臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1312號107年8月29日辯論終結原 告 何艶照訴訟代理人 黃豪志 律師被 告 宜蘭縣政府代 表 人 陳金德（代理縣長）訴訟代理人 陳冠旭
黃春斌
參 加 人 李志宏上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服被告中華民國106年8月3日府訴字第1060064742號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。事實及理由
一、爭訟概要：本件行政訴訟起因於參加人（即出租人）就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）與原告（即承租人）訂有耕地三七五租約（租約字號：礁武字第49號，下稱系爭租約），於民國103年12月31日租約期滿。參加人於104年2月間檢附自任耕作切結書等文件，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向宜蘭縣政府礁溪鄉公所（下稱礁溪鄉公所）申請收回系爭土地，另方面原告則申請續訂系爭租約。系爭租約當事人各自申請案，前經礁溪鄉公所審查結果，認承租人即原告有減租條例第19條第1項第3款規定之情形，得以續訂租約，故以104年6月17日礁鄉民字第1040010274號函，准許原告續訂系爭租約（下稱准續訂租約前處分一）。後經下列數次爭訟程序，致原告提起本件行政訴訟：
（一）參加人不服准續訂租約前處分，提起訴願，經被告以104年11月16日府訴字第1040119871號訴願決定，撤銷礁溪鄉公所准續訂租約前處分，命另為適法之處分（下稱有利參加人前訴願決定Ａ）。
（二）礁溪鄉公所重新審查後，改認參加人符合減租條例第19條第2項規定情形，以105年1月29日礁鄉民字第1050001738號函，准許參加人收回自耕（下稱改准收回土地前處分二）。原告對改准收回土地前處分不服，對之提起訴願，經被告以105年5月26日府訴字第1050033547號訴願決定，撤銷礁溪鄉公所准收回土地前處分，命另為適法之處分（下稱改有利原告前訴願決定Ｂ）。參加人不服，提起行政訴訟，經本院105年度訴字第882號判決駁回確定。
（三）嗣礁溪鄉公所再次重新審查後，又改認本件承租人即原告有減租條例第19條第1項第3款規定之情形，得以續訂租約，故以106年3月24日礁鄉民字第1060004141號函，准由原告續訂系爭租約至109年12月31日止（下稱改回續訂租約原處分）。參加人不服，提起訴願，經被告以106年8月3日府訴字第1060064742號訴願決定，撤銷改回續訂租約原處分，命礁溪鄉公所對於參加人104年2月11日之申請，應作成准予參加人收回系爭土地之行政處分（下稱原訴願決定）。原告不服原訴願決定，於是對之向本院提起行政訴訟。
二、原告起訴主張要旨及聲明：
（一）原訴願決定對於參加人因擴大家庭農場經營規模而收回耕地，僅以參加人出具自任耕作切結書，且有宜蘭市農會出具之會員證明書及農保保險費繳費證明書可證其非無自任耕作能力之人，另檢附毗鄰系爭土地之所有坐落同段1000、1001地號、同縣○○鄉○○段○○○○號及561地號等4筆自耕地土地（下稱4筆鄰地）所有權狀、地籍圖謄本為證，就認參加人確有自任耕作之意思及實際耕作行為，而符合擴大家庭農場經營規模而收回耕地之要件。惟所謂「家庭農場」依農業發展條例（下稱農發條例）第3條第4款定義，指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言，出租人有無經營家庭農場，應以具體事證來認定事實，若出租人未將自耕農地做為農場經營，即無收回出租耕地以擴大家庭農場經營規模之必要；且收回自耕還須以出租人「原即為家庭農場之經營者」為前提，出租人有農地、有自耕能力且從事農地耕作等，並不等於已從事家庭農場之經營。是被告仍應就參加人有無自耕能力、有無擴大家庭農場經營規模情事等予以查證，並令參加人提出相當證據以證明，不能僅憑片面空言主張即予認定。但參加人所提上開資料，頂多僅能證明其為農會會員，享有農保及有其他土地之情，就自耕能力、擴大家庭農場經營規模情事等，仍欠缺證明。況參加人本身並未實際從事農耕，且多年投資股票，甚至曾與原告協商出售農地獲利，另系爭土地、同段1000地號、1001地號等3筆土地均其於103年4月23日始因分割繼承登記而來，何來「有自耕能力」及「擴大家庭農場經營規模」之事實，原訴願決定有適用法規不當之違法。
（二）減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，雖可參考內政部訂頒之「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱103年工作手冊），惟若與實際情形有異，仍應據實際收入及各類情形等計算。就此而言，原告戶籍內雖有直系血親何金鐘（次子）、何祿豊（肆子）、何佩凡（孫女）、何佩儀（孫女）及何子旻（孫）等5人，惟：
1.其中何金鐘與何佩凡均屬未實際居住人口，何佩凡部份固經礁溪鄉公所原處分及被告原訴願決定均認定實際上未與原告共同居住，而何金鐘部分，其實際居住地應與配偶高玉芬同住新北市○○區○○路OO號O樓之○○○區○○路OOO號O樓，故不應列入原告全戶之居住人口，不應將其收入計入承租人全年家庭總收入計算。
2.原告肆子何祿豊並無工作能力，因何祿豊之子何子旻（原告之孫）屬中度身心障礙，其因智能不足加上語言聲音障礙，心智年齡相當於7至8歲之小一學生，穿衣服要人幫，不會洗澡，且就讀身障類特殊教育班，日常生活能力低於一般人，何祿豊因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作，不應列入原告全戶全年總收入計算，更何況何祿豊所提之102年度綜合所得稅各類所得資料清單所示亦可證明其無工作收入。
3.承上，經扣除何金鐘及何祿豊之基本工資收入各新臺幣（下同）22萬7,763元後，原告全戶全年收入應為34萬7,158元，而原告全戶4人（原告、何祿豊、何佩儀、何子旻），則102年全戶全年最低生活費用額，尚未加入勞健保險費用及抵銷系爭土地年度收入1萬2,000元等，即達49萬1,712元，以原告全戶全年收入扣除全年最低生活費用結果為負數，顯示參加人收回耕地者，將致原告承租人失其家庭生活依據，原訴願決定認事用法有誤。
（三）並聲明：原訴願決定撤銷。
三、被告答辯要旨及聲明：
（一）參照司法院釋字第580號解釋，減租條例所謂出租人自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。而減租條例之主要規範目的，係國家行使公權力，強制將出租人所有之耕地取交予原不具使用權能之佃農（承租人）耕作，藉以分配收益，以保障佃農本於憲法第15條規定之基本生存權，兼達到耕地農用之公共利益目的。當承租人全戶之其他收益已足使其家庭生活有所依據時，原准其承租他人耕地以維持家庭生計之必要性，即屬不存在。此際出租人如能自任耕作，且鄰近尚有其他可資合併經營農業生產之自耕地，則讓由出租人收回，合併從事農業生產，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕者為高，如不予准許，顯欠缺法理之正當性。復衡諸目前農事耕作幾已全面採行機械化及代工化，鮮有全憑己身體力之情形，故凡於耕地三七五租約屆滿前已取得自耕之農業用地，且該土地事實上可與出租耕地合併供作農業生產者，即足當之。又增訂之減租條例第19條第2項規定，乃為放寬對於出租人之財產權限制。
按農發條例目的係規範「因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構等」，與減租條例目的是規範「耕地之租佃」，兩者立法目的有異，故涉及租佃問題時，減租條例應優先適用。且農發條例於62年9月3日制定並施行，惟立法者於72年12月23日增訂減租條例第19條第2項時，並未將家庭農場之定義、擴大家庭農場之方式，訂定於減租條例中，顯然立法者認為兩條例之規範意旨不同，尚難認減租條例所規範出租人收回耕地自耕要件，其中「為擴大家庭農場經營規模」，所謂「家庭農場」定義，與農發條例第3條第4款定義之「家庭農場」相同。
另參諸內政部105年10月31日台內地字第1050071922號函，也認農發條例之「家庭農場」，與減租條例第19條之「家庭農場」之規範無涉，自不得逕予援引。本件參加人出具自任耕作切結書，切結確能自任耕作，且有宜蘭市農會出具之會員證明書及農保保險費繳費證明書等資料可證其非無自任耕作能力之人。參加人主張為擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，並檢附4筆鄰地之自耕土地所有權狀、地籍圖謄本等為證，礁溪鄉公所審認參加人確有自為耕作之意思及實際耕作行為，且有為「擴大農場經營規模」而收回系爭土地之必要及可行性，與減租條例第19條第2項出租人收回土地之要件相合。
（二）至於是否因收回致承租人失其家庭生活依據，本件依宜蘭縣礁溪鄉戶政事務所出具原告全戶戶籍謄本、102年度綜合所得稅各類所得資料清單等資料所示：
1.原告戶籍地為宜蘭縣礁溪鄉，配偶已歿，同一戶內共同生活戶有直系血親何金鐘（次子）、何祿豊（肆子）、何佩凡（孫女）、何佩儀（孫女）及何子旻（孫）等5人，惟何佩凡為未實際居住人口，故不列入。
2.依原告申請續訂系爭租約檢附其等5人102年各類所得資料及全年生活費用明細表資料等，核算原告本人與同一戶內之直系血親102年全年總收入，包括：
(1)原告老人年金4萬2,000元、利息所得7,371元、耕作系爭土地收入1萬2,000元、其他耕地收入2萬元。
(2)何金鐘無固定職業或收入，應依102年基本工資核計其全年收入為22萬7,763元。至原告主張何金鐘在新北市從事計程車工作至101年9月為止停業云云，但本件被告審查是以102年度原告直系血親是否與原告同居為判斷，原告顯然曲解法令，何金鐘收入仍應予計入。
(3)何祿豊部分，其子何子旻雖有輕度聲音、語言及智能障礙，但簡單生活尚可自理，與103年工作手冊規定「不能自理生活」之要件不符，至礁溪鄉公所雖認為何子旻在國中就學期間有人陪伴協助生活行止較為合宜，但父母負責接送未成年子女上下課，乃事理之常，客觀上難認何祿豊有因照顧何子旻致不能工作，故應依102年基本工資，以22萬7,763元核計何祿豊之全年薪資收入。礁溪鄉公所改回續訂租約原處分審認「何祿豊因照顧中度身心障礙且不能自理生活之子何子旻致不能工作而無收入」，顯有違誤。
(4)何佩儀部分，薪資收入為20萬9,387元，雖此金額低於102年度基本工資，但依103年工作手冊，僅「無固定職業或無固定收入之人」，始應依102年基本工資核計薪資收入，何佩儀有具體資料可資審酌其收入，縱使所得低於102年基本工資，亦應以上述實際所得核計之。礁溪鄉公所改回續訂租約原處分以基本工資認定何佩儀收入，也有所誤。
(5)何子旻係高職日間部學生，為無工作能力之人，不列計工作收入，僅列計身心障礙生活津貼56,400元。
(6)故以上述(1)至(5)合計，原告及其配偶同一戶內直系血親102年全年總收入金額應為80萬2,684元。礁溪鄉公所改回續訂租約原處分認定僅有59萬3,297元，容有錯誤。
3.原告及其配偶同一戶內直系血親102年全年生活費用，包括：
(1)以臺灣省每月最低生活費用1萬0,244元計算原告全戶5人之生活費用共計61萬4,640元（10,244元xl2月x5人=614,640元），
(2)另計入原告保險費用4,812元，何金鐘保險費用19,342元，何祿豊保險費用4,812元，何子旻保險費用1,932元，及應予抵銷之系爭土地耕作收入1萬2,000元，合計65萬7,538元。
4.前述原告同一戶內102年全年總收入扣除全年生活費用後呈現正數，即應認定倘許可參加人收回系爭土地，亦不致使原告失其家庭生活依據。職此，礁溪鄉公所以改回續訂租約原處分准許原告續訂系爭租約至109年12月31日止，依法未合。原訴願決定撤銷原處分，命礁溪鄉公所對於參加人104年2月11日之申請，應作成准予參加人收回系爭土地之行政處分，依法並無違誤。
（三）並聲明：原告之訴駁回。
四、參加人陳述要旨：
（一）農業工業及現代化後，農民耕耘、插秧、施肥用葯、收割等過程皆已機械化。原告承租系爭耕地在第一期只以電話通知專業耕作委託代耕；第二期休耕，不用耕作。原告自己不用親力務農，已不符合減租條例立法時「應自任耕作」狀態。
（二）原告肆子何祿豊，主張因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作，但無法提出何子旻學校師長或同學見聞為憑，不符合103年工作手冊之規定。
（三）原告次子何金鐘在原告老邁無法耕作後，所有耕作租佃事宜、原告生活起居照顧和家中大小事務皆由何金鐘安排決定，與原告永久共同生活明確，況自104年起因租約爭議經歷4次訴願和1次行政訴訟，何金鐘都是原告代理人，且對同一戶籍共同生活的事實皆自認且不爭執。再原告戶籍內肆媳陳素華為原告孫子何子旻身心障礙證明之聯絡人、國立頭城家商學生證之監護人、身心障礙鑑定報告之照護決策者，為家庭共同生活之客觀證據明確，為與原告永久共同生活為目的而同居之親屬，皆應列為原告全戶之居住人口計算所得總額的收益。
（四）原告承租系爭耕地每年耕作收入僅1萬2,000元，每日耕作收入約為33元，收回耕地如何致其一家五口失其家庭生活依據等語。
五、爭點：參加人是否得依減租條例規定，收回系爭土地自耕？
六、本院之判斷：
（一）前提事實：如爭訟概要欄所述之情，有系爭租約（見原處分卷第4-5頁）、參加人申請收回系爭土地申請文件（見同卷第3、21-25頁）、原告申請續訂租約文件（見同卷第2、26-39頁）、被告改有利原告前訴願決定Ｂ（見同卷第65-71頁）、本院105年度訴字第882號判決及判決確定證明（見同卷第51-63頁）、礁溪鄉公所改回續訂租約審核資料及原處分（見同卷第1、14-1-15頁）、被告原訴願決定（見同卷第7-13頁）等在卷可查，且由被告改有利原告前訴願決定
Ｂ、本院105年度訴字第882號判決、原訴願決定等所載之爭訟經過，均可見原告與參加人間就系爭耕地得否續租或收回事宜，前曾經礁溪鄉公所先作成准續訂租約前處分一，被告再作成有利參加人前訴願決定Ａ，又經礁溪鄉公所改准收回土地前處分二等爭訟經過無誤。
（二）參加人符合減租條例收回自耕之規定，應准收回自耕系爭土地：
1.應適用的法令及法理的說明：
(1)按憲法第143條第4項扶植自耕農之農地使用政策，以及憲法第153條第1項改良農民生活之基本國策，均係為合理分配農業資源而制定。40年6月7日制定公布之減租條例秉承上開憲法意旨，為38年已開始實施之減租政策提供法律依據，並確保實施該政策所獲致之初步成果。藉由限制地租、嚴格限制耕地出租人終止耕地租約及收回耕地之條件，重新建構耕地承租人與出租人之農業產業關係，俾合理分配農業資源並奠定國家經濟發展方向。故減租條例第19條第1項規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」然而，耕地出租人因上開規定對耕地之所有權使用、收益權能受到高度限制，只剩法定地租可供有限收益，即使承租佃農嗣後生活已有顯著改善，該耕地農作收入對其不具重要性時，出租地主仍僅得在租地收益不足維持一家生活時，才有收回耕地之可能，實屬相當偏向佃農利益之經濟保護。而此於減租條例制定時之特殊時空背景，固有其正當性，然該條例施行30餘年之後，我國社會型態及經濟結構已有重大改變，有鑑於此，72年12月23日修正公布之減租條例第19條第2項因而增列：
「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」即以耕地租約期滿時，出租人基於擴大家庭農場經營規模之目的，在出租人能自任耕作，且收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，出租人即可排除承租人繼續承租之意願而收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已解除原對出租人所有收益必須不足以維持一家生活之要求，放寬對於出租人耕地所有權之限制。再者，對於減租條例第19條第1項第1款有關出租人自任耕作之規定，亦認應放寬為「不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」司法院釋字第580號解釋基於上開增修條文及放寬解釋已調整原過度傾向佃農保障之規定，始認為減租條例該限制耕地出租人收回耕地之規定，對於出租人耕地所有權之限制，尚稱合憲。尤其在具有農業基本法性質之農發條例制定後，有關確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準等政策目標及發展方向，均已明定於該條例，於該條例未規定者，始適用其他法律之規定（農發條例第1條參照），72年8月1日修正公布之農發條例第5條第1項即明定，依該條例規定之委託經營，不適用減租條例之規定；相對而言，基於特定時空背景下制定之減租條例，則退居補充法地位，實際上適用減租條例之租約亦大幅減少，相關農業用地租賃契約自以逐漸回歸農發條例一般法規範為原則。承上述可知，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模，在出租人能自任耕作、收回耕地未致承租人失其家庭生活依據之條件下，即使承租人有繼續承租意願，出租人仍得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕。關於減租條例第19條第1項第1款，所謂「不能自任耕作」，係屬事實認定問題，應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，「能自任耕作」情形，得由申請人自行切結為之，並經內政部90年5月9日函釋有案。
(2)關於減租條例租約期滿之續租或收回耕地申請應如何審查辦理，涉及耕地所有人與承租使用人間權益平衡之土地政策事宜，執掌全國地政事務之內政部以103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒103年工作手冊，其中「六、辦理程序及作業方法（三）審查」章節第5點以下規定：
A.「……（1）處理原則：……A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：甲、承租人仍繼續耕作，而出租人有減租條例第19條第1項第1款及第2款情形之一者，應准承租人續訂租約。乙、出租人無減租條例第19條第1項第1款、第2款情形，而承租人不因出租人收回耕地而失其家庭生活依據者，准由出租人收回自耕。丙、出租人無減租條例第19條第1項第1款……情形，而承租人因出租人收回耕地致失其家庭生活依據者，由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會依申請予以調處；鄉（鎮、市、區）公所未設耕地租佃委員會者，則由管轄直轄市、縣（市）政府耕地租佃委員會予以調處。丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。……」
B.「……（2）審核標準：A.……又同條項（按，指減租條列第19條第1項）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」
C.「……B.出、承租人生活費用審核標準如下：……
甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……並應由當事人提供該租約期滿前一年（102）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。
乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；……；新北市11,832元/月；……）。
丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：……。Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ、得加計災害損失支出……。
丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……。」
D.「C.出、承租人收益審核標準如下：……
甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即102年）年底之戶口名簿……，以資佐證同戶情形。
乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布（102年）之『職類別薪資調查報告』所列各職類受雇員工平均每人月經常性薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布之基本工資19,047元/月（註：102年4月2日公告修正發布，並自同年月1日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、大學院校以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以1人為限。……
丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計……。」
E.「……E.減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結為之。……」
F.「F.出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限……。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里……，且出租耕地與自耕地均必須符合……
一、依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地……。」
G.「G.查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。」
H.「H.審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」等語。
I.前揭工作手冊六、「辦理程序及作業方法」第（三）節「審查」第5點(1)處理原則及(2)審核標準之規定（見訴願卷第33、37-38、42-48頁），是主管機關內政部為利其下級行政機關執行減租條例第19條規定，及依行政程序法第159條第2項第2款規定，所訂立作為認定事實準則之行政規則，其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，於出租人及承租人均適用同一標準，各地方鄉（鎮、市、區）公所處理相關案件，自得加以援用（最高行政法院105年度判字第531號判決同此意旨）。且前列工作手冊內容，諸多條文集中於當事人之收益如何審查認定，且規定必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄，可見主管機關內政部對於出租人以擴大家庭農場經營規模為由收回耕地之申請，認應聚焦在承租人是否將因出租人收回耕地而致失其家庭生活依據之要件，且採取較嚴格之審查標準。至於出租人能自任耕作之要件，則得由申請人出具切結書；關於擴大家庭農場經營規模之要件，亦僅要求申請人提出與租約耕地位於同一或鄰近地段自耕地（距離未超過15公里）自耕地之土地所有權狀，並不要求申請人證明於自耕地上已有如何長久經營及具規模之家庭農場，亦無須審查其有何擴大經營規模之具體計畫，工作手冊就此均採相對寬鬆之審查標準。
2.參加人合於減租條例第19條第2項收回耕地之積極要件，且無同條第1項第1款之消極要件：
(1)關於參加人能否自任耕作，參加人已於申請時出具自任耕作切結書（原處分卷第25頁），且有宜蘭市農會出具自88年間即加入農會之會員證明書，與加入農業保險之保戶資料，與98年至106年間繳納保費證明，和其農戶種稻及耕作措施申報書等存卷為證（見訴願卷第62-68頁，本院卷第100-103頁），由此佐明參加人並非不能自任耕作之人，並無減租條例第19條第1項第1款所列收回耕地自耕之消極要件。
(2)關於同條例第19條第2 項之「擴大家庭農場經營規模」要件，有系爭土地登記謄本及參加人提出與系爭土地緊鄰且地目均為「田」之4筆鄰近土地所有權狀，與地籍圖謄本等為證（見本院卷第180頁，原處分卷第21-24頁，訴願卷第69頁），參加人如能收回系爭耕地自耕，並與鄰近其他4筆耕地合併經營農業生產者，所產生之經濟效益顯較由承租人續耕為高，且核與103年工作手冊有關審查減租條例規定為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內耕地自耕之要件相符。至於農發條例立法目的主要為「因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構等」（該條例第1條參照），有其積極促進農業經濟發展之意旨，與減租條例目的在耕地出租地主與佃農間利益衡平之考量，兩者間顯有所差異，故減租條例第19條第2項關於「擴大家庭農場經營規模」，不必與農發條例第3條第4款定義之「家庭農場」相同，原告主張參加人擴大家庭農場經營，不符農發條例所稱「家庭農場」規模，故不應准予收回耕地部分，容有誤會，並不可採。原告聲請調取參加人101年至103年間繳交稻穀紀錄，本院認無必要，併此敘明。
3.參加人收回耕地並不致原告失其家庭生活依據：
(1)關於應計入租約前一年（102年）所得之「承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親」範圍之界定：
經查，依承租人申請續租時所提出與其同居同一戶之戶籍謄本（見原處分卷第27-28頁），固顯示其共同生活戶內，尚有直系血親何金鐘（次子）、何祿豊（肆子）、何佩凡（孫女）、何佩儀（孫女）及何子旻（孫）等5人，惟戶籍僅是依戶籍法規定，由國家規定戶籍登記制度辦理戶政管理，以掌握我國人口身分與分布狀況之資訊管理措施，以作為各項行政運作之資訊基礎，戶籍登記與自然人以永久共同生活為目的而同居之親屬團體所經營家庭生活之事實，仍屬二事，是否屬同一家庭之親屬，仍應依是否同住一戶之事實為認定，就此而言：
A.原告與肆子何祿豊、孫女何佩儀、孫子何子旻等，乃同居一戶內且有直系血親關係並共同經營家庭生活之事實，為原告肯認，並有上開戶籍謄本為證，且參卷附財政部北區國稅局102年度綜合所得稅各類所得資料清單，何子旻身心障礙證明、何祿豊就醫診斷證明等（見原處分卷第29-39頁），何佩儀、何祿豊、何子旻均歸於原告所居同戶申報其所得，且何祿豊、何子旻對外陳述住址均與原告住所同址，當認無誤。
B.原告孫女何佩凡自99年間婚後即未居住在原告住所地之光武村內，有宜蘭縣礁溪鄉光武村辦公處出具之證明書存卷可佐（見同前卷第36頁），且屬居住當地之參加人歷行政程序以來均不爭執之事實。故何佩凡不應計入與原告同住一戶之直系血親。
C.原告稱其次子何金鐘戶籍雖自95年起由新北市○○區○○路OO號O樓之O遷入登記在原告同一戶內，但102年實際居住在新北市○○區○○路OOO號O樓或上述○○路舊址等語，並提出何金鐘98年9月間與訴外人勝豐交通企業有限公司（下稱勝豐公司）計程車參與經營契約、計程車買賣合約書等，其上記載何金鐘聯絡地址均列上○○○區○○路地址無誤以資為佐（見本院卷第63-64頁）。然查：
a.原告在礁溪鄉公所於104年5月19日接受申請續租系爭耕地訪談時，已自承其與次子何金鐘同住，何金鐘車禍後即無工作等情明確（見原處分卷第40-41頁訪談筆錄）。何金鐘於105年12月間在礁溪鄉公所接受關於原告收益情形訪談時，也陳稱：其於101年前雖以駕駛計程車為業，但101年間發生車禍，便將計程車賣掉，102年間因休養身體未從事工作無收入，至於其配偶與子女未曾與原告同住，皆居住臺北等情甚明（見同卷第43頁訪談筆錄）。
b.參照原告提出卷附計程車參與經營契約與計程車買賣合約顯示，原告自98年間參與勝豐公司計程車業經營之自備計程車，車牌號碼000-00號，該計程車於101年9月13日即於尾款付清後賣出，並未再以該車營業；另勝豐公司也回復本院稱何金鐘僅於98年9月8日至101年9月13日間執業，該公司現並無此司機執業等情明確（見本院卷第199頁）。
c.依卷附何金鐘之計程車執業登記證查詢情形，該登記證於101年10月29日即以暫停執業為由繳回監理機關保管，直至103年10月17日回復執業而領回，但105年2月26日又以暫停執業為由繳回，至105年7月20日即予廢止（見原處分卷第44頁）。由此足徵：何金鐘自101年9月間因車禍將計程車出售後，現實上即未在新北市駕駛計程車為業，103年間雖曾領回執業登記證，但105年初又申請暫停執業，並於年中廢止該證件之效力，經參酌原告於本院105年度訴字第882號耕地三七五租約事件審理時，以該事件參加人地位陳稱何金鐘103年間雖領回執業登記證，但車已賣掉未再開計程車等情明確，此經本院調取該事件卷宗查閱無誤（見本院該事件卷第129-130頁），可知何金鐘在101年9月出售計程車後，就再無實際駕車在新北市執業之事實。
d.原告就本件系爭耕地得否准為續訂租約之前爭訟程序中，直至本院105年度訴字第882號耕地三七五租約事件審理時，仍未曾否認何金鐘於102年間與其同住之事實，僅爭執當年度何金鐘102年度未從事計程車駕駛，不應以職業汽車駕駛類別之收入為計算等語（見本院105年度訴字第882號卷第129-130頁）。
e.綜上，原告與何金鐘於申請續租系爭耕地之初，均已表明自101年9月間車禍後，即不再在新北市駕駛計程車為業，且有計程車賣賣合約、勝豐公司回函及執業登記證查詢情形為佐，原告更積極向礁溪鄉公所陳明，何金鐘在申請續租耕地前就與其同住在同一戶內，還提出同戶申報102年所得稅資料為佐（見原處分卷第29-34頁），且其直至前訴訟事件105年9月8日言詞辯論終結時，都肯認何金鐘應計入同一家庭生活成員收入之事實，而何金鐘受訪也只陳明其配偶與子女未曾與原告同住，並不否認自己當時與原告同住因而受訪談之情，還陳稱因休養身體而無業狀態。凡此，均佐明系爭租約期滿前一年間，何金鐘是與原告同住在宜蘭縣○○鄉○○村○○路OO號戶籍地址，殆無疑義。
f.至於原告另提出何金鐘於107年間聯絡地址設在「新北市○○區○○路OOO號O樓」地址之有線電視收費帳單、新北市汽車駕駛員職業工會保費收費明細等（見本院卷第177-178頁），均屬107年間之事實，且何金鐘在執業登記證均已廢止情形下，至今仍在新北市汽車駕駛員職業工會繳納保費，僅為防止其勞工保險年資中斷，並非一直有在新北市地區駕駛計程車為業等情，也據原告在本院105年度訴字第882號訴訟程序中直承無訛（見該事件卷第130頁），此與我國勞工必須仰賴雇主或參加職業工會，由其等為投保單位代勞工投保，才得享有勞工保險保障之法制狀況（勞工保險條例第6條規定參照）也相符節。故前述收費帳單、保費明細等，均不能推認何金鐘在102年度有居住在新北市○○區駕駛計程車為業之事實。同理，卷存新北市汽車駕駛員職業工會於102年度代扣會員何金鐘暨眷屬勞保、健保費證明單等（見原處分卷第47頁、本院卷第154頁），也不能為有利證明。至原告另聲請傳訊何金鐘或其現今新北市○○區鄰居高士傑為證，經參酌前述原告與何金鐘在申請續訂租約之初，高度可憑信之相關陳述，已足認定何金鐘102年間與原告同住之事實，當無再為調查之必要，附此敘明。
綜言之，原告次子何金鐘應計入租約期滿前1年與原告同住之家庭成員，原告主張何金鐘102年度未與原告同住云云，與事實不符，並不可採。
D.至於參加人雖指稱何祿豊之妻即原告直系姻親陳素華也應算入原告同住一家之家庭成員等語，但原告陳稱陳素華早與何祿豊分居，102年間自行居住於宜蘭縣○○鄉○○○巷OO號，且查卷附歸於原告同一戶申報之102年度綜合所得稅申報資料中，陳素華並未與其配偶何祿豊合併申報（見原處分卷第29-34頁），另經本院查詢陳素華102年度所得情形，其在該年度有在春霖服務有限公司領有薪資所得（見本院卷第136頁），則陳素華是否實際上與何祿豊同居，並非無疑。至於何子旻身心障礙證明之聯絡人、國立頭城家商學生證上監護人、身心障礙鑑定報告之照護決策者，均記載為陳素華，且以其與原告同戶籍之地址為聯絡地址，衡諸常情，應係陳素華為何子旻之母，且該等聯絡資訊均有留陳素華之行動電話可供緊急聯繫，且該址即陳素華當時戶籍地之因素，尚難以此等推認陳素華在102年間有與原告同居。參加人主張應計入陳素華云云，並不可採。
E.綜上所述，系爭租約期滿前一年應計入原告「承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親」範圍者，僅原告、何金鐘、何祿豊、何佩儀、何子旻等5人。
(2)租約期滿前一年（102年全年）原告本人及同戶內家庭成員所得，扣除收回耕地部分之所得後，足以支付該家庭全年生活費用：
A.原告本人年所得：原告受鄉公所訪談時陳明月領老人年金3,500元，合計當年共領4萬2,000元，加計永豐商業銀行存款利息所得7,371元（見原處分卷第29頁各類所得資料清單），及訪談陳稱耕作系爭土地收入1萬2000元，其他耕地之耕作收入2萬元（見同上卷第40頁），合計共8萬1,371元。
B.原告次子何金鐘年所得：未再從事計程車為業，無固定職業或固定收入，且102年度綜合所得稅各類所得資料清單也顯示無收入（見同前卷第30頁），參照103年工作手冊，應以勞動部最近一次公布之基本工資，於102年1至3月每月以1萬8,780元計算（3個月共計5萬6,340元），同年4月以後以每月1萬9,047元計算（9個月共計17萬1,423元），年收入為22萬7,763元。
C.原告肆子何祿豊年所得：原告雖主張：因何祿豊之子何子旻為身心障礙且不能自理生活之共同生活與受扶養親屬，何祿豊需照顧何子旻，故屬社會救助法第5條之3規定情形而無工作能力，不應計其年收入等語。但查：
a.關於社會救助法第5條之3關於工作能力之認定，就該條第1項第4款受照顧之親屬「不能自理生活」之意涵，經本院函詢該法主管機關衛生福利部，據其以107年4月30日衛部救字第1070111911號函復稱：，應指不能自行處理其日常生活，如吃飯、穿衣及大小便等，即日常生活無法自理，需全時照顧者，照顧之共同生活或扶養親屬，才屬該條第4款所稱不能工作等語明確（見本院卷第148-149頁）。經核此主管機關之解釋，與社會救助法規範意旨相符，當可憑採。
b.本件原告雖提出何子旻之中度身心障礙證明為佐（見原處分卷第35頁），但經本院向103年間曾為何子旻鑑定其身心障礙程度之國立陽明大學附設醫院查詢結果，據該醫院精神科醫師填具病患就醫摘要回覆單稱：「民國103年2-3月時，何員曾至本院精神科作身心障礙鑑定；當時有輕度智障，能完成簡單操作及問答，亦能簡單自理個人生活衛生……」等語（見本院卷第188-189頁）。再者，本院向何子旻102年間就讀之國立頭城高級家事商業職業學校詢問何子旻在校生活能否自理乙節，據該校依何子旻在校導師說明，以107年5月8日頭家教字第1070001919號函復稱：……何生於在校期間於人際關係及學業學習方面需老師協助及輔導，餘尚能自理生活等語甚明（見本院卷第185頁）。由此可見，何子旻並非不能自理生活之人，則其父何祿豊即不符合社會救助法第5條之3第1項第4款所定無工作能力之人。至於卷內雖有何祿豊之醫療機構診斷證明等，記載何祿豊患有胃腸道出血、左膝挫傷併血腫或酒精導致失憶疾患等病症或傷勢（見原處分卷第37-39頁），但該等醫療證明均未佐證何祿豊有因此導致不能工作之情，核與應參照之社會救助法同條項第3款所定要件也不合。是故，應認何祿豊仍有工作能力無誤。至原告聲請傳訊何子旻到庭勘驗是否能自理生活，核無必要，附此指明。
c.何祿豊為有工作能力之人，但無固定職業或固定收入，且102年度綜合所得稅各類所得資料清單也顯示無收入（見原處分卷第31頁），參照103年工作手冊，應以勞動部最近一次公布之基本工資計其年收入為22萬7,763元。
D.原告孫女何佩儀102年度在加油站與超商工作，全年所得總額應為20萬9,387元，有102年度綜合所得稅各類所得資料清單為證（見原處分卷第33頁），且經原告及參加人共同肯認無誤，應以此實際收入計算之。
E.原告之孫何子旻102年間為15、6歲之人，且就讀高級職業學校，參照社會救助法第5條之3第1項第1款規定，屬無工作能力之人，無庸計算其年收入。
F.綜上，原告本人及同戶內家庭成員所得，共計74萬6,284元，扣除系爭耕地耕作收入1萬2,000元後，餘73萬4,284元
G.原告本人及同戶內家庭成員全年生活費用：經準用衛生福利部公告之102年度臺灣省最低生活費每人每月1萬244元，以5人一年計算，合計共61萬4,640元，並加計卷附其等勞保、健保之保險費用繳納情形（見原處分卷第48-49頁），原告保險費4,812元，何金鐘保險費1萬9,342元，何祿豊4,812元，何子旻1,932元等，加計共64萬5,538元。
H.如前所述，本件系爭租約期滿前一年（102年間）原告本人及同戶內家庭成員全年所得總額為74萬6284元，經扣除系爭耕地耕作所得額1萬2,000元後，再扣除其等全年生活費用64萬5,538元後，仍餘8萬8746元為正數，參酌前述103年工作手冊之審核計算標準，本件參加人收回系爭耕地後，承租人家庭所得扣除生活費用仍有餘，並未導致承租人原告失其家庭生活依據。
（三）承上，參加人申請收回系爭耕地，經核並無減租條例第19條第1項第1款、第3款之消極要件，且有同條第2項所列之積極要件，改回續訂租約原處分卻准許原告續訂系爭租約，於法即有違誤，被告原訴願決定依法撤銷該處分，並命處分作成機關礁溪鄉公所應作成准予參加人收回系爭土地之行政處分，於法而言，並無違誤。
七、綜上所述，原告所陳各節，尚不足採。礁溪鄉公所改回續訂租約原處分准原告續訂系爭租約之申請，於法有違，被告原訴願決定撤銷該原處分，並命礁溪鄉公所應作成准予參加人收回系爭土地之行政處分，於法而言，並無違誤。原告訴請撤銷原訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，或與本件之爭執無涉，或對判決結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併予敘明。
九、判決結論：本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 羅 月 君法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 9 月 12 日
書記官 林 苑 珍