臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1303號107年5月31日辯論終結原 告 蔡友才訴訟代理人 李良忠 律師
洪貴叁 律師洪偉勝 律師被 告 金融監督管理委員會代 表 人 顧立雄訴訟代理人 陳秋萍 律師
王允中鄭惠敏上列當事人間解除職務事件，原告不服行政院中華民國106年7月26日院臺訴字第1060181974號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）訴外人兆豐金融控股股份有限公司（下稱兆豐金控）為兆豐國際商業銀行（下稱兆豐銀行）唯一股東，兆豐金控之最大法人股東則為財政部，原告經財政部長年指派為兆豐金控及兆豐銀行之法人代表董事，自民國99年7月1日至105年3月31日並擔任兆豐銀行董事長。
（二）兆豐銀行紐約分行於104年1月至3月間經美國紐約州金融署（Department of Financial Service，下稱DFS）實地金融檢查，以103年9月為基準日，檢查重點包括紐約分行之風險管理、作業控制、法令遵循及資產品質等項目。於DFS作成檢查報告前，美國聯邦準備銀行（FederalReserve Bank，下稱FRB）於104年10月間派員告知兆豐銀行總行其紐約分行法令遵循嚴重不足，整體評等將遭降級，嗣DFS於105年2月9日作成檢查報告，指出兆豐銀行紐約分行未落實可疑交易之篩選及申報，於美國銀行保護法（Bank Secrect Act，下稱BSA）及反洗錢法（Anti-moneylaundering，下稱AML）等法令遵循有所缺失。兆豐銀行遂於105年8月19日與DFS簽署合意處分令（Consent Order），除遭DFS核處美金1.8億元（以匯率32計算，約新台幣
57.6億）罰款外，並同意聘任DFS選任之獨立第三方法律遵循顧問協助強化BSA/AML相關法律遵循制度，DFS另逕行指派獨立監督人（independent monitor）為紐約分行之法令遵循審查，作成法令遵循報告直接向DFS報告。
（三）被告以原告擔任兆豐銀行董事長期間，因（1）既於104年10月間已知悉該行紐約分行極有可能遭DFS採取監理行動，復未採納同年11月及105年2月紐約分行請總行派員赴美溝通之建議，致遭DFS裁處，乃有決策失當之責；（2）DFS檢查報告未提報董事會前，原告與紐約分行經理105年3月24日共同署名就DFS檢查報告回復改善計畫，竟表示董事會、高階主管已瞭解所列缺失之嚴重性，涉有不實；乃依據銀行法第61條之1第1項（第4款）規定，以105年9月14日金管銀控字第10560003852號裁處書（下稱原處分）解除原告於兆豐金控派任兆豐銀行之法人代表董事職務。原告不服，乃循序提起行政爭訟。
二、原告起訴主張：
（一）銀行法第61條之1第1項係以「銀行」為處分對象之規定。原處分未以兆豐銀行為受處分人，卻逕以原告為處分對象，已有違上開規定。況原告係受財政部指派為兆豐金控派任兆豐銀行法人代表之董事職務，有權剝奪或解除法人代表資格者，應係兆豐金控，有權收回指派或職務者，則應為財政部。被告未明上情，竟以原處分解除原告於兆豐金控派任兆豐銀行代表董事職務，逾越權限，顯然違法。
（二）原處分意在解除原告與兆豐銀行間董事委任關係，惟原告早於105年4月1日自兆豐銀行退休，原處分作成時，原告與兆豐銀行間已不存在董事委任關係，無從形成「解任董事委任關係」此一法律效果。原處分之內容對任何人均屬不能實現。被告固稱，已退休之原告仍得被解職，係以金融機構受高度管制、銀行法第61條之1立法目的、被告對銀行有監理之責、法理上並無不許多項解職原因同時存在等理由為其主要論據；並引用判決為據云云。惟上情均無從使因不能實現而無效之處分變為有效。
（三）原處分以原告未派員赴美溝通，決策失當，以及回復DFS內容不實為由，而對原告作成解除董事職務之管制處分，惟其理由與事實不符，管制理由也不存在：
1.兆豐銀行紐約分行104年11月時並未建議總行派員赴美溝通，至105年2月12日始轉達外部顧問公司建議，翌日即由訴外人梁美琪董事兼副總召集會議作成結論，該結論並未否定派員赴美，更無原告否決派員赴美之情事。
兆豐銀行現任董事長亦證稱無法確定派員赴美溝通對於處罰結果是否有影響，DFS合意令亦未以未派員溝通為其事實及理由。凡此均足認「是否派員溝通」與結果無涉。
2.原告於回復DFS改善計畫所附Cover Letter上簽署，僅係表明兆豐銀行對DFS報告內容之尊重及重視，兆豐銀行管理階層已經知悉本案之重要性，而非向DFS逐一秉告管理階層之個別知悉情形，被告顯屬斷章取義。況當時已有原告、訴外人吳漢卿2位常務董事，以及訴外人梁美琪董事參與檢查報告缺失處理全部過程，法遵長亦已於兆豐銀行3月25日董事會提出報告。原告並無故意向董事會隱匿卻又同時向DFS為不實陳述之情形。
3.銀行法第61條之1之立法目的，乃維持金融市場秩序，處分之作成以可排除銀行業因違反該條文所生危險者為限，必也於「銀行」違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關始得視情節之輕重，依具體個案裁量是否對「董事」為解除職務之行政處分。則原處分所列「原告未派員溝通、回復DFS陳述不實」之處分理由，卻是被告歸咎原告執行職務時之行為，而非兆豐銀行有違反法令、章程或有礙健全經營之虞之情形甚明。原處分既未能完成行政目的，復不當聯結，逾越權限且濫用權力，自屬違法。
（四）被告雖於審理中引用對兆豐銀行作成之105年9月14日金管銀控字第10560003851號裁處書（下稱對兆豐銀行裁處處分）內容作為本件處分理由追補，已逾越事實之同一，不應採納審酌。再者，對兆豐銀行裁處處分所依據之理由亦與事實不符：
1.被告因兆豐銀行與DFS簽署合意令，而認定兆豐銀行有銀行法第61條之1「銀行違反法令」之處分事由。惟兆豐銀行是否違反美國法令，與兆豐銀行是否違反我國法令，係屬二事，能否以兆豐銀行違反美國法令作為處分原告之依據，更屬有疑。況合意令本質為兆豐銀行與DFS之和解，紐約分行是否確有違反當地法令，根本未經認定。
2.對兆豐銀行裁處處分理由一至三所指謫者，係兆豐銀行、董事會、稽核室、紐約分行、及企劃處，並無隻字片語涉及原告。縱兆豐銀行及其內部單位有「違反法令、章程或有礙健全經營之虞」之情形，何以原告須併同遭被告依銀行法第61條之1處分？該理由非僅未見於對兆豐銀行裁處處分，被告就此亦未調查說明。
（五）原處分以管制為名，實質上為裁罰處分。細繹原處分作成過程，顯係對原告過去之行為為懲處，而非對未來行政秩序之管制，蓋原處分自始指明處分緣由為兆豐銀行簽署合意令並繳納罰款，被告僅要求原告對「未派員溝通、對DFS回復不實」為陳述，其後，原處分直接指謫原告決策失當及回復DFS不實等等，均無涉於未來行為管制；被告復自承，選擇解任原告，係考量兆豐銀行受損甚鉅且信譽受損等情，此亦為懲處之概念；再者，被告雖試圖將對兆豐銀行裁處處分之事實理由追補至原處分，然原告就兆豐銀行及其內部單位之分層運作情形，何以應被併同處分？其間因果關係、必要關連性，均乏證據以資佐證，復無相關論述，其目的顯非管制，而係以管制為名行懲處原告之實等語。為此聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：
（一）原處分所依據之銀行法第61條之1之規定，並非以原告違反行政法上義務而為行政制裁，而係被告基於對銀行高度監理職責及專業判斷，認兆豐銀行有違反法令及有礙健全經營之虞，而原告就該等情事應為負責，並認原告實不適任銀行負責人，而作成解除職務處分，向後發生管制功能，有其判斷餘地及裁量權限，法院應予尊重。
（二）銀行法第61條之1第1項第4款解除董事職務之規定，並未限縮僅得解除「現任」董事，而依立法理由及參考法院實務判決，為維持我國銀行業之整體秩序，就不具董事身分者，主管機關亦得為解除董事職務之處分：
1.銀行負責人應具備資格條件兼職限制及應遵行事項準則第3條第11款規定，銀行負責人因違反銀行法等金融法令，經主管機關命令撤換或解任，5年內不得再為銀行負責人。是解除銀行董事職務，除發生職務解除之事實結果外，尚有發生限制其於一定期限內不得為銀行負責人之管制效力，符合銀行法第61條之1之立法目的（參最高行政法院103年度判字第261號、102年度判字第398號判決、103年度裁字第372號裁定）。準此，原處分以解除職務之方式，向後發生管制功能。被告解除原告董事職務，將使不再適合擔任金融機構負責人之原告，5年內不得再任金融機構負責人，足以避免危險擴散至其他金融機構，確能發揮管制預防功能。
2.兆豐銀行發生原處分認定違反法令與有礙健全經營之虞等情事，均發生於原告擔任董事長期間，被告調查發現相關缺失情事後，解除原告職務，將使未來擔任兆豐銀行負責人之人深自警惕，只要兆豐銀行有違反法令或有礙健全經營之情事，各該應負責任之董事均有被解除職務之可能，不因應負責之董事已離職而有異。
3.銀行法第61條之1並未規定須先作成「糾正、命限期改善」之等前置處分；該條係規定「糾正、命限期改善」與「解除董事職務」得併行處分，而視情節之輕重，為「解除董事職務」之處分。且原處分雖令原告於5年內不得擔任金融機構負責人，但並未限制原告擔任其他職務，原處分並無原告所稱限制其工作權違反比例原則之情事。
（三）兆豐銀行有對兆豐銀行裁處處分所列之違反法令有礙健全經營之情事，均發生於原告擔任兆豐銀行董事長期間，其中整體性之缺失係原告長期監督疏失所致，而就紐約分行之缺失及回溯DFS採取監理處罰前之事件，可認原告未重視公司治理、未重視海外分行法遵風險，且原告身為兆豐銀行董事長，較於其他董事，乃最先知悉紐約分行所可能遭致之法遵風險，惟原告並未提報董事會，亦未竭盡所有努力避免監理處分之發生，而簽署與事實不符之文件，更有損銀行負責人之誠信，損及銀行健全經營。實則，兆豐銀行該等缺失於被告101年、103年及105年對兆豐銀行進行金融檢查及業務檢查，即曾發現，並予指正。原告為該期間兆豐銀行董事長，有綜理兆豐銀行管理及營運之職責，卻未確實積極落實改善上開檢查意見，因此，被告認原告不適任金融機構之負責人，乃依法解除原告董事職務，有其必要性且符合比例原則。為此聲明駁回原告之訴。
四、本院判斷如下：
（一）銀行為法人，具有人格，且為股份有限公司組織之營利事業（銀行法第52條第1項參照），經營者基於全體股東之意志透過市場自由競爭以追求商業上利潤，並以事業資產為債務之擔保，自負盈虧之責，本為憲法所保障之營業自由、工作自由及職業自由範疇，國家非有正當理由，不得任意干預其經營。但銀行業畢竟不同於一般生產事業，因其充分掌握社會上金融資源分配，不僅具備溝通儲蓄與投資之功能，且兼具創造信用與促進信用交易等融資功能，其經營之良寙，足以影響國家經濟之興衰，先進國家莫不將之列為特許事業，對於投資金額、經營者資格、業務經營、資金運用乃至於法律遵循，嚴加審查與監督。銀行一旦違規或管理不善時，主管機關得依據法律之授權為積極干預，採取必要處置，以保障存款安全、維持金融安定、穩定經濟活動，儘速將導致社會不利之影響降至最低程度。銀行法第61條之1第1項：「銀行違反法令、章程或有礙健全經營之虞時，主管機關除得予以糾正、命其限期改善外，並得視情節之輕重，為下列處分︰一、撤銷法定會議之決議。二、停止銀行部分業務。三、命令銀行解除經理人或職員之職務。四、解除董事、監察人職務或停止其於一定期間內執行職務。五、其他必要之處置。」規定，乃其適例。揆其立法意旨明揭︰為加強金融紀律化，以確保銀行之健全經營，並保障存款大眾之權益，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞之金融機構，主管機關可參酌其缺失之輕重態樣，分別明定處置之方式，俾能作「迅速有效」之處理。此學理上稱之為緊急處置權，乃為維護前述特定公共利益，例外容許主管機關啟動前揭各款直接介入銀行經營核心並侵入私法自治領域，限制銀行營業自由、銀行從業人員工作自由及職業自由之方式，暫時以國家意志替代銀行人格之自主運作，並以國家力量干預市場機制，乃為自由經濟國家之例外高度管制，援用之際，務必無失於上開法文所指涉之管制目的，不得假其名而實施嚴格管制手段，遂行其他目的之實。
（二）是而，主管機關行使上開立法者所授予之緊急處置權，而為銀行法第61條之1第1項各款之處分時，須就銀行、存款戶、債權人、投資人、銀行從業人員及社會公眾相互間之利益及彼此之權益為均衡考量，務使主管機關所得據以採取之措施乃屬必要而適當，且此等措施所造成之損害應輕於達成目的所獲之利益。申言之，主管機關之得以採行銀行法第61條之1第1項各款所示方法介入銀行營運，必須所採取之方法確實有助於該條項立法目的之達成；所選擇之方法乃對人民權益損害最少者﹔其方法所造成之損害與所欲達成目的之利益未顯失均衡，方得就各款方式中選擇最適當者為之（行政程序法第7條參照）。而此意旨，復明白表現於上開法文第5款「其他『必要』之處置」文義中，此乃以立法技術說明前述第1款至第4款手段之採取，同以「必要」者為限。蓋即使立法者為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益，而以法律限制人民基本權時，尚須受限於憲法第23條所揭示之比例原則；則主管機關基於法律之授權，必須因公共利益之理由而行不利處分時，自亦須嚴格遵守行政程序法第7條所示比例原則，任何逾此限度之所為，即屬違法。
（三）承上，銀行法第61條之1第1項各款措施係主管機關為保護存款大眾權益，維護銀行健全經營及金融秩序，依法所得採行之限制銀行及其從業人員自由或權利之規制手段，具有以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，「積極」實現「特定」行政目的之特質，乃典型之管制性不利處分。其正當性指標在於，處分未來有效達成銀行法第61條之1第1項立法目的，且與人民因此所受權利損失程度合於比例原則之評估。其中，第4款解除銀行董事職務處分與銀行法第8章以下關於銀行負責人因違反銀行法規範而對應之行政處罰，雖均對銀行董事個人之自由或權利加以限制，但行政處罰為國家對「過去」違反銀行法上義務之負責人，所採取之非難性手段，其正當性基礎在於受罰人過去有責行為與處罰之對應性相當，雖然也具有「一般性」預防將來違規行為發生性質，但係以要求負責人不得破壞銀行金融秩序的方式以間接達成行政目的之「消極」方法，與管制性不利處分以積極手段實現特定之行政目的，有所不同。主管機關如認銀行業有「違反法令、章程或有礙健全經營之虞」之情事，有必要予以緊急處置，應依銀行法第61條之1第1項各款作成管制性不利處分；而其負責人行為苟復同時該當於銀行法第8章所示應予行政處罰之構成要件者，則應援引銀行法該章規定予以行政處罰，如構成刑責者，並依職權向偵查機關告發犯罪，但不得將之與同法第61條之1第1項管制性不利處分予以混淆，逕援引管制性不利處分規定作為非難銀行負責人過去行為之依據。如僅因銀行法第61條之1第1項第4款解除銀行董事職務之處分與銀行法第8章以下之行政處罰均對負責人之自由或權利加以限制，乃藉管制性不利處分作為行政處罰，其結果自然不正確，不僅無助於公共利益之維持，更有害於人民權利保障。
（四）如事實欄所載經過，有104年10月5日兆豐銀行企劃處檢呈FRB拜會訪談會議紀錄（本院卷一第88頁至第91頁）、105年2月15日兆豐銀行企劃處檢呈DFS檢查報告簽呈（本院卷一第104頁、第105頁）、105年2月17日兆豐銀行企劃處陳報DFS檢查報告改善因應方案簽呈（本院卷一第107頁至第108頁）、105年2月22日兆豐銀行董事會稽核室檢陳DFS及FRB檢查報告簽呈（本院卷一第109頁至第111頁）、105年3月21日兆豐銀行企劃處呈報紐約分行擬稿之DFS檢查報告缺失改善計畫及Cover Letter（本院卷一第122頁至第123頁）、原告105年3月24日簽署之Cover Letter（本院卷一第360頁）、105年8月19日兆豐銀行與DFS簽訂之合意令（本院卷一第325頁至第359頁）、對兆豐銀行裁處處分（本院卷一第362頁至第368頁）、原處分（本院卷一第66頁至第67頁）及訴願決定（本院卷一第68頁至第85頁）在卷可憑，並為兩造所不爭執，自得引為本案裁判事實之基礎。原處分以原告就兆豐銀行遭DFS開罰，有決策失當及不實報告等可歸因事由，因此解除原告之兆豐銀行董事職務，然則，原處分作成時，原告已非兆豐銀行之董事乙節，為公眾所周知之事實；是而，原處分解除已不具董事身分者之董事職務，是否存在銀行法第61條之1第1項之管制目的，以及手段是否必要，揆諸本院前揭就該法文之解析，殆為本案主要爭點。
（五）經查︰
1.銀行法第61條之1第1項第4款以解除特定董事職務作為對銀行緊急處置之管制手段，當以該董事就所屬銀行發生「違背法令、章程或有礙健全經營之虞」情事有行為責任，必須及時排除相當於危險源之該董事職務於銀行繼續運作，始可認具有健全銀行營運、維持金融市場秩序之目的。原處分作成時，原告已非兆豐銀行之董事，容無繼續行使兆豐銀行董事職權，危害兆豐銀行健全營運之可能，易言之，危險源已然不存在，原處分猶以「形成處分」之方式排除危險源，無非重申兆豐銀行現狀，已然難以理解其目的，遑論探求其意旨是否合於銀行法第61條之1第1項之立法宗旨。
2.再者，銀行法第61條之1第1項明揭係以銀行為管制對象，第4款管制手段固有涉及侵害董事之職業自由、工作自由者，但主管機關逕以公權力解消銀行與董事間私法上委任關係，侵害銀行自主人格於私法上意思表示之效力，目的在於排除董事對銀行之影響力，俾令銀行營運得以重返正軌，自然是以銀行為管制處分之主要對象，當以該處分對於銀行所產生之效能，判斷其管制目的是否達成。但是，原處分僅以原告為對象，並未以兆豐銀行為相對人，顯然該處分並非對兆豐銀行作成，也無意對兆豐銀行進行管制，無可想像如何實現銀行法第61條之1第1項以銀行為管制對象所擬達成之行政目的。綜此以論，原處分雖以銀行法第61條之1第1項為其法律依據，並援引其內容作成管制手段，但實際上並未寓有任何該法文所擬實現之管制目的。手段之採取，欠缺必要性，至為灼然。
3.被告雖於審理中主張原處分確然發生向後管制之效果，理由有二︰一則藉原處分以儆效尤，達一般預防效果；二則藉此令原告於未來5年內不得再擔任其他金融機構負責人，以避免危及其他金融機構之健全經營，仍達成銀行法第61條之1第1項之管制目的。但︰
（1）所謂「一般預防」乃典型之行政處罰效應，不應與管制性不利處分之管制目的混淆，不得藉銀行法第61條之1第1項各款高度侵入銀行營運核心之管制手段，遂行其處罰銀行負責人之意志，已如前述。被告如認原告擔任兆豐銀行負責人時有該當於銀行法第8章以下各種行政處罰要件之行為，即應就該行為予以追究並處罰，達其所謂一般預防之效果，假銀行法第61條之1第1項第4款管制手段達成一般預防效果，即屬違法。
（2）銀行為特許事業，自其籌設至營運，始終受銀行法等相關法令於不同程序，以不同角度予以高度監控。銀行法第35條之2授權主管機關就銀行負責人資格另予規範，被告基此授權而制定「銀行負責人應具備資格條件兼職限制及應遵行事項準則」（下稱系爭準則），其中第3條列有13款消極資格，凡有各該款事項（即：1.無行為能力、限制行為能力或受輔助宣告尚未撤銷者。2.曾犯組織犯罪防制條例規定之罪，經有罪判決確定者。3.曾犯偽造貨幣、偽造有價證券、侵占、詐欺、背信罪，經宣告有期徒刑以上之刑確定，尚未執行完畢，或執行完畢、緩刑期滿或赦免後尚未逾10年者。4.曾犯偽造文書、妨害秘密、重利、損害債權罪或違反稅捐稽徵法、商標法、專利法或其他工商管理法規定，經宣告有期徒刑確定，尚未執行完畢，或執行完畢、緩刑期滿或赦免後尚未逾5年者。5.曾犯貪污罪，受刑之宣告確定，尚未執行完畢，或執行完畢、緩刑期滿或赦免後尚未逾5年者。6.違反銀行法、金融控股公司法、信託業法、票券金融管理法、金融資產證券化條例、不動產證券化條例、保險法、證券交易法、期貨交易法、證券投資信託及顧問法、管理外匯條例、信用合作社法、農業金融法、農會法、漁會法、洗錢防制法或其他金融管理法，受刑之宣告確定，尚未執行完畢，或執行完畢、緩刑期滿或赦免後尚未逾5年者。7.受破產之宣告，尚未復權者。
8.曾任法人宣告破產時之負責人，破產終結尚未逾5年，或調協未履行者。9.使用票據經拒絕往來尚未恢復往來者，或恢復往來後3年內仍有存款不足退票紀錄者。10.有重大喪失債信情事尚未了結、或了結後尚未逾5年者。11.因違反銀行法、金融控股公司法、信託業法、票券金融管理法、金融資產證券化條例、不動產證券化條例、保險法、證券交易法、期貨交易法、證券投資信託及顧問法、信用合作社法、農業金融法、農會法、漁會法或其他金融管理法，經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5年者。12.受感訓處分之裁定確定或因犯竊盜、贓物罪，受強制工作處分之宣告，尚未執行完畢，或執行完畢尚未逾5年者。13.有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任銀行負責人者）均不得充任銀行負責人。
（3）是而，系爭準則第3條基於「全面事先預防」之面向，該條除前12款就具體事由為規範外，第13款另設有補遺條款：「有事實證明從事或涉及其他不誠信或不正當之活動，顯示其不適合擔任銀行負責人者，亦不得擔任銀行負責人」此等規定。是依此規範，可謂凡有實據難以確保品操者，幾無充任銀行負責人得以危害銀行營運之可能，藉以維持公共利益。此與銀行法第61條之1第1項第4款乃就董事所形成銀行「特定危害狀態」而為「事後補救」之緊急處置措施，保護公共利益之面向截然不同，侵害基本權之程度也較諸緊急處置緩和許多。二者管制角度不同，無從互相援用，銀行負責人未來5年是否適合再任銀行負責人，與是否對銀行施以解除負責人職務此等緊急處置，以因應危機之考量全然不同，逕以銀行負責人將來資格之限制作為介入銀行經營權核心之理由，自屬與事務本質無關之考量。原告如確有原處分所示對DFS為不實報告此等不誠信活動，依系爭準則第3條第13款，即可限制原告再任其他銀行之負責人，防堵原告有再度危害銀行營運及金融秩序之可能。然被告竟將補救措施挪用為預防機制，出於全面預防特定自然人再任銀行負責人之考量，而行使對銀行之緊急處置權，謬之大矣。其猶主張其處分達成銀行法第61條之1第4款立法目的，殊無可採。
（4）至於被告以原處分之作成，而指原告因此具備系爭準則第3條第11款所示「因違反銀行法……或其他金融管理法，經主管機關命令撤換或解任，尚未逾5年者。」要件，可令原告未來5年內不得再擔任其他金融機構負責人，以免危害其他銀行之健全經營云云；但細繹上開規定，其實係以自然人違反銀行法等法令而遭撤換或解任為要件，而非僅以遭撤換或解任即該當消極資格，而原處分從未具體指出原告違反銀行法或其他任何金融法規之條次，是原處分其實無從達成被告所謂管制原告5年不得再任銀行負責人之目的，附此敘明。
（六）承上以論，原處分雖引用銀行法第61條之1第1項為其依據，但實際上並未寓有任何該法文所擬實現之管制目的，手段之採取顯然與目的之達成欠缺關連性，無必要可言；本來也就無從也無須討論目的與手段間是否符合比例原則，應逕予宣告原處分違法。然被告猶執詞主張其為專業監理機關，就是否作成銀行法第61條之1第1項各款之處分，乃有判斷餘地及裁量權限，法院應予尊重云云。爰併指明如下︰
1.被告身為銀行法之中央主管機關，就何謂銀行法第61條之1第1項因應銀行違背法令、章程或有礙健全經營之虞所為「必要處置」此等不確定法律概念，當然有其專業所享之判斷餘地；如有前述緊急狀態，是否作成銀行法第61條之1第1項第4款「解除董事職務」此管制性不利處分，就形成該等處分必要性之決策，亦有其法律授權之裁量權限；但相對地，也必須就其利弊分析之判斷及裁量過程，盡相當之說明義務，並就其認定之事實為必要舉證，方能取得法院尊重其判斷餘地，承認其裁量未逾越權限之基礎，此乃行政程序法第96條第1項第2款要求行政處分應載明理由之重要論據之一。亦即，尊重判斷餘地或承認其裁量權之合法行使，與放任恣意、偏好之判斷及裁量濫用，實際運用之際，往往僅有一線之隔。但差之毫釐，失之千里，前者透過透明、詳實之論證形成全民可得討論改進之基礎，累積慣例形成可資遵循之共識，維繫社會秩序；後者則因查證及論述之空洞化，無從被批駁檢驗，因此壓擠處分及政策形成空間，導致該等決定淪為政治、經濟實力較勁之競技場，乃為情緒性、投機性民粹之溫床。
2.參照美方就本件兆豐銀行紐約分行未能遵循BSA及AML等法令之缺失所作成之系爭合意令，除先經DFS實地金融檢查，於檢查報告作成前，即透過相當於我國中央銀行地位之FRB派員拜訪兆豐銀行總行告知紐約分行法令遵循嚴重不足，整體評等將遭降級，嗣DFS作成檢查報告，具體指出兆豐銀行紐約分行「未落實可疑交易之篩選及申報」，於BSA及AML等法令遵循有所缺失，又經過兆豐銀行大約半年之自主溝通改進仍未符合DFS要求，始作成系爭合意令予以處罰，並採取強制兆豐銀行紐約分行聘任DFS選任之獨立第三方法律遵循顧問，以及DFS另逕行指派獨立監督人為紐約分行之法令遵循審查之管制措施。是核，美方DFS檢查報告指出兆豐銀行紐約分行未能遵循BSA及AML等法令之缺失，與系爭合意令強制該分行聘雇獨立法遵顧問及監督人，相關對應性明確，足供為必要適當與否之判斷，且檢查報告後，有相當期限可容兆豐銀行紐約分行因應缺失改善，待無自主改善可能或改善未符合要求時，始行管制措施，而管制措施僅限於銀行內控之加強，未侵入兆豐銀行營運核心，干擾市場秩序，於人民權利限制程度顯然較諸銀行法第61條之1第1項各款措施為低。
3.被告既為銀行法之主管機關，於國際金融局勢瞬息萬變、各國洗錢防治升級對抗犯罪之情況下，未見曾對兆豐銀行有何監理活動。嗣美方以兆豐銀行紐約分行未遵循美國洗錢防治等法令而為鉅額罰款，並作成前揭管制措施後，始基於本國銀行法主管機關地位，依銀行法第61條之1第1項第4款作成緊急處置，處分之際，自當釐清兆豐銀行違反美國及本國法律義務之所在，以及兆豐銀行紐約分行未能遵行美國法令究係出於內控不佳？海外法律遵行部門資源不足？抑或應歸因於銀行負責人決策失當、有失誠信？並說明所採取緊急處置之必要及效能，始能針對銀行缺失而為改進，及時維護銀行健全經營及金融秩序；不應含糊其詞，混淆視聽，藉對於銀行之管制手段，而對已不在職之銀行負責人為個人責任之追究，錯失改進我國銀行內控、稽核及法令遵循機制之契機；也不容其將限制人民基本權之管制手段應合於比例原則之重要論述，空泛遁入判斷餘地、裁量權限之諉詞中。但凡以上原處分應記載事項，均未見原處分載明，難以檢證原處分管制目的所在，更無從討論目的與手段是否合於比例，徒然引發被告是否將應對銀行作成之管制措施，誤充為對銀行負責人非難手段之疑慮。本院無從尊重其判斷，也無法認同其裁量未逾越權限。
五、綜上，原處分雖以銀行法第61條之1第1項第4款為其法律依據，並作成高度管制而影響人民基本權之處分，但實際上並未寓有任何該法文所擬實現之管制目的，除有違銀行法第61條之1第1項第4款外，並難認該處分有何必要性，於行政程序法第7條規定亦屬有悖。訴願決定未予糾正，亦有未合。
原告指摘違法，為有理由，應予准許，爰判決如主文所示，將訴願決定及原處分均予撤銷。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 楊得君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
書記官 徐子嵐