臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1306號107年3月1日辯論終結原 告 林晉安
阮氏伴共 同訴訟代理人 吳念恒 律師被 告 外交部代 表 人 吳釗燮（部長）訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國106年8月24日院臺訴字第1060185300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件起訴時被告代表人原為李大維，嗣於訴訟繫屬中變更為吳釗燮，茲據變更後代表人吳釗燮聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。㈡查原告於民國106年9月20日起訴時，訴之聲明第2、3項為「二、被告對於原告106年3月23日文件證明之申請，應作成准許結婚文書驗證之行政處分。
三、被告應核准原告阮氏伴居留簽證之申請。」嗣於107年3月1日言詞辯論期日減縮及更正為「二、被告對於原告林晉安106年3月23日之申請，應作成受理准許結婚文書驗證之行政處分。三、被告應依原告阮氏伴106年3月23日之申請，作成核發居留簽證之行政處分。」（本院卷第97、98頁），合於行政訴訟法第111條規定，爰予准許。
二、事實概要：緣原告阮氏伴為越南籍，於民國105年12月5日與我國國民原告林晉安在越南辦理結婚登記，嗣原告分別持結婚證書向我國駐胡志明市辦事處（下稱胡志明市辦事處）申請文件證明及來臺依親居留簽證。案經胡志明市辦事處併予審查及並對原告面談，以原告對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，於106年4月10日以胡志字第10602108720號函（下稱原處分1）駁回原告阮氏伴簽證之申請；並以經查核相關文件後，難以判斷原告阮氏伴來臺目的之真實性，有違我國利益之虞，業就原告阮氏伴簽證為拒為處分，乃依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱文件證明條例）第11條第1項第3款規定，於同日以胡志字第00000000000A號函（下稱原處分2）不予受理原告林晉安文件驗證之申請。原告等就不予受理文件證明申請處分提出異議，經胡志明市辦事處以106年5月12日胡志字第1062111650號函維持原不予受理之決定。原告仍不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張：㈠原告林晉安不服原處分2.關於文件證明不予受理部分，其主張如下：
⒈按文件證明條例第3條第1款及第2款立法理由指明：「二、
文書驗證係為便利有跨國使用需要之文件，可透過文書製作國及文書使用國之驗證程序，產生跨國使用之『形式效力』。依照國際慣例，一國文書持往他國使用時，通常須先完成文書製作國規定之國內驗證程序，再經文書使用國派駐文書製作國之使領館或代表機構驗證。亦有於完成文書製作國之國內驗證程序後，送經文書製作國派駐文書使用國之使領館或代表機構驗證者。各國主管驗證機關及其駐外機構辦理跨國文書驗證，均係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在之程序，以證明其『形式效力』。至文件之內容則不在證明之列，此與國內依公證法辦理之公證、認證，除查證文書形式上是否真正外，並應就其內容為相當之審查，二者顯有不同，爰於第2款明定文書驗證之定義。」另有關文書驗證之方式，亦明定於該條例第12條，顯見該條例所指文書驗證，係以查驗或比對文書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之文書形式上是否存在，以證明其形式效力，至文件之內容則不在證明之列。本件原告林晉安既係申請驗證其與阮氏伴之結婚證書，則被告僅應以查驗或比對結婚證書上簽章之方式，或以其他適當方法查證後，證明申請驗證之結婚證書形式上是否存在，以證明其形式效力，至結婚證書之內容則不在證明之列，亦即結婚之真偽並不在被告所為文書驗證證明之範圍。從而，被告以原告「難謂俱有結婚之真意，渠等婚姻真實性顯有疑慮」等為由，不予受理文件證明申請，顯有違法及不當之處，且損害原告之權利，依法自應撤銷。
⒉次按文件證明條例第11條第1項之規定意旨，係為維護文書
驗證或出具證明之公信力，並保障國家利益或避免損害他人或公眾利益，責由被告或駐外館處對於文書驗證申請案件予以審查，如認為有該項各款所列舉情形，即應自程序上不予受理（該項條文立法理由參照）。是被告如依上開規定作成不予受理之處分，應於處分書內具體說明其認定該申請案件之申請目的或文書內容，究係該當於「明顯違反我國法令」、「明顯違反國家利益」、「明顯有背於公共秩序、善良風俗」或「明顯有其他不當情形」中之何一情事，及其作此認定所依據之原因事實，始符合行政程序法第96條第1項第2款關於書面行政處分應記載事實及理由之規定。本件原處分1係以勾選「■2.面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述（如：雙方對於認識交往經過及訂結婚過程等重要內容說詞不一）（違反外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定）」選項之方式，同時作為駁回簽證申請及不予受理文件驗證申請之理由。然所謂「面談雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」，並非文件證明條例第11條第1項第3款所定應不予受理文件證明申請之法定要件，且原處分2對於原告就結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，究係明顯違反我國法令？或明顯違反國家利益？或明顯有背於公共秩序、善良風俗？或明顯有其他不當情形？並未作任何說明。再者，原告申請結婚證書之文書驗證，申請用途係為辦理戶籍登記及據以申請依親居留簽證，至該結婚證書內容，則分別記載妻子姓名阮氏伴、丈夫姓名林晉安，及其等之年籍資料，暨註冊結婚地方、註冊日期等。則原處分2.所指原告就結婚重要事實有陳述不一或作虛偽不實陳述等情形，如何足使被告獲致原告上述申請驗證結婚證書之目的及該結婚證書之內容，已「明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」？亦未見原處分2中敘述其理由。從而，原處分2對於認定原告申請文件證明因有文件證明條例第11條第1項第3款規定而應不予受理之事實及理由，均未為記載，自有違反行政程序法第96條第1項第2款規定之違法。
⒊末按，外國護照簽證條例第12條第1項第4款、同條例施行細
則第5條第3項及外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點）第11點第2款等規定可知，被告於受理簽證申請時，得要求申請人面談及提供審核所需之證明文件，並應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，若發現申請人「對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者」（包括雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述），得拒為簽證駁回其申請。惟經核文件證明條例並無類此簽證面談之規定，亦未將「雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述」明定為文書驗證不受理申請之事由。蓋外國人來臺簽證之准駁，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係等具體因素，甚可含括我國勞工政策及移民政策之考量，被告享有較寬廣之裁量空間，與文書驗證之審查，顯有不同。是依上開說明，被告應僅於自申請書及所申請驗證文書之形式上觀察，即知其申請目的或文書內容有「明顯」違反國家利益之情形，始可依文件證明條例第11條第1項第3款規定，自程序上不予受理文書證明之申請，核與外國護照簽證條例第12條第1項規定被告及所屬駐外館處受理簽證申請時，必須實質衡酌國家利益後決定准駁與否者，顯有區別；申言之，文書驗證之審查，固非不得參採其他適當方法查證之結果（例如簽證面談所知悉之事實），惟若採與外國人來臺簽證申請之同一程序及同一審查標準，將法令依據、程序及要件規定均有不同之制度混為一談，即非法之所許。又上開面談制度原為辦理外國人與我國國民結婚來臺申請之審查所建立，並非對於外國人與我國國民結婚效力之審查，縱依面談結果認為雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，此僅得作為該外國配偶來臺簽證申請准駁之裁量參考，並不具有認定其結婚有效或無效之效力，亦無從據以認定原告所提出之結婚證書內容即屬虛偽不實，自難進而認原告提出本件文件證明申請之目的或請求驗證文書之內容明顯有違反我國國家利益之情事。再者，結婚證書固為外國人以與國人結婚申請來臺簽證所需提出之文件，惟國人就其於外國結婚之結婚證書申請文書驗證，並非以申請來臺簽證為唯一用途（例如在國外結婚而至我國為戶籍登記，即應提出經驗證之結婚相關文件，戶政事務所辦理結婚登記作業要點第3點、第5點參照），足證原告所提文件證明申請與申請來臺居留簽證，係屬二事，則原處分2以文件申請驗證之目的係為辦理戶籍登記及據以申請依親居留簽證，就簽證及文件驗證申請案併予審查，並以簽證為拒件處分，即認原告申請目的違反我國國家利益，自無可採。
⒋據上，原處分2.關於文件證明不予受理部分，應有上開違誤
之處，且損害原告之權利，依法自應撤銷原處分，並對於原告林晉安106年3月23日文件證明之申請，作成受理准許結婚文書驗證之行政處分。
㈡原告阮氏伴不服原處分1.駁回其簽證申請，其主張如下：
⒈按面談作業要點第12點第2款規定係根據外國護照簽證條例
第12條第1項第4款、同條例施行細則第5條第3項等規定，及被告為建立外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請文件證明及來臺簽證之面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權所訂頒之行政規則。是其除防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動外，同時亦兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權。惟若以「對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者」為由而拒為簽證，應具體指出面談過程有何事證足認其對申請來臺目的有虛偽陳述或隱瞞，而非僅以面談陳述有所出入即一概認定虛偽陳述或隱瞞其申請來臺目的，方符合行政程序法第96條第1項第2款關於書面行政處分應記載事實及理由之規定。本件原告於越南結婚、結婚儀式過程均有照片佐證並領有合法之結婚證書，原告阮氏伴申請依親居留簽證，其目的係為永久共同生活，於面談時即已明確表明，足見原告等確實有結婚之真意。至原告等於面談時，雖對於部分過程細節陳述有些許出入，然因該等問題實係枝節問題，而個人之記憶及認知有所差異，回答之內容自因其記憶力、理解能力與表達能力不同而有出入，也會因時間經過而產生遺忘或錯亂現象，衡情對於一般交往細節，已難期待完全清楚記憶，故若二人所述互有出入，只要整體觀之無重大不符，即難遽認其所述為虛偽或有所隱瞞。
⒉本件原告等雖係透過婚姻仲介業者媒合，進而決定結婚共組
家庭，時間、過程雖短，但其結婚真意卻是不容質疑。原告等於106年3月24日因面談不通過，導致夫妻二人相隔兩地，原告林晉安於106年6月25日再至越南與阮氏伴同住，二人亦有實質之夫妻生活，而原告阮氏伴起訴時已有3個月身孕。由此足證，原告確有永久共同生活經營婚姻家庭之真意。從而，被告以原告之面談陳述有所出入，即主觀推論雙方並無結婚之真意，顯有違法或不當之處，亦違反前揭面談制度兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權之規範意旨。另關於「境外面談」制度是否具有合理性及必要性，爰提出相關文章供法院參酌。
⒊再者，外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定之手段，雖
有助於維護我國公共利益與國家安全等目的，惟原告在越南完成結婚登記，依涉外民事法律適用法第46條規定，其婚姻應受本國法律保障，原告等申請結婚證書驗證及簽證時，均檢附經越南法院公證及越南外交部驗證之中越文結婚證書，足證其申請來我國之目的為結婚並申請居留。被告直接否准原告等簽證許可暨結婚登記之申請，而未採取於簽證中加註觀察期間不得轉換居留、停留期間應按址居住等，並於其後要求主管機關加強其婚姻狀況之訪談之方法，且後者顯較能明確認定原告等是否具有結婚之真意，則原處分1除限制原告受憲法保障之婚姻自由權外，恐違反行政程序法第7條第1項第2款規定之侵害最小手段及比例原則。
⒋末按公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）及經濟社會
文化權利國際公約（下稱經社文公約）所揭示保障人權之規定，具有國內法律之效力。又依公政公約第23條第1、2項及經社文公約第10條第1款前段規定，只要是婚姻關係雙方當事人間在主觀上具有共同經營婚姻生活之真意，亦即在此前提下而締結婚姻關係所成立之家庭，即屬該公約所要儘力保護與協助之對象。本件原告對於永久共同生活經營婚姻家庭之真意，已明確表示，結婚之後縱受本件結婚文件證明不予受理及簽證申請駁回影響，致原告阮氏伴無法順利來臺，然於原告林晉安赴越期間，仍與原告阮氏伴本於結婚真意而共同生活，並有實質之夫妻生活，而原告阮氏伴起訴時已有3個月身孕。由此可證，原告等主觀上確具有共同經營婚姻生活之真意並組成家庭，自屬上開公約所應盡力保護與協助之對象。
㈢綜上所論，被告以維護國境安全、防制人口販運等理由，認
為面談制度有其必要，然其缺乏裁量標準，僅憑面談官個人主觀判斷，決定婚姻真偽，恐過於武斷，同時造成真實婚姻之夫妻無法在臺團聚，嚴重損害人民婚姻自由與家庭團聚及共同生活權利。從而，被告以原處分駁回原告阮氏伴簽證申請，及不予受理原告林晉安結婚文件證明之申請，實有違法或不當之處等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分1.
2.均撤銷。⒉被告對於原告林晉安106年3月23日之申請，應作成受理准許結婚文書驗證之行政處分。⒊被告應依原告阮氏伴106年3月23日之申請作成核發居留簽證之行政處分。⒋訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠有關外國人之簽證管制問題，因其係與國家主權高度關連之
行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請，此揆諸外國護照簽證條例第12條規定及其立法理由、日本外務省網站有關簽證核發常見問題之答覆即可為證。職是，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與我國前揭法律規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。又針對外國人之簽證管制是否為我國行政權核心領域之問題，依外國護照簽證條例第12條之立法理由可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。再者，基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國家行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。此外，依外國護照簽證條例第12條第1項規定，有關簽證准駁之判斷標準，包括「國家利益」、「申請人個別情形」及「（申請人）其國家與我國關係」。被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親居留簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶（按：申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查云云。
㈡次按世界人權宣言第13條、公政公約第12條、世界人權事務
委員會根據公民與政治權利國際公約第40條第4款通過之一般性意見第15號外國人權一節規定及司法院釋字第558號解釋等國際公約及憲法解釋可知，一國之國民入出其本國國境，乃國際公約及各國憲法所保障之基本人權；反之，外國人入出他國國境，則不在保障之列。再者，經社文公約第10條第1款雖規定：「本公約締約國確認：一、家庭為社會之自然基本團體單位，應儘力廣予保護與協助，其成立及當其負責養護教育受扶養之兒童時，尤應予以保護與協助。婚姻必須婚嫁雙方自由同意方得締結。」然而，有關人民入出國境係屬前揭公政公約所規範之「公民與政治權利」，而非屬上開經社文公約所規範之「經濟社會文化權利」，是以一國之國民是否享有入境他國之基本人權，自應以前揭公政公約為依歸，換言之，外國人縱為本國國民之配偶，亦不得援引上開經社文公約，而主張享有入境本國之公民與政治權利。況且，上開經社文公約亦明白揭示婚姻關係雙方當事人間在主觀上必須具有共同經營婚姻生活之真意，亦即在此前提下因締結婚姻關係所成立之家庭，始屬該公約所要盡力保護與協助之對象。復按「得以外國護照申請居留簽證者，限於持外國護照之外國國民，該外國國民之本國配偶，並無為其申請居留簽證之公法上請求權。」有最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議可資參照。由於簽證之准駁僅發生外籍配偶得否入境我國之法律規範效力，並未限制或剝奪該外籍配偶與我國籍配偶間締結婚姻及家庭團聚之權利，因此，不論是該外國人或其我國籍配偶，均不得僅因該外國人之簽證申請遭駁回，即率爾主張渠等之婚姻自由或家庭團聚權受有侵害。
㈢又為維護我國國家利益，外國護照簽證條例第12條第1項明
文規定被告及駐外館處受理此類申請案件時，應予衡酌國家利益，被告及駐外館處自得本於職權審查申請人結婚之真意及來臺之目的，依據規範意旨適用法律為准駁之決定。又近年政府禁止特定國家人民來臺工作，其後該國人民申請結婚來臺案件即突增，二者顯有關連，且屢見有來臺後從事與申請目的不符之案例，被告及駐外館處爰落實執行面談程序，以審查申請人來臺目的。本件原告阮氏伴為越南籍，茲以與國人原告林晉安結婚，欲來臺依親為由，申請居留簽證，原告林晉安並以同一事由申請結婚文件證明。胡志明市辦事處考量其申請目的均為使原告阮氏伴來臺，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5條第3項規定實施面談，資為審核判斷文件證明及簽證申請案件之基礎。該處人員於106年3月24日對原告進行面談結果，雙方均稱經婚仲業介紹認識，原告林晉安於105年11月26日由其叔陪同赴越，與介紹人及原告阮氏伴4人在餐廳見面，105年11月29日在蓮潭結婚，原告林晉安復於106年3月19日第2次赴越，原告林晉安父母同行，惟就下列事項之陳述互有出入：⑴雙方首次見面情形。⑵雙方辦理婚宴時間情形。衡酌原告等見面至結婚歷時甚短，並無重大認識交往過程，是雙方首次見面經過及結婚宴客情形為渠等共同經歷之結婚重要事實，且與面談日僅相距3至4日，理當印象深刻，然雙方卻各為不同之陳述，顯與常理未合。又依原處分卷附雙方所具交往經過書影本，記載原告林晉安職業為汽車維修，與同卷附依親面談申請人基本資料所載原告林晉安職業為房子出租不符，其面談文件關於原告林晉安職業之記載前後不一，而原告林晉安面談中就其曾從事之職業內容拒絕說明，原告阮氏伴亦表示不知原告林晉安工作，對於雙方共同經營婚姻之家庭生活經濟基礎來源未明，復雙方透過婚姻仲介業者媒合，於首次見面即辦理結婚，顯無交往之事實，胡志明市辦事處質疑其婚姻真實性，尚非無據。乃基於國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒為原告阮氏伴來臺簽證，尚無不合。
㈣查實務上申請驗證外國人與我國國民間外國結婚文件之目的
，係為符合該外國人以「依親」為由申請居留簽證之前提要件，換言之，文件證明申請表上之申請用途雖記載為「在臺使用」或「戶籍登記」，但其申請文書驗證之最終真實目的乃來臺居留，並非單純辦理戶籍登記而已。因此，基於簡政便民之考量，被告及駐外館處爰將結婚文件證明與依親居留簽證之申請合一處理，而依外國護照簽證條例施行細則第5條規定，被告及駐外館處得要求申請人面談，遂以同一面談結果分別作為判斷文件證明申請應否受理及簽證申請應否准許之基礎，自無不妥。換言之，縱認被告及駐外館處對於文件證明申請案不得實施面談，但非不得參採簽證申請案實施面談所知悉之事實。況且，如前所述，被告及駐外館處就文件證明之申請有無法定不予受理事由存在，實有進行審查之法律上義務，故被告駐外館處依法自得透過面談或其他實質審查方式，據以判斷其申請目的或文書內容究竟有無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事。
㈤再者，文件證明條例第11條第1項第3款雖規定「申請目的或
文書內容『明顯』違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形」，然而，從申請人所提相關申請文件一望即知其申請目的或文書內容違反我國國家利益者，即可不予受理其申請，則基於舉輕以明重之法理，經被告駐外館處透過面談或其他實質審查方式認定申請人刻意隱瞞其違反我國國家利益之真實申請目的或文書內容者，當然更應不予受理其申請。其次，如前所述，由於實難期待僅憑被告及駐外館處即可毫無遺漏地審查其申請目的或文書內容有無違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事，故為減輕被告及駐外館處之審查義務與責任，始於上開規定中特別加入「明顯」二字。又同一法律用語在不同法律規定中，其所代表之法律意涵不盡全然相同，因此，司法院釋字第499號解釋雖謂：所謂明顯，係指事實不待調查即可認定等語，惟其特別解釋「明顯」二字之目的，係為區別行為之違法瑕疵須達何種程度始可逕認該行為不生其應有之法律效力，換言之，不論其行為之違法瑕疵是否已達「明顯」程度，其處理結果均屬相同（即透過行使撤銷權或確認其自始當然無效之方式，以使該行為不生其應有之法律效力），是以，若強將前揭司法院解釋有關「明顯」之定義套用於上開規定中，而謂必須其申請目的或文書內容不待調查即可認定有違反我國法令、國家利益或有背於公序良俗等情事始得不予受理，否則即應一律受理云云，則其法律解釋與適用實屬有誤。
㈥本件在原告阮氏伴之簽證申請案件中因已認定原告等之婚姻
關係真實性顯有疑慮，原告阮氏伴申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回原告阮氏伴簽證申請之情形下，若在原告林晉安之文件證明申請案件中卻又准予受理驗證原告之越南結婚證書，致使原告林晉安得持經驗證之越南結婚證書在國內辦理結婚登記，並使原告阮氏伴得據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回原告阮氏伴來臺簽證申請時所欲維護之國家整體利益相衝突，是胡志明市辦事處依文件證明條例第11條第1項第3款規定，以原告林晉安之申請目的（即使原告林晉安得持經驗證之越南結婚證書在國內辦理結婚登記，並使原告阮氏伴得據此申請依親居留簽證來臺）明顯違反國家利益為由，不予受理有關驗證原告等越南結婚證書之文件證明申請，於法自無不合等語，資為抗辯。聲明：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有文件證明申請表（原處分卷第1頁）、申請依親簽證面談預約表（原處分卷第4頁）、胡志明市辦事處106年3月24日依親簽證面談紀錄（原處分卷第89頁）、原處分1.2.（本院卷第27、29頁）、胡志明市辦事處106年5月12日胡志字第1062111650號函（註：維持原不予受理之決定，原處分卷第111頁）、訴願決定書（本院卷第30頁）等件，在卷可稽，堪信為真實。查兩造主要爭點在於：被告以原告二人對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，駁回原告阮氏伴簽證之申請，是否適法？被告以難以判斷原告阮氏伴來臺目的之真實性，有違我國利益之虞，依文件證明條例第11條第1項第3款規定，不予受理原告林晉安文件證明之申請，是否適法？
六、本院之判斷：㈠按外國護照簽證條例第1條規定：「為行使國家主權，維護
國家利益，規範外國護照之簽證，特制定本條例。」第3條規定：「本條例所稱外國護照，指由外國政府、政府間國際組織或自治政府核發，且為中華民國（以下簡稱我國）承認或接受之有效旅行身分證件。」第4條規定：「本條例所稱簽證，指外交部或駐外使領館、代表處、辦事處、其他外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核發外國護照以憑前來我國之許可。」第5條規定：「（第1項）本條例之主管機關為外交部。（第2項）外國護照簽證之核發，由外交部或駐外館處辦理。但駐外館處受理居留簽證之申請，非經主管機關核准，不得核發。」第7條第1項第4款規定：「外國護照之簽證，其種類如下：……四、居留簽證。」第11條規定：「居留簽證適用於持外國護照，而擬在我國境內作長期居留之人士。」第12條第1項第4款規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。」同條例施行細則第5條第1項、第3項規定：
「（第1項）持外國護照申請簽證，應填具簽證申請書表，並檢具有效外國護照及最近6個月內之照片，送外交部或駐外使領館、代表處、辦事處或其他經外交部授權機構（以下簡稱駐外館處）核辦。……（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」同施行細則第11條第1項規定：「本條例第11條所稱長期居留，指擬在我國境內作超過6個月之居留者。……」同施行細則第13條第1項規定：「申請居留簽證目的，包括依親……、及經外交部核准或其他相關中央目的事業主管機關許可之活動。」準此，本國人民之外籍配偶擬在我國境內作長期居留，係得以依親為由，向被告或駐外館處申請依親居留簽證，以憑前來我國（最高行政法院103年度判字第467號判決參照）。
㈡次按行政機關對於外國人簽證申請之准駁，固係國家主權之
行使，且外國人出、入境事項，與外交事務有關，除應維護國家利益外，並涉及高度政治性，行政程序法第3條第3項第2款明定外國人出、入境事項不適用該法之程序規定，惟就該法之實體規定仍應適用；西元1966年聯合國大會通過之「公民與政治權利國際公約」，我國於98年3月31日經立法院以條約案方式通過，並於98年4月22日制定公布「公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法」，同年12月10日施行。「公民與政治權利國際公約」第12條規定：「一、在一國領土內合法居留之人，在該國領土內有遷徙往來之自由及擇居之自由。二、人人應有自由離去任何國家，連其本國在內。三、上列權利不得限制，但法律所規定、保護國家安全、公共秩序、公共衛生或風化、或他人權利與自由所必要，且與本公約所確認之其他權利不牴觸之限制，不在此限。四、人人進入其本國之權，不得無理褫奪。」而依「公民與政治權利國際公約」第28條設立人權事務委員會，負責該公約之監督與執行。公約第40條第4項並進一步規定：「委員會應研究本公約締約國提出之報告書。委員會應向締約國提送其報告書及其認為適當之一般性意見。委員會亦得將此等一般性意見連同其自本公約締約國收到之報告書副本送交經濟暨社會理事會。」人權事務委員會據此，於西元1986年作成第15號一般性意見，其內容略謂：「公約不承認外國人有權進入某一締約國的領土或在其境內居住。原則上，該國有權決定誰可以入境。但是，在某些情況下，例如涉及不歧視、禁止非人道處遇和尊重家庭生活等考量因素時，外國人甚至可以享有入境或居留方面的公約保障。」準此，依原告起訴之主張，本件並非單純外國人入境之簽證申請事件，而係關於國人之外籍配偶居留簽證申請事件，在尊重家庭生活之考量下，依前開人權事務委員會第15號一般性意見，該外籍配偶入境及居留均受公約保障。且行政機關就該外籍配偶簽證申請所為之准駁決定，其性質屬行政程序法第92條第1項之行政處分，因此所生之爭執，仍屬公法上之爭議，依行政訴訟法第2條規定，在法律別無規定將此部分爭議排除在行政訴訟審判權範圍外之情形下，不服行政機關對於簽證申請所為之行政處分者，自得依行政訴訟法相關規定提起行政訴訟，此時僅行政法院應否考量該處分涉及國家利益維護並具高度政治性，與一般行政行為有間，而予以較低密度之審查而已，尚非司法不得介入審查。是被告辯稱簽證核發係屬高度政治性問題，司法不宜介入，非屬行政訴訟審判之權限，且即使是國人之外籍配偶亦無申請核發簽證之公法上請求權，原告提起行政訴訟為不合法云云，容非可採。又最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議決議係就外籍配偶申請居留簽證經主管機關駁回，本國配偶主張此事實，不可能因主管機關否准而有權利或法律上利益受損害，本國配偶提起課予義務訴訟，行政法院應駁回其訴之情形，所為之決議，而本件原告阮氏伴本身為簽證之申請人之情形並不相同，被告執為主張，亦無可採。
㈢復按「以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須
符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷。……」司法院釋字第612號解釋亦著有解釋意旨可資參照。依外國護照簽證條例第15條規定：「本條例施行細則，由外交部定之。」被告據之而於同條例施行細則第5條第3項規定：「外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」核此施行細則規定，符合外國護照簽證條例為行使國家主權，維護國家利益，而規範外國護照簽證之立法目的，並未違反法律保留原則，自得適用。
㈣又被告為建立其及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請
文件證明及來臺簽證之面談處理準據，以維護國境安全、防制人口販運、防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，並兼顧我國國民與外籍配偶之家庭團聚及共同生活權，訂有外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談作業要點（下稱面談作業要點）。於該要點第12點第2款規定：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：……㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。」經核上開面談作業要點既係被告本於其主管權責，為建立所屬人員及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來臺面談處理準據所訂頒之行政規則，以防範外國人假藉依親名義來臺從事與原申請簽證目的不符之活動，維護國家利益，與文件證明條例及外國護照簽證條例之立法目的無違，自得予以適用。
㈤另按「申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請
書載明下列各款事項：……三、申請之意旨及用途。」「文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：……三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。」「文書經驗證者，僅證明文書上之簽章為真正或文書形式上存在，其文書所載內容不在證明之列。」文件證明條例第5條第1項第3款、第11條第1項第3款及第15條分別定有明文。又外國人以其與我國國民結婚依親為由申請來臺居留簽證，非僅關係我國國民之家庭生活，亦將影響國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面。質言之，不論係申請結婚文件證明，或居留簽證之核發，均與國家利益攸關。倘該外國人與我國國民間之婚姻真實性顯有疑義，不足以認定雙方具有結婚之真意，該外國人假藉結婚之形式，取得我國國民配偶之身分，藉此來臺居留，甚至工作，從事與原申請簽證目的不符之活動，固然應認為與國家利益有違，主管機關或駐外館處應依文件證明條例第11條第1項第3款規定不予受理其結婚文件證明之申請，縱認為其結婚之事實為真，惟倘主管機關或駐外館處經調查證據結果，認為該結婚文件證明之申請其目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形時，仍應為不予受理之處分，此為依據立法目的當然之解釋，亦無庸疑（最高行政法院105年度判字第9號判決意旨參照）。
㈥查原告阮氏伴為越南籍，以其與我國人即原告林晉安結婚，
欲來臺依親為由，申請居留簽證，原告林晉安以同一事由，併同申請結婚文件證明。胡志明市辦事處考量原告申請目的均為使原告阮氏伴來臺，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5條第3項規定實施面談，合於前揭規定。查胡志明市辦事處人員於106年3月24日對原告實施面談結果，原告固均稱經婚仲業介紹認識，原告林晉安於105年11月26日由其叔陪同赴越，與介紹人及原告阮氏伴4人在餐廳見面，105年11月29日在蓮潭結婚，原告林晉安復於106年3月19日第2次赴越，原告林晉安父母同行，惟就下列事項之陳述互有出入：⑴雙方首次見面情形：原告林晉安稱當日4人在首次見面的餐廳共進午餐；原告阮氏伴稱當日4人於5至6時用餐，未在見面之餐廳用餐。⑵雙方辦理婚宴時間：原告林晉安稱於106年3月21日中午；原告阮氏伴稱於106年3月21日清晨。⑶原告林晉安於面談當次赴越行程：雙方均稱面談此行為原告林晉安第2次赴越，並辦理婚宴，原告林晉安父母同行，原告阮氏伴接機。原告林晉安稱於106年3月21日雙方與原告林晉安父母共乘1車，約5小時至後江宴客，當晚住後江旅店，隔日同車多人返回胡志明市；原告阮氏伴稱106年3月20日下午4至5時到後江，當晚住後江旅店，106年3月21日下午同車多人返回胡志明市，有經原告等簽名確認之面談紀錄影本附原處分卷可稽（原處分卷第89、90頁）。查原告林晉安於106年3月19日第2次赴越，2日後即同年月21日舉行婚宴，同年月24日實施面談，其間相距僅數日，又雙方首次見面經過及結婚宴客情形為渠等共同經歷之結婚重要事實，衡情理當印象深刻，然原告卻各為不同之陳述，且不一致之處非僅一端，顯違反常理；面談經原告簽名確認，並有翻譯人員在場，原告訴訟代理人所稱「……原告若是虛偽結婚，反而更加注意這些細節，比較不會出現不一致的情形。」「原告認為結婚真意沒辦法真的透過面談制度判斷，只有假結婚都是套好招才可能回答一致，真實陳述難免會有出入。……」乃一己之見；又依原處分卷附雙方所具交往經過書影本（原處分卷第8頁），記載原告林晉安職業為汽車維修，但依親面談申請人基本資料記載原告林晉安職業為「房子出租」（原處分卷第85頁），可見面談文件關於原告林晉安職業之記載前後不一；而原告於面談時均表示原告林晉安「以前工作不能說」，就曾從事之職業內容拒絕說明，原告阮氏伴亦表示不知原告林晉安工作，亦有違一般締結婚姻常情，參以雙方透過婚姻仲介業者媒合，並無交往之事實，依原告等提出原告等LINE聊天資料，多屬轉貼文章、影片，例如：「南北極全覽（超精彩）……1.請開音響。2.手機橫著看…3.給你最美的景觀。4.別忘了跟好友分享。」等（原處分卷第72至78頁），均未能看出原告等有共組家庭之情，縱原告阮氏伴懷孕屬實，仍無法推翻原告對於結婚重要事項陳述不一之事實，胡志明市辦事處因此質疑其婚姻真實性，認原告阮氏伴申請依親來臺目的容有疑慮，並非無據。被告參照簽證條例第12條第1項第4款規定，基於國家利益考量，以原處分1.否准原告阮氏伴簽證之申請，及依文件證明條例第11條第1項第3款規定，不受理原告林晉安結婚證書驗證之申請，揆之上開規定及說明，均無不合。
七、綜上所述，原告主張各節，均無可採。被告以原處分1.否准原告阮氏伴簽證之申請；以原處分2.不予受理原告林晉安文件證明之申請，均無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告等仍執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，均應予駁回。又本件為判決之基礎事證已經明確，兩造提出之其他攻擊防禦方法及舉證，經審酌核與上開判決結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 劉 育 伶