臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1332號107年3月7日辯論終結原 告 白麗娟訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 張淑芊上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月25日交訴字第1060012840號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告所屬臺北區監理所依據民眾檢舉資料，調查發現訴外人莊文賢（下稱莊君）以「文賢」為名，利用網路平臺，於民國106年1月6日11時21分許，以登記原告名下之車牌號碼000-0000號自用小客車（下稱系爭車輛），在臺北市○○區○○○路OOO號載客，收取費用新臺幣（下同）62.39元，認有違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，遂以106年2月10日交公北監字第4005199號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，向被告提出舉發。嗣被告即以原告將系爭車輛交予莊君於上述時間、地點未經申請核准利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，違反汽車運輸業管理規則第138條規定為由，以106年3月24日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），依公路法第77條第2項規定，對原告裁處吊扣系爭車輛牌照（下或稱車牌）4個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）原處分未論及憑以認定原告違規之證據為何，亦未附任何證據支持其所記載原告將系爭車輛交由莊君未經申請核准經營汽車運輸業之違章事實。被告僅於舉發通知函提出不知名民眾提供所謂搭乘資料及採證照片，惟其形式上真正堪疑。再經檢視被告採證資料客觀呈現之內容，無從認定系爭違規事實與原告有關，除原告所有系爭車輛車牌之照片外，其餘均與原告無關，且縱依該不明第三人所提檢舉資料之照片，車輛車牌外觀乃車輛通常外觀狀態，如何執此認原告有參與系爭違規行為？況檢舉所提疑似手機APP截取照片亦根本非原告，此為被告所明知，詎被告竟背於所憑事證，無視原告意見及有利於原告之資料，故意曲解原告說明，由此可知，被告根本未進行職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，單純出於處罰原告目的，未公平依法行政，無視有利於原告事證情形下，遽對原告為裁處。是被告未憑證據，即驟然認定原告涉及違章情節，原處分自有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。再者，依檢舉資料，以車輛載客之實際行為人並非原告，被告仍罔顧事實，單憑原告乃系爭車輛所有人，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業之違規事實，可見原處分亦有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。
（二）原處分書有關違規事實之列載，充其量僅出於被告片面偏頗之主觀認定，非依客觀事證，況就原告究如何從事被告所認違章行為，不僅未具體說明，亦未說明究依何事證及如何認定原告將車輛交予訴外人莊君乃基於所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」，且原告身為系爭車輛所有人之客觀事實，如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被告具體載明於原處分書，被告採為裁罰原告之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法。
（三）縱「攬載乘客、收取報酬事實」存在，此利用系爭車輛載客並收取費用之違規行為人究為何人，與原處分裁處對象即原告是否同一，原告是否即公路法第77條第2項規定所應裁處對象等等，被告均未究明。尤其，原告就系爭違規行為有無故意過失，依公路法、汽車運輸業管理規則，原告究竟負有何等行政法上義務，乃至於違反此義務而應負行政法上責任等，均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書，更未說明其法令依據。承上，被告就前開事項，未載明於原處分「理由欄」，有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，被告遽認原告即為本件應裁罰對象，顯屬率斷，其認事用法亦有不當。
（四）依本院96年度訴字第1850號判決及最高行政法院99年度判字第32號判決之見解，被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告以「經營汽車運輸為業」，亦即有「違規載客收取費用」、「反覆實施同種類汽車運輸業」之事實，否則不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。而原告僅為車輛所有人，並未反覆、繼續性利用網路平臺經營汽車運輸業攬載客收取報酬，並非以經營汽車運輸為業，僅單純基於與莊君乃夫妻關係，將系爭車輛借供莊君作為日常從事報關業務或接送伊上下班之交通工具使用，乃常見狀況，非法令所禁止，原告未有載客違規營業行為，亦非利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯不該當於公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條所定構成要件，亦非該法所欲裁罰對象。公路法第77條第2項規定，應限於違反行政法上義務之行為人所有的車輛，始得吊扣其牌照，不及於不知情之車輛所有人，否則等同轉嫁處罰無過失之車輛所有權人，顯有悖於行政罰法第4條所定，並經本院101年度訴字第380號判決闡述之「處罰法定原則」，也違反司法院釋字第687號、第621號解釋所闡述之行政罰「自己行為責任」及「過失責任」原則。
（五）並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則答辯以：
（一）系爭車輛為原告所有，原告自承提供系爭車輛予訴外人莊君使用，依Uber公司網頁顯示將乘客與司機配對後，乘客將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分--因此可以事先得知哪位司機會前來接送等訊息。而檢舉乘客之叫車畫面即顯示系爭車輛之車牌號碼，足證原告所有系爭車輛於106年1月6日，確實曾使用該網路平臺載客營業。原告提供自有系爭車輛予訴外人莊君加入Uber之應用程式（下稱APP）平臺，載客收費營業，當乘客要搭乘時，以Uber之APP平臺叫車，由該平臺所屬公司直接指揮調度，原告所有該車輛即前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber之APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定明確。
（二）原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求，內容自屬合法妥適。
（三）依最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議（下或稱最高行106年聯席會議）決議意旨，公路法第77條第2項之規定係立法者令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，以禁絕違規營業人得以運用原有車輛，繼續違規經營汽車運輸業之可能，以利健全公路營運系統此等行政任務執行。準此，吊扣或吊銷車牌不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業，始得吊扣或吊銷車牌，只須該車輛確供非法營業即得吊扣或吊銷車牌。
（四）退步言，原告為車輛所有權人，依社會一般通念，對車輛之使用以及行車執照（下稱行照）、強制汽車責任保險證明卡（下稱強制險保險卡）等均有監督義務，竟將系爭車輛與行照、強制險保險卡等提供莊君使用，且對莊君借用系爭車輛之目的與方式均未過問，致其所有之車輛成為違規營業之工具，故原告即車主應可認定其有過失，對其處以吊扣牌照4個月，並無不當等語。
（五）並聲明：原告之訴駁回。
四、本院之判斷：
（一）按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」同法第34條第1項第4款、第5款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。五、小客車租賃業：以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用為營業者。……。」第37條第1項第1款、第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營……小客車租賃業……，向中央主管機關申請。……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，得依其違反情節輕重，處新臺幣10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業，其非法營業之車輛牌照及汽車駕駛人駕駛執照，並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，非滿2年不得再請領或考領。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」綜合前揭公路法規定可知，以汽車經營客運輸而受報酬之事業，不論是以小客車出租載客經營計程車客運業者，或以小客車或小客貨兩用車租與他人自行使用經營小客車租賃業，均應依公路法第37條第1項第1款、第3款，及第79條第5項授權交通部所定規則（依行政程序法第4章規定，性質上屬法規命令）之相關規定，向中央或直轄市公路主管機關申請核准。探求其立法意旨可知，以汽車經營客運者，勢需駕駛具內在風險之汽車使用整體資源有限之公用道路，對乘客或承租人之消費安全與道路交通秩序具有廣泛之影響，倘僅仰賴完全開放之自由競爭市場機制，自行發揮擇優汰劣功能，恐難有效保障消費安全與道路交通秩序，故藉由進入市場營業前之申請核准管制，以達一定程度風險預防之效能。故單就公路法所定從事汽車客運業應先經申請核准之事前控管機制而言（在尚未論及核准實質要件之主客觀條件限制範圍內而論），雖屬對有意從事汽車客運業者營業競爭自由的限制，但與立法者所欲達成上述公共福祉間仍有合理之關連與必要性，與比例原則相符，又係國家立法因公共行政政策考量本於公權力而對市場秩序之規劃干預，非具有市場地位之私經濟事業在市場上從事營業競爭而對他事業之限制競爭行為，自屬正當合理對營業競爭自由之限制。故有意以小客車或小客貨兩用車從事客運運輸事業者，當依公路法上開規定，事前申請核准，方得為之。
（二）公路法主管機關交通部依公路法第79條第5項授權，所訂定汽車運輸業管理規則（下稱管理規則）第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」核此規定僅執行公路法之細節性、技術性之事項，未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，且未逾母法公路法之授權範圍，又與母法立法意旨相符，自得為執法機關所適用。故執法機關調查發現有未經申請核准而經營汽車運輸業之情事，自應依管理規則第138條規定舉發，由處罰機關依行為時公路法第77條第2項規定處罰。
（三）如前所述，未依公路法申請核准即以汽車經營客運輸而受報酬之汽車運輸業者，依公路法第77條第2項前段規定，得依其違反情節輕重，處10萬元以上2千5百萬元以下罰鍰，並勒令其歇業；同條項後段另規定，其非法營業之車輛牌照並得吊扣4個月至1年，或吊銷之，其非法營業之汽車駕駛人駕駛執照，也得吊扣4個月至1年，或吊銷之，且車輛牌照或汽車駕駛人之駕駛執照在吊銷後，非滿2年不得再請領或考領。關於非法營業車輛牌照之吊扣或吊銷而言，究竟是裁罰性不利處分而為罰鍰、沒入以外之其他種類行政罰（行政罰法第1條、第2條第1款規定參照），抑或是不具裁罰性之管制性不利處分之法律爭議，最高行政法院雖亦曾有不同法律見解之歧異，但業經同院106年4月份庭長法官聯席會議決議統一法律見解認為：「106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段『……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之』規定，依其73年1月23日增訂時『至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行』及106年1月4日修正時『……為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……』之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條項前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分。」等語明確。本院基於下述理由，認上開聯席會決議文見解，雖係針對106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段規定意旨之闡釋決議，但因106年1月4日修正公布，於同年月0日生效之現行公路法第77條第2項後段規定（即本件行為時法），關於車牌吊扣或吊銷部分，僅提高吊扣期限，附加吊銷車牌後「未滿2年不得再請領」之限制，於決議見解對車牌吊扣或吊銷之定性而言，並無影響，仍屬在新法修正後之正確解釋，應繼續援用之：
⒈行政罰與管制性不利處分，性質上本均屬廣義警察法下
，為達成一定之公共秩序，對特定人民自由或權利所為之具體干預措施，亦即均為對人民不利益之負擔處分。二者所不同者，僅在達成公共秩序維護之功能方法上，有所不同。行政罰者，乃針對行為人既往具有故意或過失與其他有責性要素之違法行為的非難處罰，以使行為人與社會上一般人民因此獲得警戒，避免重蹈覆轍，達到所謂「特別預防」（對行為人警戒）及「一般預防」（對一般人民警戒）之功能。行政罰對危害公共秩序的預防功能，乃藉由對行為人的非難責罰，消極且間接地予以發揮。故行政罰之主要目的，旨在對可責行為之非難，尤其彰顯行為人對違法行為在主觀意志上的迴避可能性予以譴責。因此，行政罰之施加，必以行為人具有故意或過失等有責性為前提條件（司法院釋字第275號解釋意旨與行政罰法第2章規定參照），無責任即無處罰，且應嚴格遵守自己責任原則（包括自己違反行為義務或狀態維持義務衍生之責任）。至於管制性不利處分，則為國家基於對維護公共秩序之必要，以具體干預人民自由或權利之處分，積極且直接地排除對公共秩序已生之實害，或預防將發生之危害。就此而言，因為管制性不利處分實施之目的，重在秩序之回復調整，即不論處分相對人是否具有責性之可非難要素。而由於我國以往行政程序法、行政罰法等行政法制之立法與行政法學之發展未臻發達，至今立法者亦難辨查而便宜行事，將管制性不利處分合併規範在各行政法規「罰則」章節中，以敷行政實務需要之實際情形，仍在所多見。因此，為達成廣義警察法上秩序維護目的而為之干預處分，究竟是行政罰或管制性不利處分，非能從立法編排章節之體例一概而論，毋寧需探求各別法律之立法意旨，就此等干預處分之制度功能，究係著重在對行為人有責行為之非難警惕，抑或直接對公共秩序進行一定之回復、調整之干預而定。然而，縱使是管制性不利處分，性質上雖非裁罰性行政罰，因其對人民自由或權利形成干預限制，自仍應受憲法法治國原則下所衍生諸般行政法一般法律原則，尤其法律保留原則、法律優位原則、比例原則、平等原則、法安定性原則等之拘束（以上說明，另可參見司法院釋字第612號解釋彭鳳至、徐璧湖大法官協同意見書，及學者林明昕所著，「裁罰性不利處分vs. 非裁罰性不利處分—兼評臺北高等行政法院99年度訴字第1529號判決」一文，收於興大法學，第17期，第15-20頁）。
⒉針對一個違反行政法上義務之行為，就此行政法律所定
公共秩序與保護法益遭違法行為侵害破壞之事實，各別行政法規定之法律效果，除對行為人裁處罰鍰之財產上不利益，以資警戒外，附帶併對違法行為所用之工具，或因違法行為所生或所得之物處以沒入者，雖然行政罰法第1條開宗明義概略將之定性為行政罰。然而，參酌行政罰法第21條規定：「沒入之物，除本法或其他法律另有規定者外，以屬於受處罰者所有為限。」雖以沒入之物屬於受處罰者所有為原則，但同法第22條亦另定有例外：「（第1項）不屬於受處罰者所有之物，因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者，仍得裁處沒入。（第2項）物之所有人明知該物得沒入，為規避沒入之裁處而取得所有權者，亦同。」此外，其他法律對於「物之存在」即對公共安全秩序有危害，亦往往本於危險預防之秩序干預目的，另有規定，不問其物是否屬於應受處罰之行為人所有，而得沒入之（此即行政罰法第21條所稱其他法律另有規定之意涵範圍）。例如，動物傳染病防治條例第41條第2項即規定：「前項禁止輸入之檢疫物，不問屬於何人所有，輸出入動物檢疫機關得於第一審法院宣告沒收前逕予沒入。」另審酌行政罰法第21條立法理由第一點稱：「一、沒入之物須屬於違反行政法上義務而受處罰者所有，始具有懲罰作用，爰明定以屬於受處罰者所有為限。但本條僅係沒入之原則性規定，本法第22條另設有擴張沒入之例外規定。又個別行政法若基於達成行政目的之考量，而特別規定得就非屬於受處罰者所有之物裁處沒入，自應依其規定。……」由此可知，行政法律規定，因違反行政法上義務行為，對於供違法行為所用之工具，或對違法行為所生之物，得予沒入者，倘僅針對屬於應受處罰之違法行為人（包含行政罰法第14條之共同違法者）所有而沒入者，固屬裁罰性質之行政罰（參見上開行政罰法第21條立法理由）；但就行政罰法第22條或其他法律規定對行為人以外之第三人所有之物，擴大予以沒入者，則屬為回復、調整公共秩序而為之保安措施，亦即應屬管制性不利處分。簡言之，行政罰法第1條規定稱：「違反行政法上義務而受……沒入……之處罰時，適用本法。但其他法律有特別規定者，從其規定。」，關於沒入處分之裁罰性行政罰定性，僅限於同法第21條規定，沒入之物屬於違反行政法上義務而應受處罰者所有者為限之情形；至於其他法律特別規定或行政罰法第22條規定之擴大沒入，使未違反行政法上義務人也受財產之沒入處分者，則非行政罰，而屬管制性不利處分。也因此，類如刑法於104年12月30日修正公布第38條，並增定第38條之1至第38條之3等規定，關於供犯罪所用、犯罪預備之物或犯罪所生之物，以及犯罪所得等，均得在一定條件下，擴大對犯罪行為人以外之人予以宣告沒收之後，刑法或行政法學理，多認對因不法行為事實之發生，故對物為沒收或沒入之處分者，倘再硬性區別此等對財產之干預處分究竟為處罰或保全措施之性質，已屬對問題解決無益之窠臼，毋寧應改探詢：此等對人民財產權之干預，究竟在何等法定條件下，方屬合憲（就此，參見李聖傑所著，「犯罪物沒收」一文，收於林鈺雄主編「沒收新制（一）刑法的百年變革」一書，第52-55頁、104年12月30日修正公布刑法第38條之立法理由，以及比較法制上，德國違反秩序罰法第22條關於行政沒入處分之性質說明，可見KK-OWiG/Mitsch,5.Aufl.2018, OWiG§22Rn.3-4）。又上所述雖針對人民財產所有權遭剝奪之沒入或沒收而論，但行政法或刑事法律就違反行政法上義務或觸犯刑法之違法行為，在制裁性行政罰或刑罰外，另為處罰違法行為人，或為回復、調整公共秩序之保安目的，而併對屬於行為人所有，或擴大及於行為人以外第三人所有之物，訂定相關使物之使用、收益、處分等財產權能受到限制之條款者，其目的與沒入或沒收相同，也使人民憲法上受保障之財產權受到限制，僅影響程度稍有不同，上述關於沒收或沒入之定性論述，就未達所有權剝奪程度，但已造成財產權能實質受限之措施，亦得同予援用，附此敘明。
⒊按道路交通安全規則（下稱道安規則）乃依道路交通管
理處罰條例第92條第1項授權規定訂定之法規命令，依該規則第8條前段規定：「汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證，為行車之許可憑證，由汽車所有人向公路監理機關申請登記，依本條例第9條之1規定繳清其違反道路交通管理處罰條例第二章、第三章尚未結案之罰鍰及未繳納之汽車燃料使用費並檢驗合格後發給之。但……。」由此可知：汽車牌照為汽車在道路行駛之許可憑證，為國家對人民汽車財產權使用權益之限制，必須先取得汽車牌照之許可，方有駕駛汽車在道路上行駛之使用權益，且汽車牌照對汽車使用權益之管制，是一種「對物」客觀使用權益之管制，並得藉此建立車籍管理制度，俾便因汽車之使用所肇生民、刑事、交通管理事件或其他行政法之法律責任等（例如道安規則第44條所定汽車定期檢驗義務、使用燃料稅之追徵等），得以貫徹落實。又公路法第77條第2項規定，就前段罰鍰及勒令停業，直接以具有「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者」為此等法律效果之裁處對象；相對於此，後段關於吊扣（銷）車輛牌照，卻改以「其非法營業之車輛」為裁處對象，從條文結構與文義而言，已徵顯對非法營業車輛牌照之吊扣（銷），乃以前段未依公路法申請核准即經營汽車運輸業之構成要件事實的發生為要件，不論非法營業車輛是否歸非法營業人所有，均得為之的意旨。再者，參酌前引公路法於73年1月23日、106年1月4日兩次修正之立法理由，公路法第77條2項上開文義，確實係藉由對非法營業汽車之行車許可憑證（即車輛牌照）之吊扣（銷），使遭牌照吊扣（銷）之汽車，在吊扣（銷）期間無法從事行車上路駕駛之通常使用，藉由此等對汽車通常目的使用之財產權能的限制，杜絕行為人於此期間內，在還未依法申請核准前，再度違法駕駛同一車輛經營汽車運輸業之可能性，且參酌以汽車乃高價財物，重置不易，非有高度信任關係，也非輕易得以無償借得其他汽車再度違法營業，若有償租用他車非法營業，一來勢增營業成本，二來若再遭查獲，亦可能衍生對出租人之民事責任，公路法第77條第2項規定之車輛牌照吊扣或吊銷，的確可以在相當程度上，預防行為人再度非法經營汽車運輸業之風險，直接回復公路法對經營汽車運輸業應先經申請核准之管制秩序（雖然理論上，行為人仍可能轉而使用他車再度非法營業，但如前述，其實際風險已大幅降低）。簡言之，公路法第77條第2項不區分非法營業汽車是否為行為人所有，而吊扣（銷）該車輛牌照之處分，乃積極、直接對公路法所定汽車運輸業應循營業秩序之危害預防措施，不在藉由對違法行為人之裁罰警戒，消極、間接達成上開危害預防之目的，性質上屬管制性不利處分，而非裁罰性行政罰，當可認定無誤。就此而言，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，對該吊扣、吊銷車輛牌照措施之定性，可資贊同而應予援用。
⒋至於參照「新領牌照登記辦理須知」，汽車牌照之核發
，目的固首重在車輛機械功能是否適於安全行車駕駛之確保，然汽車牌照之核發，如前所述，不僅作為汽車行車許可之使用管制，亦為我國車籍管理之必要手段，涉及汽車使用相關之管制，自均得藉由此事關汽車使用權能之牌照管制措施，透過牌照之吊扣或吊銷等手段，達成其所追求與汽車使用相關聯之管制目的。而公路法對經營汽車運輸業之事前管制，涉及此等汽車使用方式對消費者安全與道路交通秩序之維護，業如前述，公路法第77條第2項就非法經營汽車運輸業事實之發生，藉由牌照之吊扣或吊銷，直接規制法律所期望之汽車運輸業營業秩序，兩者間自然具有合理正當關聯，未違反「不當聯結禁止」原則。原告主張：公路法第77條第2項之文義與立法目的，均僅以過往之非法經營汽車運輸業行為為其法律效果之構成要件，只得以非法營業行為人為裁處對象，故公路法上開規定之車輛牌照吊扣或吊銷，應屬裁罰性不利處分，僅得對非法營業人裁罰云云，參酌前開各點說明，即屬有誤，並不足採。
⒌至於法學文獻上，雖有認為法律條文對不利處分之發動
至結束，已設定有一定期間者，即應屬對違法行為人之非難警戒，乃裁罰性處分，而非管制性不利處分，蓋以排除違法狀態為目的之行政管制，手段之適用，也依隨違法狀態是否排除而判斷，未有發動、結束預先繫諸法律預定期間者（見林明昕，同前文，第23-24頁；林明鏘，「2013年行政法回顧—兼論2012年情形」，收於「臺大法學論叢」43卷特刊，第1110頁）。核上開法理見解，固非無見，然而一項不利處分之性質，究竟是間接規制秩序之裁罰性處分或直接規制秩序之管制性處分，毋寧應視不利處分之立法文義結構與目的，在秩序規制上之功能而定，單由法律預定處分延續期間之外觀形式，認定必為裁罰性處分，不可能為管制性不利處分，恐有偏離立法意旨之虞。蓋為排除對公共秩序之實害或預防危害，法律授權行政機關得為一定直接干預秩序之管制性不利處分，雖然目的就在直接排除或預防違法狀態或危險，但立法考量上，關於此等手段實施方式之規劃，仍可能藉由為不利處分設定一定之存續期間，防止不特定期限之干預處分在實際上實施時，未能謹守危害或危險消滅時，即依法廢止處分之界限，而可能對人民自由或權利形成難以預見終期之不當干預，故先立法設定一定之干預期間，再由行政機關在期間長短之裁量擇定上，再為合義務裁量，預測何等適當期間之管制干預，就足以排除危害或預防危險之再發生；且若涉及將來危險之預防管制，而非針對過去不法行為之非難制裁，即無「一事不二罰」原則之適用。亦即此等法律授權，應容許行政機關在先為一定存續期間之管制性不利處分干預秩序後，於存續期間屆至時，得再視危險是否盡已除去之狀況（如行為人是否再度違法），而決定是否另為第二次附有一定存續期間之管制性不利處分，以干預、導正公共秩序，回復法律所預期之秩序狀態。此等法制設計與實際上應循之行政實務，對於人民自由、權利之干預，係以一定之明確時間期限為界，而非實害或危險是否排除或消失之不確定事實為斷，雖增加反覆行政之成本，但對法律或行政明確性有益，應非立法政策上所不許。故立法上不利處分之存續期間設定，未必即能逕以此斷定為裁罰性處分，仍應視該不利處分對秩序之干預，是否積極、直接，抑或仰賴對不法行為人之責難警惕，消極、間接達成秩序導正目的而定。本件行為時公路法第77條第2項之車輛牌照吊扣，雖預設有4個月至1年之期間限制，但其目的在直接預防行為人再度違法營業之危險，已如前述，自不受牌照吊扣有一定期限而影響其性質界定，附此敘明。
⒍承上所述，公路法第77條第2項規定對非法營業車輛牌
照之吊扣（銷），重在積極且直接對公路法所定汽車運輸業營業秩序之危害預防，不在藉由對違法行為人之裁罰警戒，以消極、間接方式，達成同樣危害預防之目的，且法條結構與文義上，並不以非法營業行為人為裁處對象，反而以非法營業車輛為裁處對象，即不區分非法營業之汽車是否為行為人所有，而均得吊扣（銷）其車輛牌照，故性質上屬管制性不利處分，非裁罰性行政罰，應可認定無誤。最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，對此不利處分之性質界定見解，當可援用。然而，如前所述，因刑事或行政不法事實之發生，附隨對於物為沒收、沒入或為其他財產權能之限制處分，與其硬性區別其究竟為處罰或保全處分（措施），毋寧更應去探詢，此二者區隔後，此等因不法行為而附隨對人民財產權採取干預措施之法律效果，究竟在何等法定條件下，方屬合憲而得為之。
（四）公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之管制性不利處分，究竟在何等條件適用下，方屬合憲，有必要進一步探究，方得審視原處分究竟是否合法。而：
⒈按憲法第15條規定，人民之財產權應予保障，此一規定
旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。倘若國家因公用或因其他公益目的之必要，需對財產權進行一定之限制者，除應依憲法第23條規定意旨，遵守法律保留與比例原則外，更應注意是否符合憲法第7條之平等原則，亦即對財產權之剝奪或限制，是否逾越一般人就其所有權於社會責任上所期待應予忍受範圍，形成對其個人不平等之特別犧牲，若如是，即應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨；且此不僅止於財產所有權剝奪之徵收，對財產之自由使用、收益、處分權能之過度限制，超過社會責任可期待一般人可容忍程度者，亦形成對財產權不平等之特別犧牲，也應給予相當之補償，方符合憲法保障財產權意旨。此參酌司法院釋字第747號解釋理由稱：「憲法第15條規定人民財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態，行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴（本院釋字第400號、第709號及第732號解釋參照）。
憲法上財產權保障之範圍，不限於人民對財產之所有權遭國家剝奪之情形。國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失（諸如所有權喪失、價值或使用效益減損等），若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予以合理補償，方符憲法第15條規定人民財產權應予保障之意旨（本院釋字第440號解釋參照）」等語，即可得清楚映證（另同院釋字第440號、第516號、第652號等解釋之解釋理由，亦闡釋類似意旨可循）。
⒉至於具體狀況對財產權之限制是否違反平等原則而對人
民構成特別犧牲，除應參考司法院釋字第564號解釋理由所闡述「應就其目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，於手段對目的而言尚屬適當，且限制對財產之利用至為輕微，無悖於比例原則，屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務」為標準外，亦應考量是否對合於財產原私用目的之財產權能造成不可期待其應予容忍之重大損害，而構成特別犧牲。（關於特別犧牲之判斷標準，可參見葉百修，「損失補償法」一書，第38-57頁）。
⒊綜言之，因違反行政法上義務之違法行為發生，為達成
危險預防之秩序保安目的，對供違法工具使用之物，不問屬於行為人與否，縱有必要予以沒入或為其他財產權能之限制，但倘若逾越社會責任可期待物之所有權人所應容忍的程度，因而形成對其個人不平等之特別犧牲者，即應給予相當之補償，始符合憲法第15條對財產權保護之意旨。尤其出於危險預防之保安需求，而對違法行為人以外之第三人，沒入其所有之物或為其他財產權能之限制者，因該第三人並非違法行為人，原則上即有使其為公益目的而特別犧牲之表徵，故當特別謹慎探究是否已構成違憲之財產權侵害而應予補償的問題（關於對非違法行為人之第三人所有之物予以沒入或財產權能限制，須特別探究是否構成具徵收效力侵害之特別犧牲，而有須予補償之問題，參見德國Maunz/Duerig/Papier所著彼國基本法即憲法註釋書，當中對此即有清楚指明，見上作者，GG Art.14,Rn.657以下）。倘若法律未訂定適當之補償機制者，即授權主管機關基於危險預防之目的，對供違法工具使用之物予以沒入或為其他財產權能限制，但依個案情形已形成對財產權所有人之特別犧牲者，基於憲法對財產權保障衍生之「無補償即無徵收」之法理（參見司法院釋字第731號解釋葉百修大法官之協同意見書），並鑑於如何對特別犧牲進行補償，涉及國家財政負擔之規劃，應屬立法權決定之法律保留事項，尚非司法審查權限得貿然介入代為決定，故法院僅得就行政法律所定沒入或其他財產權能之限制，於具體個案中，就已構成對物之所有人特別犧牲，且未給予相當補償之財產權干預措施（沒入或其他財產權限制），判斷其是否違法。就此而言，本院認為：關於保安性之沒入或財產權能干預，雖其沒入或干預處置乃為危險預防之目的，但：
(1)除非該違法工具物所造成之危險已具體存在，且非即時經由沒入或其他財產權能之干預，便無法排除或預防而有其急迫性者，方有正當合理之基礎，無待補償，即得基於緊急危難排除之即時防衛考量，逕為該違法工具物之沒入或其他財產權能之干預處置者外（行政執行法第4章、警察職權行使法第3章相關規定，就緊急危難排除之即時強制措施的容許性，與事後補償機制規定，可供補充適用）；
(2)否則，若僅為預防抽象不確定是否發生之危險，而依法律授權，對違法工具物予以沒入或為財產權能之干預者，如已形成對財產權人之特別犧牲，在法律未定有補償機制之前提下，已屬於對財產權之違憲侵害，且就所追求之公益目的（抽象危險之預防）與此手段造成財產權違憲侵害之結果相比較，也顯失均衡之比例關係，自應採合憲性解釋並適用法律之原則，認定該財產權干預措施違法，而不得為之。
（五）汽車為動力交通工具，人民擁有汽車財產之一般私用目的，即為駕駛行車上路使用。而人民行使駕車在道路上行駛之使用權能，依法必須先申領牌照之許可憑證，方得為之，已如前述。故吊扣或吊銷車輛牌照，對人民依法按汽車0般私用目的之使用權能，已構成實質且非至為輕微之限制，尤其公路法第77條第2項規定之車牌吊扣或吊銷，乃為降低行為人再度非法經營汽車運輸業風險之公益目的，因此而為之管制性不利處分，原不限於對非法營業人方得為之，更有可能對未違法之第三人，在其對違法行為未知且無可預見之情形下，便因他人之非法營業行為，造成其所有之車輛車牌遭吊扣或吊銷，使其汽車私用之使用權能受到實質限制，侵及此等無辜車主原可合法使用汽車之權利，自更有必要探究對汽車所有人是否已構成違反平等原則之特別犧牲。而公路法並未對此車牌吊扣或吊銷特設補償規範，參以公路法第77條第2項後段對供非法營業之車輛牌照吊扣或吊銷，乃以前有違法經營汽車運輸業之違章事實存在，即授權主管機關為預防抽象不確定是否發生之再違法風險，而得以進行車牌吊扣或吊銷，並非以個案中違法經營汽車運輸業之危險已具體存在，若不即時經由車牌吊扣或吊銷否則無法排除或預防等為其要件，參酌前開說明，為落實憲法第15條對完整財產權能存續之保障，基於公路法第77條第2項合憲性解釋原則，倘對於汽車所有人已構成特別犧牲，且無具體危險防衛之急迫需求下，應不得逕行已構成財產權違憲侵害之車牌吊扣或吊銷。又上開關於公路法第77條第2項後段車牌吊扣或吊銷之合法性審查標準，未在最高行政法院106年度4月份庭長法官聯席會議所討論與決議範圍內，應容本院依合憲解釋、適用公路法第77條第2項規定立場，進一步探求之。
（六）究竟公路法第77條第2項後段之車牌吊扣或吊銷，何時會構成對汽車所有人之特別犧牲，我國司法解釋、司法實務見解或行政法學理文獻，關於此等因違法行為所生秩序保安需求，而對財產權進行干預者，何時應予合憲性適當補償，何時不構成特別犧牲而無庸補償，尚乏深入嚴謹之研究討論（葉百修大法官在司法院釋字第678號解釋之協同意見書中，曾未附進一步申論之理由而認為，為避免電信器材繼續遭違法使用而予沒入或沒收，縱使合乎行政罰法第22條規定之要件，也均屬特別犧牲而概應予補償，然此寬認特別犧牲範圍之見解，本院依下述理由，並不採之）。且規範因違法行為產生附隨性法律效果之法典，例如我國行政罰法或刑法，對於不具裁罰性質之沒入、沒收或其他相當之財產權限制處分，均未特別規定在何等情形下，應予補償之條款，相對也難對照出，在何等情形下，對於因預防再度違法而沒入（收）或限制違法工具物之使用，仍在社會責任可期待之容忍範圍，而無補償問題。不過，審諸我國行政罰法立法體例及內容，多方參照德國秩序罰法之規定，且行政罰法第21條、第22條之內容，與德國違反秩序罰法第22條、第23條近似，其中行政罰法第22條立法理由第3點甚至明言乃「參考德國違反秩序罰法第23條」等語，由此可知，德國違反秩序罰法對此相關之制度規範，對於我國因行政違法行為附隨發生秩序保安需要之財產權干預的合憲性界限，即有高度之參考比擬價值。經本院參酌德國違反秩序罰法第1編第5章第22至第24條關於標的物沒收及比例原則，與同法第28條關於補償之相關規定（上述條文之中文翻譯，及與我國行政罰法、公路法相關規定之對照比較，請參附件及附表），和彼邦註釋書對此等條文意涵之闡釋說明，本院認為可歸納為下列幾點原則，並分敘其理由：
⒈對屬於行為人（包含如我國行政罰法第14條第1項所定
，因故意而共同實施者）所有之物，對物之沒入或對其財產權能之限制，肇因於應受行為人自己客觀上之違法行為，故即使行為人主觀上不具備有責性要素而不應受處罰，單純基於秩序保安必要之考量（亦即如附件所譯，德國違反秩序罰法第22條第2項第2款所定「依物之性質及整體情況會危及公眾，或該物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞者」情形），將物予以沒入或限制其財產權能者，對物之所有人（即行為人）而言，不構成財產權之特別犧牲的違法侵害，仍符合事理之平，無應予補償之問題〔見KK-OWiG/Mitsch,同前註釋書§28R
n.5，以及Papier,同前憲法（即德國基本法）註釋書出處，Rn.656〕。亦即，我國行政罰法第21條所定沒入之物屬於應受處罰者所有之情形，本無特別犧牲問題需予考量。
⒉對非屬於違法行為人所有而為第三人之物，我國行政罰
法第22條規定之兩種情形，亦即：①「因所有人之故意或重大過失，致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者」，以及②「物之所有人明知該物得沒入，為規避沒入之裁處而取得所有權者」，此際將物予以沒入或限制其財產權能，對所有權人而言，也不構成特別犧牲而有應予補償之必要（參照附件翻譯之德國違反秩序罰法第23條、第28條第2項第1款、第2款規定）。蓋上述兩種情形：
(1)就前者而言：倘物之所有人出於故意，提供其所有物使之成為違法行為工具者，已經屬故意幫助行為人違法，依行政罰法第14條第1項規定，本來就是共同實施行為人，對其沒入物，在行政罰法第21條規定已有其正當性（可參見KK-OWiG/Mitsch,同前註釋書§23
Rn.18對德國類似條款之相同見解說明），自也得依此沒入或為財產權能之限制；另倘若物之所有人出於重大過失提供物成為違法行為工具者，則相當於因輕率之重大過失，對行為人提供從事違法行為之客觀上協助，雖非行政罰法第14條第1項之故意共同實施違法行為人，但因其以主觀高度可責之行為，對違法行為之遂行提供協助，造成有對物予以沒入或其他財產權能干預之必要，物之所有人對此財產權干預之必要性事由的發生，既有可非難性，對之為物的沒入或其他財產權能的限制，即具有正當性，也無應予補償之問題（見KK-OWiG/Mitsch,同前註釋書§23 Rn.16；§28 Rn.5）。蓋此誠屬物之社會責任可期待其容忍之範圍，不構成對其個人不公平之特別犧牲。
(2)就後者而言，物之所有人在違法行為後，明知違法行為所涉及之物得遭沒入或為其他財產權能之限制，卻為阻擋其實施，而去取得物之所有權，具有可非難性，對其阻擋公益目的遂行而以可非難方式取得之物，自得為原公益目的之貫徹，再對該物進行沒入或財產權之限制，也無基於憲法對財產權保障而特予補償之必要（見Bohnert/Krenberger/Krumm,4.Aufl.2016,OWiG§23 Rn.8-12）。
⒊對非屬行為人所有而為第三人之物，單純基於秩序保安
之必要，亦即德國違反秩序罰法第22條第2項第2款所定「依物之性質及整體情況會危及公眾（按即客觀上具危險性物品）」或「該物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞」等情形，又非前開2.所述行政罰法第22條所定第三人有可非難之情形者，依德國違反秩序罰法之註釋說明，固然係依該法第28條第1項規定（參見附件翻譯條文），簡化地認為，依此原因對行為人以外第三人所有之物進行沒入者，為落實憲法對財產權之保障，均應對物之所有人給予相當之補償（見KK-OWiG/Mitsch,同前註釋書§28,Rn.7）。但本院認為：我國並無德國違反秩序罰法第28條明定之義務補償條款，故得參照憲法對財產權保障只就特別犧牲應予補償之意旨，以及德國法相關規範歸納形成之共通參考標準，再為各別具體情狀之判斷，亦即：
(1)汽車性質上縱算考量前曾遭非法經營汽車運輸業使用之整體情況，若無行為人再介入操控使用而去違法營業，客觀上並非該物之存在就有自行去非法經營汽車運輸業的危險物品，尚非得依「物之性質及整體情況，客觀上就有危及公眾之危險性」的原因，而予吊扣或吊銷其車牌。
(2)在「物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞」的情形，亦即為了預防物將來再遭違法工具使用之危險者，而有必要沒入或對物之財產權能為限制者，倘若物之所有人對於此等「將來」可能發生之危險預防的必要性，是有故意或重大過失之可資非難者，此與我國行政罰法第22條所定兩種可對第三人之物沒入的具體情形，雖有不同，但就可沒入或為財產權能限制之正當性原因，即物之所有人對於可沒入（或財產權能限制）事由之發生，是有可非難性，則應為相同評價。故此時對物之所有人採取沒入或其他財產權能之限制，符合平等原則，也屬物之社會責任對其可期待應容忍者，並無特別犧牲而應予補償之必要。例如違法行為之工具物汽車，非行為人所有，汽車所有人前或出於無心（即非基於故意或重大過失），使該車被他人當作非法經營汽車運輸業使用之工具，即令不符合行政罰法第22條第1項規定；然而，倘若汽車所有人嗣後已明知汽車先前被當作非法營業工具之情形，卻仍按原有供用狀況，繼續提供該他人占有使用，復未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭用作違法工具之抽象危險再度發生者，在此可非難情形下，對汽車所有人施予預防再犯之管制性不利處分（例如車牌之吊扣或吊銷），即符合本質上相同事物應為相同處理之平等原則，非對物之所有人形成特別犧牲，也無應予補償之必要，故得逕予吊扣（銷）其車牌。
(3)除上述(2)情形外，物非屬行為人而係第三人所有，單純基於預防該物再遭違法工具使用之抽象危險，對違法工具物之使用、收益或處分等財產權能等加以限制者，除非例外情形中，對財產權能之影響至為輕微（例如違法之交通工具暫予扣留，待所有權人出面請求迅即發還者），或個案情形對財產權之干預固非輕微，但仍在社會責任可預期應予容忍之程度範圍內者，均不該當特別犧牲，而得特別除外考量外；否則，僅為預防他人可能再度違法之抽象危險，在物之所有人對危險預防之必要事由並無可非難的前提下，仍要實質損害物之所有人的財產權能，即屬違反財產權平等保障之特別犧牲，除非有予相當之補償，否則不得行之。就此而言，公路法第77條第2項後段之車牌吊扣（銷），乃為預防行為人再度利用同一汽車非法營業之抽象風險，而車牌吊扣（銷）已對人民一般私用目的之使用權能構成實質且非至為輕微之限制，若汽車所有人不是非法營業之行為人（包括行政罰法第14條第1項之共同實施行為人情形），對既往違反公路法義務行為之實施，無可非難性，若其對於汽車可能再遭違法使用之抽象危險預防，也無可非難者（例如汽車遭竊之人，事後已嚴加防範車再度遭非法營業人竊去營業，或汽車交由行為人使用時，未能預見非法運輸業之行為，並無故意或重大過失，事後發現車遭用以非法營業，隨即將汽車收回，杜絕行為人再度用以違法之風險），對此純屬無辜之第三人，倘再對其所有之汽車逕行吊扣（銷）其車牌，實屬超過社會責任可期待其應忍受之程度，構成特別犧牲，在公路法未設補償機制之前提下，依合憲性解釋、適用法律原則，當不得率而為之。直言之，我國乃民主法治國，並非共產專制國家，預防營業人非法經營汽車運輸業之公益目的再強大，只要不到具體急迫危險必須緊急處置之程度，汽車所有人自己未違反公路法之義務，也未以可非難方式對既往違法行為提供協助，對於再度違法之抽象危險事由也無可非難之前提下，基於憲法對財產權之保障，不能強令無辜之第三人，在未獲任何補償之下，為上述公益目的，而平白犧牲其汽車合法使用之權利。
⒋綜上所述，公路法第77條第2項對非法營業車輛車牌之
吊扣或吊銷，雖如最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議所決議，乃屬預防行為人再違法之抽象危險的管制性不利處分，但此管制性不利處分之實施，仍應基於憲法保障財產權之意旨，對於汽車屬於非行為人之第三人所有的情形，在公路法無補償機制之前提下，為防止對汽車所有人造成特別犧牲而違憲侵害其財產權，必須採合憲性解釋，僅限於下列三種情形，方得對非屬行為人所有之汽車，逕以吊扣或吊銷其車牌：
(1)汽車所有人因故意或重大過失致使該物成為違反行政法上義務行為之工具者（即相當於行政罰法第22條第1項情形）；
(2)汽車原為行為人或上述(1)情形之人所有，第三人明知該汽車將因公路法第77條第2項規定而得予吊扣或吊銷其牌照，卻為規避吊扣或吊銷車牌之裁處，而去取得所有權者（相當於行政罰法第22條第2項情形）；
(3)汽車所有人並無前述(1)、(2)之情形，但已知悉其所有之汽車先前被當作非法營業之工具，就行為人可能再度使用同一汽車違法營業之危險的發生，有其故意或重大過失者，例如仍按原有供用之情狀，繼續提供行為人占有使用，且未對汽車進行有效之監督管控，以防止汽車再遭行為人用作違法營業工具者。
⒌至關於公路法第77條第2項吊扣或吊銷車牌實施時，依
憲法第23條、行政程序法第7條所定之比例原則，並參考德國違反秩序罰法第24條第2項、第28條第3項等更為具體之規範，在對行為人以外之第三人所有之汽車得予吊扣或吊銷車牌時，更應注意：倘若吊扣或吊銷車牌之管制性措施，原預期藉由該等措施所限定之效期內，禁絕違法行為人再度駕駛原非法營業車輛，以杜絕行為人將來再度違法經營汽車運輸業之不確定風險，進一步達成公路法對汽車運輸業營業競爭秩序之規制目的，已能經由法律授權可資採行之其他措施可以達成，且該等其他措施對原欲吊扣（銷）車牌之汽車所有人的財產權利干預程度較輕微者，例如現行公路法第77條第2項後段規定，尚容許對汽車駕駛人直接吊扣其駕駛執照4個月至1年，並得吊銷之。而此關於汽車駕駛人駕駛執照之吊扣或吊銷，不論法條結構文義或規範目的上，均與非法營業車輛牌照之吊扣或吊銷相同，亦應屬預防違法行為人再度非法營業之管制性不利處分。故倘若非法經營汽車運輸業之事業，就是從事汽車駕駛之自然人本人，且已依上開規定吊扣其駕駛執照者，已能透過該段吊扣駕照期間，杜絕其駕駛任何汽車去經營汽車運輸業之可能性，包括原違法行為所駕駛之非法營業車輛在內，違法行為人也不得再去近用駕駛而從事違法汽車運輸業，並藉此舉以消除該違法行為人在將來再度違法營業之念頭，達到預防反覆違法之危險者，又如前述說明，此等管制性不利處分之執照吊扣處分是否有採行必要，需視危險是否除盡而定，並無一事不二罰原則之適用；換言之，即使吊扣汽車駕駛人駕照一定期限過後，猶有具體事證顯示，原從事違法行為之汽車駕駛人仍有再度違法之危險者，亦得再依本條項規定，對該行為人吊扣其駕駛執照，或甚至依整體情狀之比例，逕予吊銷之，則根本無需另對第三人所有之車輛牌照，再予吊扣或吊銷，即得達到此等管制性不利處分之秩序規制目的，簡言之，如前述已依法對從事違法經營汽車運輸之自然人事業吊扣其駕駛執照的情形下，業已能達到預防該事業主體再度違法之危險，自無另對第三人所有之汽車財產吊扣或吊銷其車牌，限制第三人財產權能之必要。再者，若汽車牌照之吊扣或吊銷仍有其手段侵害最小之必要性，但對第三人所有之汽車車牌予以吊扣或吊銷，若依其情節將過度嚴苛時，例如該車為第三人平日賴以維生營業之工具，吊銷車牌足以影響其生計者，即有失均衡而違反狹義比例原則，亦不得逕對第三人採取吊扣或吊銷車牌之措施。
（七）承上述，公路法第77條第2項後段規定，因未依法申請核准而非法經營汽車運輸業之違法事實發生，附隨對非法營業車輛之牌照予以吊扣或吊銷之措施，乃為預防行為人再度違法危險之保安管制性不利處分，既然公路法已授權主管機關得為上述目的而採行，則不問該車輛是否為違法行為人所有，亦不問車輛所有人對於違法營業行為之實施是否有故意過失而參與，也不論車輛所有人是否為行政罰法第14條第1項之共同實施行為人，為有效預防行為人再度違法之危險，只要該車牌吊扣或吊銷措施作成生效時，符合本院前所闡述之下列通過合憲性檢驗標準者，即得逕行為之，並不違反法律保留原則或法律明確性原則，也未過度侵害憲法第15條所保障之財產權，與比例原則並不違背，也無抵觸行政罰法相關規定，或命令抵觸憲法等之問題：
⒈前述違法危險已具體存在而有即時排除之急迫必要，不
論對汽車所有人是否構成特別犧牲，均得為之（關於特別犧牲之補償，適用行政執行法第4章第41條關於即時強制所造成特別犧牲之補償規定，以貫徹憲法對財產權之價值保障）；或⒉雖尚無明顯事證顯示行為人有再度違法之具體危險而有
即時排除之急迫必要，但公路法立法者已授權主管機關為此等危險之抽象存在的有效預防，得採行吊扣或吊銷車牌措施，故只要個案上，此等藉由有限效期管制性處分以達成將來不定期再度違法危險之預防，並無其他對汽車所有人財產權侵害較小之手段，或其採行依情節並不致過度嚴苛、顯失均衡而違反狹義比例原則，且不會對汽車所有人造成特別犧牲之財產權侵害者，包括下列各款情形，在公路法未設特別犧牲補償機制下，仍均得逕行為車牌之吊扣或吊銷：
(1)對行為人（包括行政罰法第14條第1項共同實施人）自己所有之汽車；
(2)對行為人以外第三人所有之汽車，而該第三人因故意或重大過失致使汽車成為非法營業之車輛者（相當於行政罰法第22條第1項情形）；
(3)汽車原為行為人或上述(2)情形之人所有，第三人明知該汽車將因公路法第77條第2項規定而得予吊扣或吊銷其牌照，卻為使吊扣或吊銷車牌之裁處得以規避，而去取得汽車所有權者（相當於行政罰法第22條第2項情形）；
(4)對行為人以外第三人所有之汽車，而汽車所有人前縱無前述各款情形，但已知悉汽車先前被當作非法營業之工具，就行為人可能再度使用同一汽車違法營業之抽象危險預防的必要性存在，有其故意或重大過失者，例如仍按原有供用之情狀，繼續提供行為人占有使用，且未對汽車進行有效之監督管控者。
⒊誠如最高行106年聯席會議決議所闡述，公路法第77條
第2項後段規定關於車牌吊扣或吊銷，性質上確係管制性不利處分無誤，但其採行，除應限於公路法第77條第2項所定情形外，仍應受前開合憲性解釋、適用法律之限制，限於前述要件下，方得為之。依此結果，縱不問該車輛是否為違法行為人所有，亦不問車輛所有人對於違法營業行為之實施是否有故意過失而參與，也不論車輛所有人是否為行政罰法第14條第1項之共同實施行為人，均未違反法律保留原則、法律明確性原則、比例原則，也未過度侵害憲法第15條所保障之財產權，更無抵觸行政罰法或命令抵觸憲法等之問題，故本院對於最高行106年聯席會議關於車牌吊扣或吊銷乃管制性不利處分之決議，只要在上述要件限制下，適用公路法第77條第2項後段之規定，並未產生違憲之確信，自無依行政訴訟法第178條之1規定，裁定停止訴訟，以聲請司法院大法官解釋之必要；又本院依上述說明，對公路法第77條第2項後段規定或最高行上開聯席會議決議，在上揭條件下之解釋、適用下，既無任何違憲疑慮，自不因原告一方法律見解認為最高行106年聯席會議決議違憲，而已於另案向司法院大法官聲請解釋，即認有類推適用行政訴訟法第178條之1，或司法院大法官審理案件法（下稱大審法）第5條第2項等規定，而裁定停止訴訟之必要。況行政法院就其受理案件，對所適用之法律或命令，並無抵觸憲法疑義之確信者，不能因尚有抵觸憲法疑慮之見解存在，且已有他案向司法院大法官聲請釋憲者，即得類推適用行政訴訟法第178條之1或大審法第5條第2項等規定，而裁定停止訴訟，亦經最高行政法院107年度裁字第199號闡釋甚明。原告聲請本院適用行政訴訟法第178條之1規定，或類推適用此規定與大審法第5條第2項等規定，裁定停止本件訴訟，本院認其聲請於法不合，不應准許，附此一併指明。
（八）經查，系爭車輛為公路監理登記原告名下，且實質上也為原告所有，有汽車車籍查詢表在卷（見可閱覽訴願卷第123頁），並經原告及證人莊君到庭共同肯認無訛（見本院卷第250-251、257頁準備程序筆錄）。本件係經民眾提供系爭車輛之行車路線圖（含司機照片）、付費車資列表及系爭車輛之照片等，檢舉訴外人綽號「文賢」即原告之夫莊君於事實概要欄所載時間、地點，利用Uber網路平臺服務，招攬乘客後，在臺北市○○區○○○路OOO號載客，收取費用62.39元，有可辨識其車牌號碼為「OOO-OOOO號」之系爭車輛照片、行車路線圖、付費車資列表等存卷可查（見可閱覽訴願卷第122頁）。而關於駕駛人欲加入、透過Uber APP平臺，載客收費營業之運作方式略為：乘客要搭載Uber的車輛，必須要先加入Uber的會員，司機要提供該載客服務，也是要加入Uber的平臺，當乘客有需要用車時，就會透過Uber APP平臺叫車，司機接獲叫車服務後，即可前往乘客叫車地點載客，於到達目的地後，UberAPP會發送收據資料至乘客的手機裡，因乘客加入會員時會提供信用卡扣款資料，所以在抵達目的地時就會完成扣款。司機在加入Uber平臺時，會提供照片給Uber平臺，乘客在叫車時確定司機以後就可以從平臺上截取路線圖及司機的照片等情，此有關於臺灣宇博數位服務股份有限公司（下稱臺灣宇博公司）招攬司機入會之相關資料可參（見同上卷第176-200頁），足見以加入Uber平臺，提供車輛載客收費服務者，其完成交易後，乘客可自其手機之網路平台截錄並列印出「行車路線圖」（含司機照片）、付費收據等文件，因此可佐證，本件乘客消費後提供之檢舉資料，應可憑信為真。被告臺北區監理所乃舉發原告將系爭車輛交予駕駛莊君於上開時地違規搭載乘客收費，違反公路法第77條第2項規定，並開立舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（見同卷第125頁)。被告因認此舉發情節，違反公路法第77條第2項規定，以原處分吊扣系爭車輛牌照4個月，亦有在卷原處分可按（見同卷第126頁）。是原告所有系爭車輛，確實有於事實概要欄所載時間、地點，由訴外人莊君搭載乘客收取費用之事實，堪以認定。原告主張民眾檢舉資料是否正確有疑問，被告未盡職權調查之責，原處分書所列載之違規事實，非依據客觀事證，且未載明原告應受吊扣之原因云云，均與事實不符，並無可採。
（九）按經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備後始得為之，已如前述，而所謂「事業」，並未排除自然人，且本質上固具反覆性及繼續性之特徵，但如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定。參諸在卷之臺灣宇博公司招攬司機入會之網路資料，於上明白記載：「開自己的車」、「免費加入最夯共享平臺」、「時間自由、每週多賺上萬」、上線接案賺錢」等語（見可閱覽訴願卷第176-179頁）。足見以小客車加入Uber APP平臺，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用，加入Uber APP平臺之司機，即本件訴外人莊君係以營利為目的，有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，也堪認定。
（十）本件被告係以原告將系爭車輛交由莊君違法經營汽車運輸業為由，依公路法第77條第2項後段規定，認對非法營業車輛牌照之吊扣或吊銷乃管制性不利處分，進而不問原告是否自己參與違章汽車運輸業之經營，或認原告保管系爭車輛或監督莊君駕車之用途上有所過失，而以原處分吊扣原告所有之系爭車輛牌照4個月。又查本件原告將系爭車輛交付其夫莊君作工作通勤使用，並未進一步過問莊君駕車用途，對於莊君駕駛該車使用Uber網路平臺經營汽車運輸業，原告事前並不知情，也未實際參與莊君之非法營業行為，此經原告與證人莊君於本院準備程序到庭陳證明確（見本院卷第252-253、258頁），且卷內所附民眾檢舉資料，亦無法佐證原告有實際參與違法經營汽車運輸行為，或基於故意藉由提供車輛之幫助行為，共同參與違法營業行為之實施，則原告並非本件違法經營汽車運輸業行為之共同行為人，當可認定無誤。有疑問者在於，本件原處分對非行為人之原告吊扣其所有之系爭車輛牌照，是否合法有據。就此而言，承前所述，原告所有系爭車輛，交由訴外人莊君未依公路法申請核准，即經營汽車客運輸業，系爭車輛乃非法營業之車輛，固然得依公路法第77條第2項後段管制性不利處分之規定，對系爭車輛吊扣其牌照4個月至1年，或吊銷之。然而，揆諸前開說明，因系爭車輛非行為人莊君所有，且並無證據佐證已有莊君就要再度使用系爭車輛違法經營汽車運輸業之急迫危險，則為有效預防莊君再度以該車非法營業之抽象危險，在公路法未有補償規定下，為免造成對第三人即原告之財產權形成特別犧牲之侵害，或為避免違反比例原則，造成原告財產權之過度侵害，應採合憲性限縮解釋，當僅限於前述（七）之⒉所列4種情形，且仍須檢視並無前述（六）之⒌違反比例原則之情事，方得逕對原告之車牌為吊扣或吊銷。然查：
⒈本件非法經營汽車運輸業之事業，乃莊君1人，而本件
被告接獲舉發並調查發現莊君未經申請核准，非法經營汽車運輸業屬實後，除以原處分吊扣原告所有之系爭車輛牌照4個月外，亦對行為人莊君依公路法第77條第2項規定，以106年3月24日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱另處分），裁處莊君罰鍰10萬元，並吊扣莊君之汽車駕駛執照4個月在案，此併經被告與證人莊君於本院準備程序到庭陳述無誤（見本院卷第
255、258頁），復有另處分之影本存卷可按（見同卷第348頁）。又另處分關於汽車駕照之吊扣，於本院在107年3月7日行言詞辯論時，已在執行當中，此經被告陳述明確（見本院卷第332頁言詞辯論筆錄）。換言之，本件因莊君非法經營汽車運輸業，為預防莊君再度違法之危險，除對原告所有之汽車吊扣其牌照4個月外，猶藉由另處分再吊扣違法行為人莊君自己之汽車駕駛執照，期間同樣為4個月。
⒉被告為預防莊君再度違法經營汽車運輸業，既已對違法
事業本人裁處吊扣駕照4個月之管制不利處分，參酌前開說明，此等吊扣駕照處分不僅已足以在吊扣駕照處分之執行期間內，禁絕莊君本人接觸駕駛任何包括系爭車輛在內之汽車，以防杜其再違法經營汽車運輸業之可能，被告並得積極藉由另處分行政執行時間之合義務裁量選擇，在時間上妥善預防莊君任何再違法之風險，且縱吊扣駕照期間有其限度，也得在另處分執行吊扣期限屆滿前，合理評估莊君是否仍有再度違法之危險，並在吊扣駕照亦屬管制性不利處分而無一事不二罰原則羈束下，依危險預防目的之需要，按比例原則之合義務裁量，仍得再接續對莊君為另一吊扣駕照處分，甚或逕行吊銷之，以徹底達成公路法第77條第2項後段所定之危險預防目的。簡言之，本件被告為達成公路法第77條第2項後段所定再犯危險預防目的，在違法事業行為人就是莊君1人之情形下，既已得藉由對違法行為人即莊君吊扣其汽車駕照之管制性不利處分而達成，無庸侵擾非違法行為人之原告對系爭車輛之合法財產權利，原處分卻仍對第三人即原告所有之系爭車輛吊扣其牌照4個月，不論原告是否有前述（七）之⒉所列4種不致對其構成特別犧牲之情形，就管制目的達成而言，仍屬不必要而過度之基本權干預，與憲法第23條及行政程序法第7條所定之比例原則相違背，原處分自屬違法。
五、綜上所述，原處分既有如上所述違反比例原則，過度侵害原告對系爭車輛財產權之違誤，於法即有未合，訴願決定遞予維持，亦有所誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 28 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 侯 志 融法 官 梁 哲 瑋
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 28 日
書記官 林 苑 珍附件：德國違反秩序罰法相關條文中文翻譯：
一、第22條：（第1項）作為違反秩序行為之附屬效果，以法律明文有規定者為限，得對客體物為沒入。
（第2項）沒入僅得於下列情形為之：
1.沒入裁決時，客體物屬於行為人所有或有權支配。
2.客體物依其性質及整體情況會危及公眾，或該物有遭用以實施受刑罰或罰鍰制裁行為之虞者。
（第3項）第2項第2款要件下，行為人之行為雖無可責，亦得沒入客體物。
二、第23條：其他法律明定適用本條之規定者，行為人以外之人有下列情形之一，且客體物於裁決時，不合於第22條第2項第1款之情形，而由該行為人以外之人所有或有權支配者，亦得沒入之：
1.至少出於重大過失，協助該物或權利作為違法行為或預備行為之工具或客體。
2.於明知客體物得予沒入之情形下，仍以可非難之方式取得之。
三、第24條：（第1項）沒入相對於違法行為之意義，及相對於受沒入所影響之行為人或第23條所定情形之第三人之非難，不合比例者，不得依第22條第2項第1款及第23條規定命沒入之。
（第2項）有其他干預程度較輕微之措施，亦得達成沒入之目的者，依第22條或第23條所命之沒入應予保留。此類措施例如：
1.命不得使用客體物。
2.命排除客體物上特定設備或標誌，或對客體物為其他變更。
3.命對客體物僅得以特定方式使用。上述其他措施命令被遵行時，撤銷所保留之沒入；否則得事後命令沒入之。
（第3項）沒入得僅限於對客體物之一部。
四、第28條：（第1項）沒入物之所有權或遭沒入之權利於裁決確定時，為第三人有權支配，或客體物因第三人權利受有負擔，而第三人之權利因沒入裁決而消滅或受侵害者，應衡酌交易價值對第三人予以適當價額之金錢補償。補償義務於物之所有權或遭沒入之權利移轉時生效。
（第2項）有下列情形之一者，不予補償：
1.第三人至少出於重大過失，協助該物或權利作為違法行為或預備行為之工具或客體。
2.第三人於明知客體物或權利得予沒入之情形下，仍以可非難之方式取得之。
3.依違反秩序罰法以外其他法規命令，按得為沒入之整體情況，對該客體物自第三人處長期予以剝奪而無庸補償。
（第3項）第2項情形，如不予補償過度嚴苛者，亦得予以補償。
附表：
我國與德國關於沒入第三人所有之物的容許性及其應否補償之規範比較：
┌────────────┬─────────────┐│ 德國違反秩序罰法 │ 臺灣法制情形比較 ││（下稱OWiG）規範情形 ├──────┬──────┤│ │行政罰法部分│公路法第77條││ │ │第2項部分 │├─┬─┬────────┼──────┼──────┤│沒│容│德國違反秩序罰法│行政罰法就此│公路法第77條││入│許│（下稱OWiG）第22│部分，未設得│第2項後段， ││第│沒│條第2項第2款： │對第三人所有│即類似德國OW││三│入│「客體物依其性質│物得予沒入之│iG第22條第2 ││人│之│及整體情況會危及│特別規定。 │項第2款後段 ││所│要│公眾（按，即類似│ │之「該物有遭││有│件│危險物品），或該│ │用以實施受刑││物│ │物有遭用以實施受│ │罰或罰鍰制裁││之│ │刑罰或罰鍰制裁行│ │行為之虞（即││容│ │為之虞（按，即為│ │為預防再度違││許│ │預防再度違法之危│ │法之危險）者││情│ │險）者」。 │ │」。 ││形│ │ │ │ ││一│ │ │ │ ││ ├─┼────────┼──────┼──────┤│ │應│原則上構成特別犧│行政罰法未設│公路法第77條││ │否│牲，應予補償，例│得對第三人因│第2項後段授 ││ │補│外等同德國OWiG第│此原因沒入之│權主管機關得││ │償│23條所列2款情形 │容許規定，也│對第三人所有││ │ │，無庸補償（德國│未考量因此衍│汽車予以吊扣││ │ │OWiG第28條第1項 │生特別犧牲情│或吊銷其車牌││ │ │、第2項第1款、第│形，規定應否│，限制第三人││ │ │2款規定）。 │補償條款。 │之財產權能，││ │ │ │ │已形成汽車所││ │ │ │ │有人之特別犧││ │ │ │ │牲，卻未規定││ │ │ │ │補償條款。 │├─┼─┼────────┼──────┼──────┤│沒│容│德國違反秩序罰法│行政罰法第22│公路法第77條││入│許│（下稱OWiG）第23│條第1項：「 │第2項後段關 ││第│沒│條第1款： │不屬於受處罰│於車牌吊扣（││三│入│第三人「至少出於│者所有之物，│銷）並未限定││人│之│重大過失，協助該│因所有人之故│於此情形，才││所│要│物或權利作為違法│意或重大過失│得吊扣或吊銷││有│件│行為或預備行為之│，致使該物成│。但因公路法││物│ │工具或客體」 │為違反行政法│未設如德國 ││之│ │ │上義務行為之│OWiG第28條第││容│ │ │工具者，仍得│1項之補償條 ││許│ │ │裁處沒入。」│款，故依合憲││情│ │ │ │解釋原則，應││形│ │ │ │有類此要件限││二│ │ │ │制，方得對第││ │ │ │ │三人車牌予以││ │ │ │ │吊扣（銷）。││ ├─┼────────┼──────┼──────┤│ │應│無須補償（德國OW│行政罰法就因│公路法未設補││ │否│iG第28條第2項第1│同法第22條就│償規定。 ││ │補│款）。 │第1項規定情 │ ││ │償│ │形，對第三人│ ││ │ │ │所有物沒入者│ ││ │ │ │，也未設補償│ ││ │ │ │規定。 │ │├─┼─┼────────┼──────┼──────┤│沒│容│德國違反秩序罰法│行政罰法第22│公路法第77條││入│許│（下稱OWiG）第23│條第2項：「 │第2項後段關 ││第│沒│條第2款： │物之所有人明│於車牌吊扣（││三│入│第三人「於明知客│知該物得沒入│銷）並未限定││人│之│體物得予沒入之情│，為規避沒入│於此情形，才││所│要│形下，仍以可非難│之裁處而取得│得吊扣或吊銷││有│件│之方式取得之」 │所有權者，亦│。但因公路法││物│ │ │同。」 │未設如德國OW││之│ │ │ │iG第28條第1 ││容│ │ │ │項之補償條款││許│ │ │ │，故依合憲解││情│ │ │ │釋原則，亦應││形│ │ │ │有類此要件限││三│ │ │ │制，方得對第││ │ │ │ │三人車牌予以││ │ │ │ │吊扣（銷）。││ ├─┼────────┼──────┼──────┤│ │應│無須補償（德國OW│行政罰法就因│公路法未設補││ │否│iG第28條第2項第2│同法第22條就│償規定。 ││ │補│款）。 │第2項規定情 │ ││ │償│ │形，對第三人│ ││ │ │ │所有物沒入者│ ││ │ │ │，也未設補償│ ││ │ │ │規定。 │ │└─┴─┴────────┴──────┴──────┘