臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1310號107年2月1日辯論終結原 告 林冠宏被 告 臺北市政府教育局代 表 人 曾燦金（局長）訴訟代理人 黃文承 律師上列當事人間申請閱覽卷宗事件，原告不服臺北市政府中華民國106年8月15日府訴三字第10600124800 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以民國106 年5月9日閱卷申請書，向被告查詢臺北市立懷生國民中學（下稱懷生國中）民國103年12月9日及11日該校生教組長違法管教事件之調查，該校校長得另組3 人小組執行調查之法規或規範依據（下稱系爭資訊）。被告受理後以106年5月24日北市教中字第10633825400 號函（下稱原處分）復略以：「……說明……二、依行政程序法第3條第3項規定略以，下列事項，不適用本法之程序規定：
二、學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序。另有關校園事件之處理係屬學校權責，先予敘明。三、學校係依『臺北市各級學校校園事件處理要點』由校長召開校園事件處理小組會議，並指派教務主任擔任總幹事並處理調查等行政工作。四、本案因涉校內行政人員，爰為維護師生雙方權益，該校即依權責決定組成三人調查小組，以釐清事件始末…。」原告不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告歷經申請、被告不作為、提起並踐行訴願前置程序，
故得依行政訴訟法第5條第1項規定提起本件課予義務訴訟，實屬適法正當。
㈡原告曾於105年10月7日向被告提送閱卷申請書，因當時不
明系爭資訊之內部處理與保存屬性，而以「臺北市政府及所屬各機關學校處理閱卷作業要點」（下稱閱卷作業要點）之公開通用格式填具內容及提申請，然而依本院104 年度訴字第1217號判決意旨，仍具行政程序法、檔案法及政府資訊公開法（下稱政資法）等相關規定之申請效力，被告仍應按原告表明申請提供之系爭資訊查證存在後，分別依行政程序法、檔案法及政資法等相關規定為是否提供之決定。
㈢「臺北市各級學校校園事件處理要點」（下稱校園處理要
點）全文並未對於管教衝突事件或教師違法管教事件之處理有「學校得於校園事件處理小組之外另外聘委員組成調查小組，或得依家長指定人士及方式組成調查小組」之明文規定。又依校園處理要點二之規定，校園事件之通報分類、等級、處理及申訴等相關規定，悉依校園安全及災害事件通報作業要點、校園性侵害或性騷擾防治準則、臺北市政府性騷擾事件處理要點及相關法令規定辦理。即對於管教衝突事件或教師違法管教事件之處理，應按該要點未羅列的相關法令規定辦理。再者，校園處理要點係作為被告所屬國中小以下學校對於校園事件處理機制運作的任務編組、任務範圍等基本規範，各學校仍應另訂定校內執行要點並對外發佈公開。是校園事件處理要點確實並非系爭資料。倘有「學校得於校園事件處理小組之外另外聘委員組成調查小組，或得依家長指定人士及方式組成調查小組」之法條明文，應存在於其他法規命令，即校園處理要點第2點所稱之其它相關法令規定部分。
㈣依行政程序法第16條規定，學校若得探求外聘人士辦理教
師違法管教事件之調查，必有相關法規依據及授權範圍已刊登於政府公報，並可以全國法規查詢系統或臺北市法規查詢系統查得。原處分以校園處理要點此非屬行政程序法第3條第3項所規定學校或其他教育機構為達成教育目的之內部程序為由，作為不作為之依據，惟校園處理要點所規範之任務範圍已於第3 點明文說明係關於教師違反教育目的而有違法管教、傷害、性騷擾、性侵害、管教衝突等校園事件發生後之相關處理，並非依教育基本法及國民教育法所訂定之授權法規命令。是原處分說明第2 點內容即有不實。校園處理要點於臺北市法規查詢系統查詢結果敘明該要點屬行政規則的法規位階，屬組織法項下之職權命令，且為學校執行校園事件處理的組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性及抽象性規定，校園處理要點二已明文對於校園事件的分類及處理等實質項目依相關法令（授權命令）規定辦理。是學校或校長對於管教衝突事件或教師違法管教學生事件的調查處理作為之法規授權依據，與校園處理要點、校長綜理校務等之組織法無關，被告對於原告之申請，以原處分回復，內容並非事實之陳述，無提供系爭資訊之效果，當認定為不作為。懷生國中應按校園處理要點另行訂定校內執行要點之「臺北市懷生國中校園事件處理小組設置要點（下稱懷生國中設置要點）」，惟懷生國中於105年12月7日函知原告該要點尚在研議中，迄未合法實施，故該校校長無權按懷生國中設置要點召開校園事件處理小組或校園事件應變小組，應依行政程序法第17條及172 條規定移請教育局處理。然而，懷生國中校長於103 年12月16日召開校園事件應變小組會議，並於會議紀錄不實記載「本校將組調查小組進行調查，……外聘3 名委員進行調查，且應林生父親要求，其中一名委員為本校家長代表」，已有違法，所作之決議亦為違法，其所稱原告曾指定家長會代表為調查委員之一之說詞，為故意誣賴為受原告指使及要求而不得不為的推責理由，原處分說明第3、4點內容即有不實。
㈤政府機關於處理民眾申請閱覽檔案資料案件，應以標的檔
案資料是否存在之事實作回復。倘查找後發現檔案確實存在，則再審視是否有限制公開情形而依裁量範圍作成是否同意提供之決定。系爭資訊倘為存在，屬政資法第7 條所規範應主動公開的法規命令應無違誤，被告應依政資法第
8 條規定提供明確可查找得之資訊。倘明知系爭資訊不存在，而仍以不作為方式規避民眾合法申請案之回復，實有欺騙民眾及不實登載之情。被告於收受原告105 年5月9日閱卷申請書後，應已查知系爭資訊不存在，明知懷生國中以外聘3 位委員方式進行調查教師違法管教學生事件之作為已屬違法，卻為掩蓋主管機關怠忽監督管理責任之事實，並阻撓原告發現事實之真正，而故意以原處分作不實回復，誆騙原告校園處理要點已有相關規範，謊稱學校有相關權責等不實內容。訴願機關又無視原告依法製填申請閱卷書的事實，未查找系爭資訊是否存在，亦不檢視原處分之內容是否為事實，遽以本件非屬訴願法所定之依法申請案件為由，作成訴願不受理決定，均係違法。是原告以合法閱卷程序取得系爭資訊之權利自106年5月24日起即遭受被告蓄意限制，致至今仍無法取得系爭資訊或確認其不存在。被告自始即有故意妨害原告上開權利，原告欲以系爭資料佐證以請求另案國家賠償之權益亦遭受延宕侵害，故依行政訴訟法第7 條規定併予提起給付訴訟，請求被告依國家賠償法第2條第2項規定，對於原告自105年5月24日迄今受被告故意妨害取得系爭資訊權利所受時間損耗、勞力及精神損害，請求新臺幣（下同）6 萬元之撫慰金以為賠償。
㈥是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成將系爭資訊供原告閱覽及複製之行政處分。⒊被告應賠償原告6 萬元及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按法定利率5%計算之利息。
三、被告則以：㈠被告業於臺北市法規查詢系統公布校園事件處理要點，並
業以105年12月20日北市教中字第10541758100號函（下稱被告105 年12月20日函）及原處分就原告所提事項，予以說明，並提供原告前揭要點及詳述相關網站及網址，依行政程序法第168條規定及司法院釋字第230號解釋意旨，本件係屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非對原告所為之行政處分，自非屬訴願法所定之訴願事項。
㈡依行政程序法第3 條第3項第6款規定，學校或其他教育機
構為達成教育目的之內部程序，不適用行政程序法之程序規定，惟為保障學校師生及職工安全與尊嚴，被告業訂定校園處理要點。是有關校園事件之處理係屬學校權責，學校為瞭解教師之教育輔導作為，以達成教育之目的，爰依前揭規定進行校內行政調查之內部程序。依國民教育法第
9 條規定，校長具綜理校務之權責；又依校園處理要點三規定，校園事件處理小組（下稱校園處理小組）係依任務編組方式組成，由校長擔任召集人，得依事件性質或實際需求，由學校有關人員、家長會代表、教師會代表、社區或社會熱心專業人士及學者專家共同參與之。故懷生國中得以考量學生權益為優先，並利後續輔導管教之遂行，依校園處理要點得逕依權責辦理後續相關事宜；又因案涉校內學務處行政人員，爰指派教務主任擔任總幹事，並依權責決定組成3 人調查小組，以釐清事件始末，維護師生雙方權益。
㈢因校園處理要點係上級機關對下級機關，依其權限或職權
為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，而臺北市法規查詢系統- 臺北市各級學校校園事件處理要點法規位階為行政規則且屬行政程序法第159 條第2項第1款規定之行政規則，並非屬行政程序法第160 條第2項第2款所定應登載於政府公報發布之行政規則。至於原告主張105 年12月20日函文中提及「懷生國中設置要點，確曾由懷生國中確擬定，僅係未經校務會議通過。被告係因處理其他案件而由校方交付懷生國中設置要點，事前並不知悉懷生國中設置要點尚未通過，故於公文回復時予以援用，事後經校方告知方知悉。且懷生國中設置要點縱經合法訂定，亦非法定編制，僅為處理小組成員之職權分派，並無涉及調查方式及調查權利之行使，應僅為內部行政規則，對外並無發生任何效力，是懷生國中設置要點無論是否合法，均對原告之權利並無影響，且於歷次函覆時，均已陳明上情。
㈣依行政程序法第51條規定，行政機關對於人民依法規之申
請，除法規另有規定外，應按各事項類別，訂定處理期間公告之。未訂定者，其處理期間為2 個月。又依閱卷作業要點第7 點規定，各機關受理閱卷之申請，應自收受申請書之日起15日內為准駁之決定；必要時，得予延長，但延長之時間不得逾15日。原告先於105年12月2日向被告申請閱卷，被告後於105 年12月20日函復原告在案；嗣原告提起訴願，市府於106年3月21日訴願決定不受理，原告未提起行政訴訟。原告又於106 年5月9日再提本件閱卷申請，被告收文後於106年5月24日函復原告，原告提起訴願，是被告均依行政程序法及相關法定期限辦理原告之閱卷及訴願事宜，實無妨害與延宕原告權利之情。有關懷生國中由校長指定三人調查小組辦理調查之相關法源依據等部分，被告均已清楚敘明。又國家賠償法係民法侵權行為之特別規定，而原告所主張之閱卷權並非屬民法侵權行為所欲保障之「權利」，實非國家賠償法第2 條所稱之「自由或權利」，且原告主張受有延宕之時間損害部分，亦非民法第
216 條之損害範圍。另原告於104年1月20日向臺灣臺北地方法院檢察署（下稱臺北地檢署）申告懷生國中校長、行政人員、家長會長及調查委員會等人涉犯偽造文書、瀆職等案，案經臺北地檢署以查無具體不法事證為由爰以簽結在案。
㈤是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有被告103 年12月19日北市教中字第10343155401號函、懷生國中103年12月30日北市懷中教字第10330903001 號函、被告104年6月10日北市教中字第10435745300 號函及所附懷生國中教師疑似輔導管教不當調查小組調查結論、臺北地檢署104年6月26日北檢玉敬104 他1706字第43539 號函、原告105年12月2日閱卷申請書、懷生國中105年12月7日北市懷中總字第10530807900 號函、被告105年12月20日函、臺北市政府106年3月21日府訴三字第10600045800號訴願決定書、系爭函及訴願決定等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原處分是否為行政處分；又原告所為本件之請求，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或
取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。」為政資法第3條、第5條、第7條第1項第1款、第9條第1項前段所規定。
㈡本件原告係於106 年5月9日向被告遞交閱卷申請書，申請
閱覽內容為「懷生國中103年12月9日及11日生教組長嚴重違法管教事件之調查，校長得有職權另組3 人小組執行調查『法規』或『規範依據』」之系爭資訊（參本院卷第19頁），此所指之「法規」或「規範依據」，應係符合前述政資法第7 條第1項第1款所稱之政府資訊，而原告係具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民等事實，為兩造所不爭執，則其依政資法第9條第1項之規定，以遞交閱卷申請書之方式申請閱覽上開政府資訊，自係符合行政訴訟法第5 條第1項、第2項「依法申請」之要件，是被告作成之原處分既係針對原告上開依法申請之公法上具體事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，自係行政處分（行政程序法第92條第1 項規定參照）。是被告以本件係懷生國中為達成教育目的之內部程序，且原告本件申請實係向主管機關所為之陳情，而執行政程序法第3條第3項第6 款、第168 條等規定，主張原處分係屬事實敘述及理由說明之觀念通知，並非行政處分，訴願決定亦以此為由而作成不受理之決定，均容係誤解前揭規定，合先敘明。
㈢按「國民小學及國民中學各置校長一人，綜理校務，應為
專任，並採任期制，……」為國民教育法第9條第1項所規定。次按「一、臺北市政府教育局（以下簡稱本局）為增進學校對偶發或重大緊急事件之應變能力，俾能迅速而有效的妥善處理，並建立校園事件通報及申訴制度，掌握校園事件發生之資訊與發展趨勢，發揮整體行政力量，充分有效應對及動員有關資源協助處理，以維護校園安寧和諧，保障全校師生及職工安全與尊嚴，特訂定本要點。」「
三、學校應成立「校園事件處理小組」（以下簡稱本小組），其組織、職掌、任務、處理步驟及申訴程序如下：㈠組織：1.校園事件處理小組依任務編組方式組成之。依事件性質或實際需求，由學校有關人員、家長會代表、教師會代表、社區或社會熱心專業人士及學者專家共同參與。但事件性質如涉及性別事件，組織成員應特別考慮性別意識及性別平衡。……㈡職掌：1.召集人：由校長擔任之，負責緊急指揮，召開會議及指定適當人員一人對外發言。
2.總幹事：由召集人指定一人擔任之，襄處一切小組事務。3.校園事件處理小組得參酌分設下列各組並指定專人負責：⑴資料組：負責事件資料之調查、蒐集、研擬與彙整。⑵聯絡組：負責校內外之聯絡及對上級機關之通報。⑶醫務組：負責緊急醫務專業之處理。⑷法律處：提供相關法律問題諮詢。⑸協調組：負責學校內外有關事物之申訴、仲裁、救助、賠償等協調工作。⑹安全組：負責偶發事件現場及善後之各項安全的工作。⑺輔導組：負責協調有關資源及提供相關人員身心之輔導。」為校園處理要點一、三、㈠⒈、㈡⒈、⒉、⒊所規定。包括政府及私人企業，許多大規模機構都會發現：很多偶發的具體而重大的任務，已無法完全依靠既有的組織結構有效完成，是機關常常在正式編制單位以外，設立臨時性任務編組來完成，至所需工作人員，則由本機關或相關機關人員派充或兼任，並得聘請學者專家兼任之，以充分運用現有人力及其專業知識（參中央行政機關組織基準法第28條規定）。原告雖以：本件懷生國中若有另聘委員或得依家長指定人士及方式組成調查小組，即為校園處理要點第2 點所稱之其它相關法令規定部分，學校或校長對於管教衝突事件或教師違法管教學生事件的調查處理作為之法規授權依據，與校園處理要點、校長綜理校務等之組織法無關，是原處分回復內容非事實之陳述，無提供系爭資訊之效果，當認定為不作為等情為主張。惟核原處分（本院卷第20頁），其中說明欄第3、4項業已載明：「三、學校係依『臺北市各級學校校園事件處理要點』由校長召開校園事件處理小組會議，並指派教務主任擔任總幹事並處理調查等行政工作。四、本案因涉校內行政人員，爰為維護師生雙方權益，該校即依權責決定組成三人調查小組，以釐清事件始末。」等字句甚明，亦即被告已就原告本件懷生國中校長得另組3人小組執行調查之法規或規範依據（即系爭資訊）之申請，業已表明其規範依據即為「校園處理要點」。且參諸前揭校園處理要點三、㈠⒈規定，校園處理小組係依任務編組方式組成，由校長（依國民教育法第9條第1項規定，校長之職務係綜理校務）擔任召集人，負責緊急指揮，並得依事件性質或實際需求，由學校有關人員、家長會代表、教師會代表、社區或社會熱心專業人士及學者專家共同參與之；而校園處理要點三、㈡⒊規定，校園處理小組得參酌分設資料組等7個分組並指定專人負責，又校園處理小組之成立目的本件就學校針對「偶發或重大緊急事件之應變能力，俾能迅速而有效的妥善處理」，既非正式編制單位，而係臨時性任務編組，且其係依「事件性質或實際需求」而成立，更因目前少子化之原因，致臺北市教育局轄下之各個國民中學學生人數多寡不一，且經常發生甚為懸殊之情形，在此情況下，被告自無從於校園處理要點中就小組成員應為若干、應分為幾個小組（按上述7 個小組僅係建議性質，並非各校均應成立7 個小組，此可由校園處理要點三、㈡⒊中「『得參酌』分設」等文字可知）、各小組應有若干成員……等諸多事項為硬性僵化且鉅細靡遺之規定，則本件懷生國中校長本於其綜理校務及係校園處理小組召集人緊急指揮之責任，依校園處理要點三、㈠⒈之規定，指定家長會代表、社會熱心專業人士及學者專家共同先行進行該校生教組長所涉違法管教事件之調查，自係完全符合校園處理要點之相關規定及意旨。再者，被告已將校園處理要點存放於臺北市法規查詢系統網站以供不特定之公眾得以閱覽、抄錄，此有該網站網頁附卷可稽（原卷一第59頁），本件原告申請提供懷生國中校長得另組
3 人小組執行調查之法規或規範依據既係校園處理要點，已如上述，則被告作成原處分告知上情，並於說明欄第6項告知臺北市法規查詢系統之網址以供原告查閱，即已完全滿足本件原告之申請。至於懷生國中是否依校園處理要點三、㈣⒈⑴之規定訂定校內執行要點，及懷生國中設置要點是否因詳細內容未經該校校務會議決議通過而施行，均與本件訟爭無涉，是原告主張本件應另有相關規定，若無相關規定，則原處分回復內容並非真實等情，容係出於誤解，洵與相關事證未合，其據以申請被告應作成將系爭資訊提供閱覽及複製之行政處分，自無可採。
㈣按行政訴訟法第7條 規定「提起行政訴訟，得於同一程序
中，『合併請求』損害賠償或其他財產上給付。」並未明定「合併提起訴訟」，故其文義上並不僅限於客觀訴之合併之情形，又斟酌該條之立法過程，乃在使當事人於提起行政訴訟時得「附帶」提起不同審判系統之訴訟，以連結行政訴訟與國家賠償訴訟審判權，而達訴訟經濟目的之意旨，並參照該條立法理由第3 點明文闡述：「向行政法院『附帶』提起損害賠償之訴，自應適用行政訴訟程序，而其實體上之法律關係，仍以民法有關規定為依據……。」是行政訴訟法第7 條規定所謂「合併請求」損害賠償或其他財產上給付，其訴訟法上之意義，依行政訴訟法與國家賠償法之規範體系而言，不宜限制解釋為客觀訴之合併，而應包含當事人於提起行政訴訟時，就同一原因事實請求之國家賠償事件，得適用行政訴訟程序「附帶」提起損害賠償或其他財產上給付訴訟，行政法院並於此情形取得國家賠償訴訟審判權之意，以符合立法意旨及立法理由，復可與國家賠償法第11條但書規定：「但已依行政訴訟法規定，『附帶』請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴。」配合適用（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議意旨參照）。是本件原告主張因被告之違法行政行為受有損害，循序向本院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7 條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定，請求被告應賠償原告6 萬元及法定遲延利息部分，因本院就國家賠償部分，自原告依法「附帶」提起國家賠償時起取得審判權，而本件課予義務訴訟經本院審理後，認原告之請求為無理由，已如前述，則原告附帶請求國家賠償部分自無理由，爰併予駁回之。
六、綜上所述，本件原告之主張，均無可採。從而，被告認事用法，並無違誤；訴願決定雖為不受理之諭知，惟本件原告之申請既已獲得全部之滿足，是其結論仍無二致。原告訴請撤銷及申請如聲明第二項所示，並附帶請求如聲明第三項所示之國家賠償，均無理由，應併予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及陳述，經本院詳加審究，或與本件之爭執無涉，或對本件判決之結果不生影響，爰不逐一論究，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 3 月 1 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 1 日
書記官 吳 芳 靜