事為公職人員之關係人，足見修法者就本條規範之對象是否包括獨立董事即有爭議，遑論一般人民對此能有所認識。準此，原告主觀上既對「獨立董事並非公職人員關係人」全無認識，又對於「違反公職人員利益衝突迴避義務」乙節未有故意或過失，可認原告之行為實無可非難性及可歸責性，依法自不應處罰。（六）原告早於羅淑蕾擔任原告獨立董事20年前，即已任漢翔公司之供應商迄今，被告所列原告與漢翔公司交易之標的，其中有11件之終點客戶為外國廠商；而總共12件之交易案中，至少有5件為延續原告過去之訂單所為之更新或續約交易，其餘之交易案亦在航空元件生產廠商所要求之嚴格標準下，由原告出售自行生產之航太零組件交付予漢翔公司，透過國內航太產業鏈的分工，生產交付予外國之終端客戶如GE（奇異）、Honeywell（漢威聯合）、BA、Sikorsky aircraft corp、波音等公司，與羅淑蕾受聘擔任原告之獨立董事間，毫無因果關係或任何關聯性，益徵原告縱有違反行政法上義務之情況（假設語），惟自始至終絕無任何故意或過失可言，亦因原告致力於我國航太工業之發展，對利益衝突迴避法之相關規定所知甚少，原告所應受責難之程度甚屬低微，依行政罰法第7條第1項、第8條及第18條第1項等規定，原告之行為應屬不予處罰之態樣，或至少應將罰鍰減輕或免除。（七）被告就公職人員利益衝突迴避法事件，亦曾作出個案若未悖於立法目的則毋須處罰之函釋先例，故被告如未審酌原告投標行為實際上並無違背立法目的而執意處分，實已悖於行政自我拘束原則及平等原則，更彰顯被告就利益衝突迴避法事件之處理，有流於恣意致人民動輒得咎之嫌。又107年6月13日修正公布之利益衝突迴避法第14條第1項第1款以「較無牴觸公職人員利益衝突迴避法立法精神之虞」為由，明文將「依政府採購法以公告程序或同法105條辦理之採購」，排除於禁止公職人員關係人交易行為之列，適足證明原告一再強調與漢翔公司間12項標案之招標方式全屬限制性招標或選擇性招標，不僅均依政府採購法所訂嚴謹程序為之，過程中更無任何不當利益輸送或獲得機關資訊優勢而取得交易機會之虞，完全未違背公職人員利益衝突迴避法之立法目的與精神，確有理由。（八）羅淑蕾於原告投標時係擔任立法院第8屆「交通委員會」之立法委員，依中央政府總預算案審查程序第3條規定，隸屬於經濟部所屬機關之漢翔公司並非受交通委員會監督之機關，亦不符合公職人員利益衝突迴避法第9條「受其監督」之要件等語。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：（一）依公司法第8條第1項規定，獨立董事亦屬公司之當然負責人，故獨立董事即屬董事為當然解釋。獨立董事之設置仍應以追求公司最大利益為目的，為私益董事，尚與公股代表之公益董事有異。故如公職人員任職公司之獨立董事，需以維護公司之整體利益為依歸，此際即與公職人員執行職務產生利益衝突，自屬利益衝突迴避法所欲防範禁絕利益輸送之立法目的。又證券交易法第14條之2規範獨立董事之專業性及獨立性係為強化董事會之監督並爭取投資者之利益，尚不得因獨立董事具專業性及獨立性而將獨立董事排除於利益衝突迴避法第3條第4款「董事」之外。復依證券交易法第14條之3規定，對於應提董事會決議通過之重大事項，例如內部控制制度之訂定修正、重大資產或衍生性商品交易等事項，獨立董事如有反對意見或保留意見，應於董事會議事錄載明；而選擇由全體獨立董事組成設置審計委員會者，依證券交易法第14條之5規定，對於重大事項應經審計委員會全體成員2分之1以上同意，並提董事會決議，如未經審計委員會全體成員2分之1以上同意者，得由全體董事3分之2以上同意行之，並應於董事會議事錄載明審計委員會之決議。上開規定均足證獨立董事具公司內部監督之角色，與公司之利益息息相關。另利益衝突迴避法修正之立法理由業已明確揭示獨立董事本質上仍為董事，雖於89年制定時並無獨立董事制度之設計，尚無從以歷史解釋排除獨立董事應受利益衝突迴避法第3條第4款之規範。（二）立法委員依憲法，法律監督行政院暨所屬各級機關預算及施政作為，是以，羅淑蕾自96年11月起至105年1月止擔任第6屆至第8屆立法委員，參據經濟部國營事業委員會103年度年報，漢翔公司係於103年8月21日移轉民營，是以漢翔公司於系爭採購案交易斯時核屬利益衝突迴避法第4條第3項及第9條受立法委員羅淑蕾監督之機關無誤。（三）構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成公職人員利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「公職人員利益衝突迴避法之處罰規定」本身，原告既長期參與政府機關採購案，或未必明知禁止關係人交易，然羅淑蕾為時任立法委員為社會大眾所周知，詎於羅淑蕾擔任原告獨立董事期間，原告仍與受立法委員監督之漢翔公司為採購交易，顯然預見交易行為禁止規範之違反，縱其發生亦不違背其本意，應認原告具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。且為建立過濾機制，避免公職人員之關係人與其服務機關為交易行為因而違反利益衝突迴避法規定，行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書爰增列第10點「本廠商就本採購案，係屬公職人員利益衝突迴避法第2條及第3條所稱公職人員或其關係人，涉及違反公職人員利益衝突迴避法第9條『公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為』」，由廠商聲明其是否屬利益衝突迴避法第2條之公職人員及第3條之關係人情事。原告既長年參與政府機關採購案，應有法律專業人士或法務人員可供諮詢，且原告苟不知本法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，難謂對於施行經年之利益衝突迴避法相關規定毫無所知。（四）利益衝突迴避法修正第14條第1項第1款雖明定，依政府採購法以公告程序或同法第105條辦理之採購，排除適用，惟亦於同條第2項明定，公職人員或其關係人與公職人員服務之機關團體或受其監督之機關團體為前項但書第1款、第2款交易行為前，應主動於投標文件內據實表明其身分關係；於交易行為成立後，該交易機關團體應主動公開之，藉以符合「有充分之防弊規制」之要件，此亦為現行法所無。原告主張依行為時政府採購法規定所為採購，已符合修正後公平公開等機制，自非可採。又利益衝突迴避法第6條之構成要件，在於公職人員知有利益衝突者應自行迴避；第7條之構成要件在於公職人員不得假藉職務上之權力、機會或方法圖本人或關係人利益，係分別以程序上之迴避不參與，避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，或禁止公職人員以積極行為圖利，均核與利益衝突迴避法第9條交易行為之禁止非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件有異。是以，原告主張得標系爭採購案與羅淑蕾立委擔任原告之獨立董事無涉，據以主張排除利益衝突迴避法第9條之適用云云，要屬無據。（五）被告101年9月24日法授廉利字第1010501790號函、101年1月2日法廉字第1010500010號函所揭示之意旨，顯係就國有財產之標租、標售、公開招標委託經營案件以公開市場競標，且交易標的係由機關提供，價格具有公定價格之普遍一致性者為規範；均與本件係屬飛機零件加工之招標與投標，並無價格具普遍性、一致性之公定價格情形迴異，自非可比附援引。（六）原處分已綜和審酌原告就利益衝突迴避法之適用尚有誤解，而有行政罰法第8條不知法令之情事，爰依利益衝突迴避法第15條及「法務部公職人員利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準」、行政罰法第8條但書及第18條第3項規定各酌減至應處罰鍰金額之3分之1，計25,110,000元罰鍰，自屬適法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、查訴外人羅淑蕾自96年11月起至105年1月止，擔任第6屆至第8屆立法委員，為公職人員利益衝突迴避法第2條所定之公職人員，且羅淑蕾自100年6月23日擔任原告之獨立董事，於103年10月6日辭去職務；另原告於102年11月至103年8月間，得標受立法委員羅淑蕾監督之機關即漢翔公司之採購案計12案，被告遂以原告自100年6月23日至103年10月6日為利益衝突迴避法第3條第4款規定所稱之關係人，自不得與受立法委員羅淑蕾監督之漢翔公司為交易行為，違反該法第9條規定，而以原處分裁處原告罰鍰計25,110,000元等情，有原告變更登記表、董事辭職書、羅淑蕾及漢翔公司資料、經濟部國營事業委員會103年度年報、經濟部政風處105年6月17日經政處字第10509014220號函附原告承攬漢翔公司歷次標案結算給付金額表及原告與漢翔公司之零件加工承攬契約12份影本、原處分等附原處分卷可稽，堪認屬實。又經綜合兩造前開主張及陳述，本件首應審究者厥為「獨立董事」是否為行為時利益衝突迴避法第3條第4款規定所稱之「董事」？原告是否有違該法第9條規定？本院判斷如下：
（一）按行為時利益衝突迴避法第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：
一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」第9條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」第15條規定：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾1百萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣1百萬元以上未逾1千萬元者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰。四、交易金額新臺幣1千萬元以上者，處新臺幣6百萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」同法施行細則第2條第2項規定：「本法第3條第4款所稱營利事業，指所得稅法第11條第2項規定之營利事業。」公職人員財產申報法第2條第1項規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……九、各級民意機關民意代表。……。」
（二）查上開利益衝突迴避法第3條第4款規定，公職人員之關係人，包括公職人員擔任「董事」之營利事業，而該條規定自利益衝突迴避法89年間公布施行後，迄未曾修訂，直至107年6月13日始修正增訂「獨立董事」亦包括在內。又證券交易法則係於95年1月11日修正增訂第14條之2，於第1、2項規定：「已依本法發行股票之公司，得依章程規定設置獨立董事。但主管機關應視公司規模、股東結構、業務性質及其他必要情況，要求其設置獨立董事，人數不得少於2人，且不得少於董事席次5分之1。」「獨立董事應具備專業知識，其持股及兼職應予限制，且於執行業務範圍內應保持獨立性，不得與公司有直接或間接之利害關係。獨立董事之專業資格、持股與兼職限制、獨立性之認定、提名方式及其他應遵行事項之辦法，由主管機關定之。
」準此，利益衝突迴避法第3條第4款所規定之「董事」，當係針對立法時公司法所稱執行業務之董事（公司法第8條、第108條、第202條參照）所作之規範，能否及於性質或功能均不同而在95年始明定於證券交易法之「獨立董事」，非無斟酌餘地。
（三）又由上揭證券交易法第14條之2第1、2項規定可知，所謂獨立董事，係指公開發行股票之公司之部分董事須由具備專業知識，且於執行業務範圍內應保持獨立性，不得與公司有直接或間接之利害關係者，始克充任而言。主管機關行政院金融監督管理委員會依據上揭證券交易法第14條之2第1項規定之授權，於95年3月28日以金管證一字第0950001615號令訂定發布「公開發行公司獨立董事設置及應遵循事項辦法」，並自96年1月1日施行。該辦法第2條第1項規定：「公開發行公司之獨立董事，應取得下列專業資格條件之一，並具備5年以上工作經驗：一、商務、法務、財務、會計或公司業務所需相關科系之公私立大專院校講師以上。二、法官、檢察官、律師、會計師或其他與公司業務所需之國家考試及格領有證書之專門職業及技術人員。三、具有商務、法務、財務、會計或公司業務所需之工作經驗。」係要求獨立董事須具備之專業資格。另外，該辦法於第3條及第4條亦有關於持股及兼職限制等規定。由此可知，獨立董事縱使仍為董事會成員之一，惟與一般執行業務之董事相較，須具專業知識及保有其獨立性，亦有其特定之職權及責任。
（四）再按憲法第15條保障人民之工作權及財產權，人民營業之自由亦為其所保障之內涵。基於憲法上工作權之保障，人民得自由選擇從事一定之營業為其職業，而有開業、停業與否及從事營業之時間、地點、對象及方式之自由；基於憲法上財產權之保障，人民並有營業活動之自由，例如對其商品之生產、交易或處分均得自由為之。又契約自由為個人自主發展與實現自我之重要機制，為憲法第15條財產權及第22條所保障之權利，使契約當事人得自由決定其締約方式、內容及對象，以確保與他人交易商品或交換其他生活資源之自由。國家對人民上開自由權利之限制，均應符合憲法第23條之比例原則。而利益衝突迴避法第9條規定，禁止公職人員及其關係人（該法第2條、第3條規定參照）與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣等交易行為，就公職人員而言，乃屬對其財產權及契約自由所為之限制；就公職人員之關係人而言，乃屬對其工作權、財產權及其內涵之營業自由暨契約自由所為之限制。雖經司法院釋字第716號解釋認為此等規定旨在防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突或不當利益輸送甚或圖利之弊端，尚未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及其內涵之營業自由暨契約自由之意旨均無違背等情（解釋理由書參照）。惟利益衝突迴避法所規範之公職人員，係指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員，其適用對象甚為廣泛；且不僅如此，利益衝突迴避法更將公職人員之關係人亦納入規範（該法第3條參照），打擊層面益加擴大，違反規定者動輒遭課以高額罰鍰，影響甚鉅，是自應明確定義公職人員之關係人範圍。上開司法院解釋理由書亦認為就公職人員之關係人部分，若因禁止其參與交易之競爭，將造成其他少數參與交易者之壟斷，反而顯不利於公共利益，於此情形，苟於交易過程中已行公開公平之程序，而有充分之防弊規制，是否仍有造成不當利益輸送或利益衝突之虞，而有禁止公職人員之關係人交易之必要，相關機關應儘速通盤檢討改進等語（解釋理由書參照）。從而，於界定是否為公職人員之關係人時，倘適用範圍產生疑義，毋寧應從嚴限縮解釋，俾縮小打擊層面，以免影響過鉅反而有害於公共利益。
（五）此外，行政罰乃侵益型之行政處分，應受法律明確性之嚴格要求，利益衝突迴避法於95年1月證券交易法增設獨立董事後12年，始於107年6月13日修正公布，於該法第3條第4款將「獨立董事」增列為公職人員關係人之定義範圍。此舉益彰顯行為時利益衝突迴避法針對公職人員關係人中「董事」之定義，是否包括「獨立董事」在內，確有疑義，而有修法增列「獨立董事」以明確規範之必要。且由此修正增列，亦呼應行為時利益衝突迴避法第3條第4款規定之「董事」，應認不及於「獨立董事」在內，否則實無於原規定之「董事」外，再修法增列「獨立董事」之必要。
（六）綜上所述，本院認行為時利益衝突迴避法第3條第4款規定之「董事」，應不包括「獨立董事」在內，則羅淑蕾雖於上開期間擔任原告之「獨立董事」，原告尚非公職人員之關係人，是原告得標受羅淑蕾監督之機關即漢翔公司之採購案，即無違反同法第9條之規定可言。
六、從而，被告認原告違反利益衝突迴避法第9條規定，而以原處分裁處原告罰鍰計25,110,000元，於法洵有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告請求撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 27 日
書記官 樓琬蓉