臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1333號107年1月25日辯論終結原 告 周迺翊訴訟代理人 黃慧萍 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 張淑芊上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月24日交訴字第1060011619號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、事實概要：緣被告交通部公路總局所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，調查發現訴外人周書帆利用網路平台，於105年3月26日12時50分許以登記原告所有之0000-00號自用小客車（下稱系爭車輛），在新北市○○區○○○路○○○號載客，並收取費用新臺幣133.90元，遂以106年2月10日交公北監字第4001434號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年3月14日第00-0000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分書），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、原處分未詳查事實及證據，誤為反於事實之認定，顯有違反行政程序法第36條、第43條規定及最高行政法院39年判字第2號判例之違法：
（一）行政機關應盡調查證據之職責，並依證據認定事實：
1 按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意」，同法第43條規定：「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」次按最高行政法院39年判字第2號判例曉諭：「當事人主張事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。又行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法」
2 準此，依前揭行政程序法明文規定，行政機關對於作成處分違規事實之存在負有舉證責任，受處分人並無證明自己無違規事實存在之責任，尚不能以其未提出對自己有利之資料，即推定其違規事實存在。且認定事實應依證據，不得以擬制方式推測事實，此為依職權調查證據認定事實之共通法則。故行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。
（二）被告機關未盡調查證據職責，亦未能具體提出證據證明原告有原處分所指違規行為，即遽認原告有違規事實，其調查證據、認定事實均有違失：
1 綜觀原處分書內容，原處分書通篇未論及其所憑以認定原告違規之證據為何？亦未附任何證據足供支持其所記載之違規事實。抑有進者，被告僅於舉發通知函提出不知名民眾所提供之所謂搭乘資料及採證照片。惟查，被告所憑以作成原處分之搭乘資料及採證照片乃由未具名之檢舉人所提供，其形式上是否真正已堪嚴重質疑。
2 再者，經檢視被告憑以作成原處分之檢舉資料之客觀形式上所呈現之內容，根本無從認定系爭違規事實與原告有關，除了原告所有系爭車輛車牌之照片外，其餘資料均與原告無關，縱依被告所提出不明第三人所提出檢舉資料上之照片以觀，系爭車輛係處於行駛狀態，惟此等行駛狀態乃車輛通常使用狀況，如何得執此認原告有參與系爭違規行為？況不明檢舉人所提出疑似手機之截取畫面，縱不論此等手機截取畫面之來源及真偽，其上照片亦根本非原告，關此事實，亦為被告所明知，就此原告並已提出書面意見，並提出訴外人周書帆聲明書，以資證明原告確不知情亦未參與系爭違規事實，詎被告竟背於所憑事證，亦無視於原告之意見及有利於原告之資料，甚至故意曲解原告之說明，由此可知，被告根本未進行職權調查，致使未能查證辨明本案相關重要事實，單純出於處罰原告之目的，未公平依法行政，在無視於有利於原告事證之情形下，即遽對原告為裁處。是被告未憑證據，即驟然認定原告涉及違章情節，原處分自有違法不當，當依法撤銷。
（三）承上說明，被告正因未克盡證據調查職責，致未能詳為注意、斟酌有利於原告之事實，進而本於全然錯誤之事實，恣意作成原處分，原處分確有違反行政程序法第36條、第43條規定及牴觸最高行政法院39年判字第2號判例之違法，應予撤銷。
二、關於被告對原告為裁處所憑檢舉資料，亦無從作為認定原告有經營汽車運輸業之證明：
縱暫不論被告於舉發程序所提出之檢舉人搭乘資料及採證照片之正確性及來源可靠性，依檢舉人所提出之資料，已清楚顯示縱有檢舉人所稱搭載行程之事實，提供搭載之實際行為人根本非原告，亦無從執此資料得出原告有搭載乘客或收取費用之事實，詎被告竟罔顧事實，單憑原告為系爭車輛所有人之事實，即率爾恣意認定原告有經營汽車運輸業者之違規事實。就此以觀，被告對原告作為原處分，亦顯有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法。
三、原處分未載明原告違規行為及被告認原告如何有違規行為之理由，即驟然據以裁罰，顯非適法：
（一）按行政程序法第5條、第96條第1項第2款分別規定：「行政行為之內容應明確」、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：…二、主旨、事實、理由及其法令依據」。依此規定，書面行政處分之主旨、事實、理由及其法令依據為法定應記載事項。為使受處分人知所遵照及憑以提出救濟，裁罰性質之書面行政處分更須具體記載行為人違規之主要事實，方符合法定程式，若其事實之記載有所欠缺，致無從認定是否與該處分所依據法令規定之要件相合致者，顯已影響該處分結論（主旨）之成立，且已違反明確性原則，屬違法之行政處分，應予撤銷。
（二）原處分書對於原告如何有系爭違規行為，「理由」之記載，欠缺明確性，顯然不備法定程式：
原處分書有關違反事實部分，所列載之違規事實「未經申請核准將車號0000-00自小客車交由周書帆利用網路平台經營汽車運輸業，於所在違規地點載客收取費用新台幣13
3.90元。」等語，充其量僅係出於被告片面偏頗之主觀認定，根本非依據客觀事證，況原告究係如何從事被告所認違章行為，原處分書不僅未具體說明，亦未具體說明究係依據何種事證及如何認定原告將車輛交付予訴外人周書帆係基於被告所謂「違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」之目的，且原告身為系爭車輛所有人之客觀事實狀態，又係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定之裁罰要件？均未見被告將其認定之理由具體載明於原處分書，被告採為裁罰原告之事證及法令依據為何不明，益見原處分確有未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵，確有違法，至為明確。
四、原處分未遑究明違章行為之行為人與裁罰對象，且亦未能說明理由及其法令依據，即驟然裁罰原告，顯非適法：
（一）按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分應敘明其「事實、理由及其法令依據」，已如前述。另按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」
（二）惟縱謂被告所認「攬載乘客、收取報酬事實」存在，然本件被告所認稱從事「攬載乘客、收取報酬」違規行為之行為人（即利用系爭車輛提供載客服務、並收取費用之人）為何人？與原處分所裁處之對象（原告）是否同一？原告是否即為依公路法第77條第2項規定所應裁處之對象？就此，被告均未曾究明。然而，前此情節不僅涉及被告所稱違規行為之具體事實為何，更與被告因該違規行為而依法所應裁罰之對象為何人，至為攸關。
（三）尤其，被告對於原告（本件受裁罰之對象）就系爭違規行為有無故意、過失？原告究依公路法、汽車運輸業管理規則負有何等行政法上義務，乃至於違反前此義務而應負有行政法上責任？原告雖為系爭車輛之所有人，但既非從事系爭違規行為之行為人，究違反何行政法上義務而應受此行政裁罰？均未見被告說明其理據，亦未載明於原處分書之理由欄，更未說明其法令依據為何。
（四）承上，被告就前開事項，不僅未載明於原處分之「理由欄」，更未於理由欄說明其所以認定原告即為本件應予裁罰對象之理由、法令依據予以載明，致使本件原告是否即為被告所稱違規行為之實際行為人、原告如何得作為裁處之對象、原告就系爭違規行為有何故意過失、原告依公路法負有何等行政法上義務等節，均陷於未臻明確之狀態。凡此，俱足彰顯原處分確有未盡調查職責、未能充分說明理由之違失，被告遽認原告即為本件所應裁罰之對象，不僅顯屬率斷，其認事用法亦有不當。原處分既有前此程序上、實質上之違法情形，自當依法撤銷，以符法制。
五、原處分錯誤適用行為時公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，亦非適法：
（一）按公路法第2條第1項第14款規定：「汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業」，汽車運輸業管理規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發」。
（二）公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以「經營汽車運輸業者」，始足當之：
1 依鈞院96年度訴字第1850號判決見解：「公路法第2條第11款及第77條第2項規定採重罰之立法意旨，其所謂『經營..運輸業』既係以營業行為為規範對象，即須反覆實施同種類行為為目的之社會活動，始足當之，對於偶一為之的自用車輛，並無反覆實施之意圖者，實難以該等規定相繩。本件被告未查證原告是否以反覆實施同種類行為為目的，即認原告係經營運輸業，亦嫌速斷。
」上開判決並經最高行政法院99年度判字第32號判決所支持。
2 承上見解可知，被告應負擔舉證責任，提出證據證明原告確係以「經營汽車運輸為業」，亦即原告有從事「攬載乘客收取報酬」並「反覆實施」之事實，否則即不得逕以公路法第2條第1項第14款、第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條等規定相繩。
3 查原告僅係單純身為車輛所有人，既未有載客違規營業之行為，亦非反覆利用所屬自小客車經營客、貨運輸而受報酬之「經營業者」，顯無從該當於行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」之構成要件，甚為明確。
六、退萬步言之，縱認原告所有系爭車輛被訴外人周書帆作為工具使用於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規搭載之營業行為人並非原告，是以，被告對車輛所有人之原告作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則之違法：
（一）原告所屬小客車縱有於105年3月26日被使用於搭載乘客，然原告僅係身為系爭車輛之所有人，既非實際從事被告所認經營載客收費之行為人，顯然並未該當於行為時公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業經營行為之構成要件，被告對車輛所有人之原告為裁罰，顯於法無據：
1「按行政罰法原則上採行為責任，處罰之對象係以實施
違反行政法上義務之行為人為限。為使行為人對其行為義務有所認識，進而負擔其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限。亦即依『處罰法定原則』之規範意旨，如非屬法律或自治條例課予行政法上義務之人，除與負有行政法上義務之人間有故意共同實施違反行政法上義務之行為，或同法第15條至第17條應予併同處罰之情形者外，即無違反行政法上義務，而非屬行政罰之處罰對象，行政機關自不得任意以他人違反行政法上義務為由，而對未違反行政法上義務之人加以處罰。」此有鈞院101年度訴字第380號判決見解可資參照。
2 承上見解，按違反行政法上義務之處罰，基於處罰法定主義，當事人的行為必須客觀上實現行政處罰規定的構成要件，才成立違反行政罰規定的行為，再依上述公路法第77條第2項之裁罰要件，原告僅係單純為車輛所有權人，根本未與搭乘者間達成以出租、承租小客車載客之交易合意，原告為車輛所有權人之事實狀態，顯然並未該當於公路法第77條第2項規定所規範客運運輸業之行為，亦非該法所欲規範之裁罰對象。
（二）再者，公路法第77條第2項規定，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁處罰對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，科以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法：
1 按「釋字第687號解釋理由書指出：『基於無責任即無處罰之憲法原則，人民僅因自己之刑事違法且有責行為而受刑事處罰，法律不得規定人民為他人之刑事違法行為承擔刑事責任。』此即處罰法上『自己行為責任主義』。…上述自己行為責任主義，基於『無責任，即無處罰』之憲法原則之同一法理，在行政秩序罰上亦有其適用。…依據自己行為責任主義觀點出發，有關警察法上之狀態責任理論，僅能作為公法上排除違法狀態之義務負擔依據，而不得僅因為有違法狀態存在，即處罰該義務人（如此將變成無過失責任，與處罰法上過失責任原則亦有不合），而仍必須義務人對於排除違法狀態義務不履行，而有可歸責之情形，始得處罰之。」此有釋字第687號、第621號解釋及行政法學者陳清秀之論述見解，可資參照。
2 依行為時公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新台幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照，並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」，解釋上依上開規定得吊扣之車輛牌照，應限於違反行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應及於不知情之車輛所有人，否則豈非對原告單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於課以原告無過失責任，就此，顯有悖於行政罰係採自己行為責任及過失責任之違法。
（三）綜上，原告並無反覆性、繼續性利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬之行為，尤非「以經營汽車運輸為業」，原告僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人周書帆作為日常交通往返使用之交通工具，親友間借供車輛作為交通使用此乃事理之常，如何能執此即恣意認定原告係經營汽車運輸業者？又如何認定原告有利用提供訴外人周書帆車輛作為攬客違規營業之用？凡此種種，均未見被告說明所憑證據及其法律依據。是原告單純提供車輛供親友即訴外人周書帆使用之行為，顯然不該當公路法第公路法第2條第1項第14款所指「經營汽車運輸業者」之裁罰要件。原處分未詳為查證辨明上開事實，在無任何事證下，即遽認原告為「提供車輛予周書帆違規經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」云云等情，其認事用法確有違誤，亦顯然有背於行政罰法所採自己行為責任原則之違法，應予撤銷。
七、關於被告執最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議針對106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，上開吊扣（銷）車輛牌照之處分究係屬管制性或裁罰性行政處分？之法律問題，所達成之表決結果，主張對原告吊扣車輛牌照並無違法云云乙節，茲陳述意見如下：
（一）公路法第77條第2項後段規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」之違法經營行為所為裁罰性處分，並非屬管制性不利處分：
1 按最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議所揭示之判斷準則，如行政機關對人民所為之裁處，其構成要件係人民「違反行政法上義務之行為」，行政機關因而「予以不利處分」，則此不利處分即「具有裁罰性，自屬行政罰」。反之，如因特定事由而基於管制目的而為之處分，則不具裁罰性，為管制性處分。
2 依上開最高行政法院決議意旨，公路法第77條第2項規定所列之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，其構成要件既包含「未經許可經營汽車運輸業」之違反行政法上義務之行為，則行政機關依該條項規定而為之「吊扣」、「吊銷」汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰，至明。最高行政法院106年4月份決議意旨為不同解釋，顯然未及深究同法院先前決議意旨所揭示之判斷準則，容有斟酌之處。
3 另由下列各面向剖析論述，公路法第77條第2項規定所採取之各類型處分，乃係就違反「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」此等行政法上義務之違法經營行為所採取之裁罰手段：
Ⅰ從原處分記載之違反事實以論：依原處分「違反事實
」之記載，被告係以原告「未經申請核准將車號0000-00交由周書帆利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬」作為違規事實，進而依據公路法第77條第2項所定以原告違反未經申請核准經營汽車運輸業之行政法上義務，裁處原告吊扣車輛牌照2個月，此觀諸原處分書「處罰主文」欄及「違規事實」欄之記載，即明。由此可見，被告係以原告違反未經申請核准經營汽車運輸業之行政法上義務而作成原處分。依上開最高行政法院決議所揭示之判斷準則，被告依該條項規定對原告所為吊扣汽車牌照之處分，自屬對於人民「違反行政法上義務」之行為所為之裁處，具裁罰性，屬行政罰，至明。
Ⅱ從行為時公路法第77條第2項之法律條文構造及文義
字句以論：揆諸公路法第77條第2項規定可知，公路法第77條第2項已就該規定所稱違章行為（即：未依本法申請核准，而經營汽車運輸業）之實際行為人（即：實際經營汽車運輸業之人），就其違章行為之行為責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰。
Ⅲ從行政罰法對裁罰性不利處分之定義規定以論：揆諸
行政罰法第2條明文規定行政罰法所指「裁罰性之不利處分」包括「限制或停止營業」、「吊扣證照」、「吊銷證照」此等限制或或消滅或剝奪人民一定資格或權利之處分，即明。換言之，行政罰法之所以特別定義「裁罰性之不利處分」，顯然旨在涵蓋罰鍰以外之其他不利處分，將包括「限制或停止營業」、「吊扣證照」、「吊銷證照」此等限制或消滅或剝奪人民一定資格或權利之不利處分，透過法律明文所為定義性規定，予以納入行政罰法之適用範圍，即透過行政罰法第2條之規定，確立上開不利處分等同於處罰，均應納入行政處罰之範疇，而一律應有行政罰法之適用。公路法第77條第2項所稱之「吊扣」、「吊銷」非法營業車輛牌照，均顯係就行為人過去違反行政法上義務之行為（即「未經申請核准而經營汽車運輸業」），而為之裁罰，而據此所採取之「吊扣」、「吊銷」車輛牌照之不利處分，自具裁罰性質。
Ⅳ從「吊扣或吊銷車輛牌照之處分」執行所發生之法律
效果以論：依司法院釋字第418號解釋理由書所揭示之意旨，「吊扣或吊銷非法營業車輛牌照之處分」執行所發生之法律效果，係限制或消滅或剝奪人民對於所有車輛財產權之使用權利，車輛備有牌照或車輛處於得行駛之狀態本身，並非引起非法營業違法狀態之原因（即非法營業之違法狀態，係因為經營汽車運輸業之行為人未取得經營許可，而非違規行為人所使用之車輛領有牌照資格所致），故「吊扣或吊銷非法營業車輛牌照之處分」性質上或目的上顯係以制裁違法行為為目的，要非屬以「排除違法狀態」為目的因此需採取防禦措施之「行政管制措施」，此等處分類型，根本與「行政管制措施」之目的僅係單純命義務人排除違法狀態或阻止危險之發生，迥然不同，要無認定為管制性不利處分之理。另從公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照及駕駛執照之規定：「其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」及交通部據此所發佈之裁罰基準，關於吊扣（銷）非法營業車輛牌照之處分，係依據過去違規次數而採取不同吊扣期間之處分，且最重處以吊銷之處分，顯然非基於排除危險之產生與存在之事實狀態而採取之行政管制措施。
4 另自被告機關一再陳稱之行政管制目的以論：查車輛牌照之發給，乃係以經檢驗合格之汽車，取得交通部核發之車輛型式安全審驗合格證明文件及出廠與貨物稅完稅證照等申請文件，即可領取車輛牌照，此有監理主管機關所發布之「新領牌照登記辦理須知」可資參照，由此可知車輛牌照之發給，主要目的乃係在於掌握車輛機械功能性狀態，確保車輛品質，著重於車輛經檢驗合格，以確保車輛功能上具備行駛安全性之要求，是以，車輛既經核發車輛牌照，車輛本身之機械功能及安全性必然已經通過檢驗合格而處於合法狀態，車輛備有牌照根本無造成任何危害事實狀態之可言，故車輛性質本身不會構成危害或危險狀態，遑論已取得車輛牌照之車輛，而就公路法第77條第2項所規範之行政法上義務之違反以論，此非法經營汽車運輸業之違法狀態乃係由駕駛人之違規載客行為所引起，與車輛所有人交付車輛行為，甚或車輛備有車輛牌照間並無關連性，循此以論，公路法第77條第2項規定立法上所採取「吊扣」、「吊銷」車輛牌照之手段，與被告機關一再臨訟辯稱上開規定所欲追求之「遏止違規」、「使該車輛無法再繼續供作違規使用」之目的間，根本欠缺合理正當之關聯。是以，最高行政法院上開決議以所謂「基於行政管制之目的」為由，表決認定公路法第77條第2項所稱之「吊扣」、「吊銷」車輛牌照，乃屬管制性之不利處分之解釋，顯有違反不當連結禁止原則之違法認定，並非正論。
5 關於被告執車輛所有人交付車輛有未盡監督管理責任之過失云云乙節，顯然係不當擴張解釋公路法第77條第2項後段規定：
Ⅰ觀諸公路法第77條第2項全文規定，所規範之行政法
上義務，乃指「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」之違法經營行為，並非規範「車輛所有人之管理監督義務」，被告機關所辯，顯然違法擴張法律明文規定之範圍，被告機關此論點，實屬違反處罰法定主義之違法論述。
Ⅱ車輛所有人將車輛交付予駕駛人之行為，駕駛人既已
具備合格駕駛資格，要無任何監督責任未盡之可言，況出借車輛行為本身並非法令所禁止，且為社會生活常見之狀況，原告縱因身為車輛所有人，而對車輛負有監督管理責任，但此等監督管理責任本身，並非可無限上綱，況車輛所有人之車輛管理監督義務，並未該當於公路法第77條第2項所定「非法經營汽車運輸業」之行政法上義務之違反，衡情自無從執此令車輛所有人負擔行政責任。另按「汽車行車執照、拖車使用證應隨車攜帶，以備查驗。」、「汽車行駛應隨車攜帶行車執照、拖車使用證或與被引擎使用證。」、「公路監理機關於執行路邊稽查或警察機關於執行交通勤務時，應查驗保險證。」此乃道路交通安全規則第12條、道路交通管理處罰條例第14條及強制汽車責任保險法第50條所明定，是以，駕駛人持有原告所屬系爭車輛之車輛行照及強制汽車責任保險證，乃車輛行駛依法應備文件，被告身為監理主管機關竟臨訟以此指摘原告未盡車輛管理責任云云，根本係為達不當裁罰之目的、不論是非之無稽指控。
（二）關於最高行政法院庭長法官聯席會議討論意見，其中採取管制性處分之理由論述，不僅違反行政罰法第2條之規定，所採見解亦與公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣車輛牌照之規定之立法理由不合，茲表示意見如下：
1 最高行政法院討論意見，其中採取管制性處分之理由論述，無非係執增訂公路法第77條第2項後段關於吊扣車輛牌照之規定之立法理由（應係立法院院會紀錄之交通主管機關之說明報告內容），為其立論基礎，惟查，細繹公路法第77條第2項後段增訂關於吊扣車輛牌照規定之修訂理由，僅稱「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業、汽車運輸服務業。本法修正草案第七十六條規定，除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」首先，從上開增訂理由之說明，客觀上並無從得出公路法第77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照之規定，係屬管制性處分之結論，況由上開修訂理由全文以觀，當時之所以增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，乃係因原公路法第77條第2項規定並無吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，為使公路主管機關有執行之依據，乃增列系爭吊扣（銷）車輛牌照之處罰規定，依當時交通主管機關代表人於立法院針對增訂條文之說明報告內容，仍係以「至於未經申請核准而經營公路經營業汽車運輸業汽車運輸服務業」，亦即非法經營業者為管制或制裁主體作為說明前提，根本未提及係為因應對於「車輛所有人」提供車輛之行為，因無處罰之規定，為行政管制目的而增訂處罰依據，且交通主管機關於立法院所為修法說明，乃稱「除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」，將吊扣（銷）車輛牌照與罰鍰及勒令停業等處罰，相提並論，可知系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，與罰鍰處罰相同，以制裁處罰為主要目的，均屬行政罰法所規範的裁罰性之不利處分，方屬正論。況所謂「基於行政管制之目的」，任何不利處分，不論係管制性處分，抑或裁罰性處分，本質上均屬立法者為進行管制之目的所運用之手段，故實不得概以「基於行政管制之目的」作為無限上綱之理由或認定處分性質之標準，否則，將使任何涉及侵害或限制人民權利之規定，均得透過「基於行政管制之目的」解釋擴大其裁罰對象，規避行政罰法之適用，亦將使行政機關所擬定法律規定不明確之不利益轉嫁於人民，令人民無端承受法律不明確之不利益，故解釋法令仍應回歸法律明文規定及法律原則，否則，豈非容任行政主管機關及立法機關於立法程序，以模糊不明確之抽象概念，損害人民之權利。
2 再者，反觀系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，於106年1月4日修訂所列之立法理由：「另未達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，並增加" 吊扣或吊銷非法經營汽車運輸業之駕駛人駕駛執照"裁罰規定」等內容，亦係認定上開規定為「裁罰規定」。且由提案委員陳雪生對於系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定之增修所為之說明：「針對以企業型態大規模經營之違法類型及相關違法行為，加重罰則，擬具公路法第七十七條及第七十八條有關規定。」，更可見系爭吊扣（銷）車輛牌照之規定，係對於違章行為之行為人責任，採取包含罰鍰、勒令停業、吊扣或吊銷牌照之裁罰性處分之規定，而應受行政罰法之規範。
3 抑有進者，關於公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣 (銷)車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定：「其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月」，從法條文義來看，非法營業車輛牌照之吊扣或吊銷，仍係依附於「非法營業行為」，換言之，吊扣 (銷)車輛牌照之裁處，乃因原告違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所為處分，並非因「車輛處於行駛狀態或備有牌照之事實狀態」，會造成任何危害而予以管制處罰，蓋以車輛行駛上路，須取得車輛牌照，而車輛牌照之核發，係取決於車輛機械安全性之考量，並非車輛行駛本身有何危害性，車輛行駛是否產生危害或違法，主要乃取決於車輛使用人本身如何使用車輛，而非車輛本身之行駛狀態或備有牌照之事實狀態，亦即吊扣（銷）車輛牌照，禁止車輛之使用，與最高行政法院所創設公路法第77條第2項所要達成之「禁止車輛繼續再供非法營業使用」之目的，根本無關連性，故管制性不利處分之見解，顯有悖於不當連結禁止原則之違法。
4 末者，關於公路法第77條第2項規定之裁處對象及所定吊扣 (銷)車輛牌照之裁處手段，解釋上該條項後段所規定：「其非法營業之車輛牌照並得吊扣二個月至六個月」，基於行為責任原則，解釋上得吊扣之車輛牌照，應限於違反「未經申請核准而經營汽車運輸業」之行政法上義務之行為人所有之車輛，而不應透過所謂「基於行政管制之目的」不當擴張及於不知情之車輛所有人，甚至規避行政罰法之規範，否則一來豈非將實際提供搭載服務之駕駛人之違規行為，轉嫁於身為車輛所有人之原告，對單純處於車輛所有權人之狀態科以處罰，等同於科以原告無過失責任，令車輛所有人負擔較之於實際違規行為人尚至少需具備故意或過失責任，更重之無過失責任之荒謬結果，故管制性不利處分之見解，顯有悖於無責任即無處罰之憲法原則之違法，亦顯然有背於比例原則。
（三）退萬步言之，縱認公路法第77條第2項後段規定係屬管制性不利處分，此不利處分縱屬管制性，仍屬於對人民之處罰，依無責任即無處罰之憲法原則，仍應以原告具有故意或過失之責任要件：
1 按「釋字第687號解釋理由書指出：『基於無責任即無處罰之憲法原則，人民僅因自己之刑事違法且有責行為而受刑事處罰，法律不得規定人民為他人之刑事違法行為承擔刑事責任。』此即處罰法上『自己行為責任主義』。…上述自己行為責任主義，基於『無責任，即無處罰』之憲法原則之同一法理，在行政秩序罰上亦有其適用。…依據自己行為責任主義觀點出發，有關警察法上之狀態責任理論，僅能作為公法上排除違法狀態之義務負擔依據，而不得僅因為有違法狀態存在，即處罰該義務人（如此將變成無過失責任，與處罰法上過失責任原則亦有不合），而仍必須義務人對於排除違法狀態義務不履行，而有可歸責之情形，始得處罰之。」此有釋字第687號、第621號解釋及行政法學者陳清秀之論述見解，可資參照。
2 另從裁罰手段之選擇及比例原則以論，採取罰鍰之處罰相較於吊扣牌照之處罰手段而言，吊扣牌照不僅處罰狀態長達二個月至六個月，而且限制、剝奪人民享有合法使用車輛之權利，對於人民權利核屬於限制權利較重及損害較大之處罰手段，不論係採最高行政法院聯席會議之表決結論採所謂管制性不利處分，或採裁罰性不利處分，對於公路法第77條第2項規定之解釋適用，身為系爭違規事實之實際駕駛人，係在未經核准下故意從事汽車運輸業之經營行為人（按營業行為本質上為故意行為），僅得依法裁處罰鍰，卻對非違規行為人而因車輛遭使用於非法營業之車輛所有人，因不當強加於汽車所有人對於系爭違規行為人之監督義務之違反有過失責任，竟得處以吊扣甚或吊銷車輛牌照處分，於一定期間或永久限制或剝奪汽車所有人之車輛使用權利，就此以觀，顯係採取相較於故意違規行為人較重之處罰，就此以論，將公路法第77條第2項後段之裁罰方式予以分別割裂適用及裁罰對象範圍所為解釋，有悖於行政罰法第7條規定及比例原則之違法，而有解釋適用法律不當之違法。
八、末者，被告對原告作成吊扣車輛牌照之處分，亦有裁量怠惰及違反不當連結禁止原則、比例原則之違法：
（一）觀諸公路法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新台幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照，並『得』吊扣二個月至六個月，或吊銷之。」，乃係賦予被告「得」採取吊扣處分與否之行政裁量權限，亦即此吊扣處分具有裁量處分之性質。
（二）按「行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍外，尚應符合法規授權之目的，如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不問係出於積極的作為或消極的不作為，均屬違法（行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項、第201條參照）。而法規所以在法律效果的選擇上授予行政機關裁量範圍，乃因符合同一法律構成要件的社會事實，存在著不同的情節，如一律賦予相同的法律效果，可能違法實質平等及比例原則，故行政機關於行使裁量權時本應分辨不同的情節，在法定範圍內選擇適當法律效果;如不區分個案情節之輕重，一律裁處相同程度的法律效果，或未查明其情節之優劣，即核給最寬或最苛的法律利益，自不符合法規授權之目的，而構成裁量怠惰之違法。」此有最高行政法院102年度判字第757號判決意旨，可資參照。
（三）查被告對於違反公路法第77條第2項規定之汽車駕駛人所為之違規載客營業行為，均一律併處汽車所有人駕吊扣車輛牌照處分，僅審酌駕駛行為人之違規次數，而處以不同之吊扣期限而已，是被告作成吊扣處分前根本未考量是否為對人民最小侵害之手段、處分之損害是否小於目的達成所獲致之利益，更未區分個案情節輕重，顯然未符法律規定「得」吊扣之意旨，而有裁量怠惰之違法。
（四）再者，縱認汽車駕駛人有系爭違章行為，然被告對駕駛人第一次遭查獲將車輛作為違規營業使用之行為，即對原告作成吊扣車輛牌照二個月之處分，等同於連帶禁止或限制系爭車輛得使用於合法用途之權利，如此將限制原告對於車輛財產權之使用，此舉將使原告需因此另尋其他交通工具之不利益或增加交通費支出之損害，況被告吊扣原告車輛牌照，與被告禁止違規行為人從事載客行為之目的間，根本欠缺正當合理的關聯性，易言之，違規行為人仍可使用其他車輛繼續載客營業行為，縱未使用系爭車輛亦不必然能達成被告機關所謂遏止行為人繼續從事違規載客行為之目的，是被告機關對原告所作成吊扣車輛牌照之處分，顯有違反不當連結禁止原則之裁量濫用之違法。
（五）抑有進者，被告所採取吊扣原告車輛牌照之制裁手段，查原告所持有車輛牌照乃原告所有車輛財產權得以合法使用的證照，如原告車輛牌照遭吊扣，原告將不僅無法合法使用系爭車輛，嚴重妨害原告財產權，除此之外，原告更加因此需額外遭受另尋其他交通工具或增加交通費用之損失，被告在第一次查獲系爭車輛遭使用於違章行為，不論原告知情與否，即對原告採取對原告權益損害如此重之處罰手段，故此執行方法顯然逾達成執行目的之必要限度，被告亦有未區分個案情節之輕重，一律採取相同程度的裁罰，對於裁罰手段之裁量，輕重顯然失衡，就此，亦有違反憲法比例原則之裁量濫用之違法等情。
九、綜上所述，並聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、原告所有車輛確實使用於該搭乘行程，足證原告有經營汽車運輸業之行為，是原告主張尚難認定原告有所謂經營汽車運輸業之行為云云，核與事實不符，難以為信：
（一）按原處分所涉車牌號碼0000-00車輛確為原告所有，原告於起訴狀中亦承明提供系爭車輛予訴外人「周書帆」使用。
（二）次查，依Uber公司網頁顯示：「我們將您與司機配對後，您將會看見司機姓名、牌照號碼、相片，以及評分-因此您可以事先得知哪位司機會前來接送。」，而檢舉人之叫車畫面亦顯示此同一車號，足證原告所有車輛於105年3月26日確實曾使用於道路上。
（三）原告未辦理合法汽車運輸業登記，自不能自行或與他人共同經營汽車運輸業，查原告係提供自有車輛予訴外人加入Uber APP平台，載客收費營業為運作方式，乘客要搭乘時以Uber APP平台叫車，由該平台所屬公司直接指揮調度，原告所有車輛前往指定地點載客，載客完成服務後，乘客再以信用卡付費予Uber APP所屬公司，再由該公司拆帳分配金額予所調度之自用車輛，而乘客可自其手機截錄並列印出「行車路線」及收據等文件，原告涉及經營汽車運輸業事實明確。
（四）綜上所述，車號0000-00車輛確為原告所有之車輛，且亦被使用於被證1的行程，該行為已違反汽車運輸業管理規則第138條規定，被告依公路法第77條第2項予以裁罰並無違誤之處，是原告主張核與事實不符，難以為信。
二、原處分已詳列處分之事實、理由及法令依據，原告得具體認知原處分之內容：
（一）原告辯稱原處分未載明原告違規行為及被告如何認定原告有違規行為之理由，原處分欠缺明確性，顯然不備法定程式云云，惟查原處分之事實、理由及其法令皆依行政程序法相關規定，具體記載原告違規經營汽車運輸業之時間與地址，行為人違規事實，均得據以認定原告違法行為之具體事實，且本案處分書中亦詳細描述行為人違規事實、時間、地點，故原處分就處分人、地址、違規車號、時間、法令依據、事實與理由、繳款方式與教示條款，均無不可特定之處，並未違反明確性要求。
（二）又依最高行政法院100年度判字第427號判決，行政處分之明確性應以相對人是否足以知悉其違規之原因與法令為斷，本局處分書內容自屬合法妥適。
三、原處分以原告作為裁罰對象於法並無違誤：
（一）按最高行政法院106年4月份庭長聯席會議決議略為：「公路法77條第2項後段關於吊扣（銷）車輛牌照部分…觀其法條文義『…其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。』並未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限，考其立法意旨，當係基於行政管制之目的，以法律賦予主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛無法再繼續供作違規使用」，是以公路法第77條第2項明定就供非法營業之車輛牌照得併為吊扣處分，以遏止違規行為。
（二）退萬步言之，原告為系爭車輛所有人，與訴外人周書帆為兄弟關係，其提供車輛予周書帆日常往返使用，依社會一般通念，亦應對車輛使用情形負有監督合於規定使用之責，且無不能注意之情形，卻疏未善盡注意義務而使連煌慶用於違規經營運輸業，就此而論，其有過失應堪認定（鈞院106年訴字第157號判決第7頁參照）；甚且，原告對訴外人借用系爭車輛使用目的、方式未加過問，即提供系爭車輛行照及相關證明文件（如強制險保險卡），放任其所有車輛供訴外人使用，使訴外人基於營利圖，未經申請核准即從事本質上具有反覆性、繼續性之汽車運輸業之經營行為，難謂原告已盡監督義務，是其應注意、能注意而不注意，即有過失。（鈞院105年訴字第1418號判決第11頁參照）。爰本案難謂原告就該車輛的監督義務並無過失。
（三）按臺北高等行政法院104年訴字第1254號判決意旨略：「台灣宇博公司招攬司機入會之資料，台灣宇博公司為招攬司機入會參與載客營運，於其官網上登載：「成為Uber的獨立合作夥伴，並賺取豐厚的收入。」、「只要為我們社群的乘客在市區內提供搭乘服務，就能每週獲得報酬。」、「自己當老闆，並且自由安排服務時間以賺取車資。」、「將車變成賺錢工具，Uber讓您輕鬆賺到錢。」、「不需要辦公室，自己就是老闆。」、「Uber讓您在適當時段上路載客」等語。足見以自小客車加入Uber APP平台，其目的即為提供該車載客服務，並收取費用（司機與台灣宇博公司內部再如何拆帳，乃另一問題），加入Uber APP平台之司機，係以營利為目的（賺錢自己當老闆），有反覆實施之意圖，其載客服務顯有反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，堪予認定。
（四）爰此，本局按交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定：「三、自用小客車、自用小貨車，第1次違規處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月」，是處分符合上開處罰基準表之規定。
四、綜上所述，原告違規屬實，原處分並無違法之處，原告之訴顯無理由。敬請鈞院鑒核，賜判如答辯聲明，以維權益，至感德便等語，資為抗辯。
五、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告106年3月14日第00-0000000號函（見本院卷第91頁）、交通部106年7月24日交訴字第1060011619號訴願決定書（見本院卷第8至22頁）、原告106年11月3日申復函及周書帆聲明書影本（見本院卷第89至90頁）等原處分卷、訴願卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告所有系爭車輛是否於原處分所示時、地，供周書帆使用於道路上經營載客運輸業而受報酬？系爭車輛是否供從事反覆性及繼續性之經營行為？
二、原處分有無內容不明之違法情事？
三、原處分之作成是否以原告有違反公路法第77條第2項規定之故意或過失為必要？
四、原處分以原告為裁罰對象而吊扣牌照2個月是否適法有據？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）行為時公路法第2條第14款：「本法用詞，定義如下：…
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」
（二）公路法第77條第2項：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」
（三）公路法第79條第5項：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」
（四）汽車運輸業管理規則第1條：「本規則依公路法第79條規定訂定之。」
（五）汽車運輸業管理規則第138條：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」
（六）交通部105年3月21日交路（0）00000000000號令修正發布之自用車違規營業處罰基準表（下稱處罰基準表）：「…三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月。…」
二、原告所有系爭車輛確於原處分所示時、地，供周書帆使用於道路上經營載客運輸業而受報酬，系爭車輛確供從事反覆性及繼續性之經營行為：
（一）被告交通部公路總局所屬臺北區監理所據民眾檢舉資料，發現訴外人周書帆利用網路平台，於105年3月26日12時50分許以登記原告所有之系爭車輛，在新北市○○區○○○路○○○號載客，並收取費用新臺幣133.90元，遂開立舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告違反公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。被告遂以原處分書，裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月，本院經核尚無不合。
（二）原告雖主張原處分之檢舉資料無從認定系爭車輛參與系爭違規行為，該不明檢舉人所提出疑似手機之截取畫面，來源及真偽不明，其上照片亦非原告，並提出訴外人周書帆聲明書（見本院卷第90頁），以證明原告確不知情亦未參與系爭違規事實。本件尚無法依檢舉資料認定原告將車輛提供予第三人之目的係為從事汽車運輸業，更無法認定原告有於原處分書所載時間、地點從事被告所認攬載乘客收取報酬之違章行為，原告僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人周書帆作為一般交通往返使用，無證據可證明原告交付車輛予親友係基於從事經營客、貨運輸而受報酬之目的或意圖云云。
（三）惟所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定（最高行政法院105年度判字第236號判決參照）。又公路法第2條第14款（汽車運輸業係以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業）所稱之「經營」，係指以從事運輸（客、貨運）行為並因此受領報酬，所稱「受領報酬」，非僅以當場受領為限，如搭載乘客與行為人間，就載運乘客將給付車資、報酬等事已有共同認知亦應屬之（相同見解，見本院103年度訴字第739號判決、102年度訴字第1588號判決、102年度訴字第1816號判決、101年度訴字第705號判決）
（四）本件民眾係經由UberAPP軟體平台叫車系統，搭乘系爭車輛並給付車資，有卷附手機叫車資料畫面（司機書帆及照片，車號0000）、行車路線圖、車資詳細列表、車輛及牌照000-OO影本可憑（見本院卷第87頁，原處分卷第70頁），可證明周書帆確有「汽車運輸業經營載客運輸而受報酬」之事實。而參諸卷附「Ub er台灣官方資訊網」網頁資料影本所登載：「全球最夯的開車接案平台您絕不可錯過的賺錢機會！」、「加入Uber的理由……時間自由24H隨時接案想上班就上班，想休息就休息隨時隨地打開APP，開始賺錢…免加入費用週週多賺上萬無需任何額外費用，超高賺錢效率讓您每週為自己輕鬆加薪！」等記載，可知訴外人周書帆加入Uber APP平台，係以營利（賺錢）為目的，而有反覆以系爭車輛接案載運乘客並受領報酬之意圖，且確有實施之行為，是原告所有系爭車輛確於原處分所示時、地，供周書帆使用於道路上經營載客運輸業而受報酬，系爭車輛確有供從事反覆性及繼續性之經營行為，原告主張，尚不足採。
三、原處分並無內容不明之違法情事：
（一）原告雖主張原處分書對於原告如何有系爭違規行為，「理由」之記載，欠缺明確性，顯然不備法定程式云云。惟按「行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。」（最高行政法院96年度判字第594號判決可資參照）。又「所謂『內容應明確』，應指行政行為之各項重要之點均應明確而言，行政行為之內容是否明確，應就個案實質觀察，而不以其形式上有理由或說明欄為斷。又法律行為之內容雖不明確，得經由解釋排除者，則尚非足以影響其法律效力之不明確。」（最高行政法院100年度判字第427號判決可資參照）。
（二）本件原處分已列載：「車號：0000-00」、「車種：自用小客車」、「違反事實：未經申請核准將車號0000－00交由周書帆利用網路平臺經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，於所載違規地點攬載乘客收取費用新臺幣133.90元」、「違反時間：105年3月26日12時50分」、「違反地點：新北市○○區○○○路○○○號」「違反通知單字號：0000000」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經臺北區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文。」（見本院卷第91頁），已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反地點、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，原告已得具體認知原處分之內容，揆諸前揭說明，自無原告所稱欠缺事實及理由之記載情事，原告主張，尚無足採。
四、原處分之作成不以原告有違反公路法第77條第2項規定之故意或過失為必要：
（一）原告雖主張原告僅係單純基於親友關係，將系爭車輛借供訴外人周書帆作為一般交通往返使用，確不知親友以該車從事經營客、貨運輸而受報酬，縱認原告所有系爭車輛被訴外人周書帆作為工具使用於搭載Uber會員屬違規行為，然實際從事違規搭載之營業行為人並非原告，被告對車輛所有人之原告作成原處分，顯有違反行政罰法第4條所定之處罰法定主義、處罰明確性原則及行政罰法第3條規定以及釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則，且公路法第77條第2項後段規定係就「未經依法申請核准經營汽車運輸業者」之違法經營行為所為裁罰性處分，並非屬管制性不利處分，最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議稱106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，乃管制性不利處分，尚有錯誤云云。
（二）惟按行為時即106年1月4日修正公布前公路法第77條第2項後段「……其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之」規定，依其73年1月23日增訂時「至於未經申請核准而經營公路經營業、汽車運輸業……除處以罰鍰並勒令停業外，並增訂吊扣非法營業之汽車牌照或吊銷汽車牌照之規定，以利執行」及106年1月4日修正時「……另為達到遏止非法之效果，復提高吊扣非法營業車輛牌照之期限，……」之立法理由，參諸條文內容亦未以所吊扣或吊銷之車輛牌照為同條前段之違規行為人所有者為限。考其意旨當係基於「使該車輛無法再繼續供作違規使用」並利於主管機關執行健全公路營運制度之目的，賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，故其性質應認屬管制性行政處分（參見最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議）。又按「行使國家司法權之最高行政法院，負有統一行政訴訟法律見解及從事法續造之任務。其中統一法律見解，乃為避免因司法裁判見解分歧，而損害法治國家所要求之法律預測可能性及法律秩序安定性。行政法院組織法第16條第3項：『最高行政法院之裁判，其所持之法律見解，各庭間見解不一致者，於依第1項規定編為判例之前，應舉行院長、庭長、法官聯席會議，以決議統一其法律見解。』即係本此意旨而為規定。是本院為統一法律見解，依行政法院組織法第16條第3項舉行院長、庭長、法官聯席會議所作成之決議，具有法律上之拘束力。」，最高行政法院106年度判字第1號、第68號判決亦闡釋甚明。是最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨既認行為時公路法第77條第2項後段關於吊扣或吊銷車輛牌照之規定係「管制性行政處分」，本院自應受其拘束。亦即吊扣或吊銷之車輛牌照不以行為人所有者為限，亦不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業始得吊扣或吊銷車輛牌照，只須該車輛確係供非法營業，即得吊扣或吊銷車輛牌照。易言之，基於行政管制之目的，就非違規行為人所有而實際供非法營業之車輛，以法律賦與主管機關得為吊扣或吊銷車輛牌照之處分，使該車輛在一定期間內無法再繼續供作違規使用，是公路主管機關自得依上開規定對汽車所有人作成吊扣或吊銷車輛牌照之處分，並不以車輛所有人具有故意或過失為必要，亦不以所吊扣或吊銷之車輛牌照為違規行為人所有為前題。
（三）本件原告雖僅係系爭車輛之所有權人，非違規經營汽車運輸業之行為人，縱不知周書帆利用系爭車輛從事經營汽車運輸業，但倘因此即可免受系爭車輛吊扣車輛牌照之處分，則有意規避其營業用車輛遭吊扣之違規經營汽車運輸業者，即可鑽營取巧地不使用自己所有車輛而使用他人所有之車輛，使違規車輛免遭吊扣牌照而可繼續使用該車輛供作違規經營汽車運輸業之工具，如此顯無法達到遏止違規之效果。是原處分目的不在非難，而係為達到遏止違規之效果，其顯係管制性行政處分，而非裁罰性不利處分，並無行政罰法之適用，且此不利處分之作成並不以系爭車輛所有人（即原告）具有故意或過失為要件，亦未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，無失於比例原則。原告主張原處分不以違規行為人作為裁罰對象，已違反行政罰法第4條處罰法定主義、處罰明確性原則、行政罰法第3條規定、司法院釋字第687號解釋揭示之自己行為責任原則、不正當聯結禁止、比例原則云云，尚無足採。
（四）又主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣違規營業用汽車牌照之處分，既屬於管制性行政處分，其目的不是對過去違規行為之非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當。行為時自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客車第一次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及形態，來衡量多久時間禁止該汽車得行駛於公路，得以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運為適當，其標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖，也無裁量濫用之違法。
五、原處分以原告為裁罰對象而吊扣牌照2個月，適法有據：系爭車輛既係訴外人周書帆用以違規營業之工具，原處分自得對車輛所有人即原告吊銷或吊扣系爭車輛之牌照，予以管制；此與原告是否參與訴外人周書帆之違規行為，是否具有故意過失無涉，原處分依行為時自用車違規營業處罰基準表三所示標準，吊扣系爭車輛車牌0個月，核為最輕微之管制手段﹔而訴外人周書帆為原告之親友（見起訴狀第13頁，本院卷第20頁），系爭車輛既經原告提供予周書帆使用，顯非原告維持基本生活水準之所必須，可認本件並無於上開基準表外另有足以影響裁量判斷之情節未經審酌，原處分裁處吊扣系爭車輛車牌0個月，於比例原則無失，尚無裁量濫用或怠惰之違法，原告主張，尚不足採。
六、綜上，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
。
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
書記官 簡若芸