臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1337號107年2月1日辯論終結原 告 李鳳嬌訴訟代理人 黃慧萍 律師複 代理人 楚曉雯 律師被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯訴訟代理人 黃美靜上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年7月25日交訴字第1060014545號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告所屬高雄區監理所調查發現訴外人許國建利用臺灣宇博數位服務股份有限公司提供之APP網路平台（下稱Uber APP），於民國105年12月15日17時21分許，駕駛登記原告所有之0000000號自用小客車（下稱系爭車輛），由高雄市○○區○○路○○號載客至國泰路1段93號（國泰拖吊場），並收取費用新臺幣（下同）77元，認原告有提供車輛未經申請核准經營汽車運輸業之情事，遂以105年12月30日公高運字第005216號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單（下稱舉發通知單），舉發原告違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。嗣被告以106年4月5日第00-000000號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分），裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：按公路法第2條第1項第14款所指汽車運輸業，係指以汽車經營客、貨運輸而受報酬之「事業」，所稱「事業」須以反覆實施同種類行為為目的之社會活動，行政機關並應證明行為人係以經營汽車運輸為業，始足當之。伊僅係系爭車輛所有人，單純將系爭車輛借供伊之子許國建作為日常交通往返使用，係收到舉發通知書，始知許國建使用系爭車輛加入Uber APP兼差之行為，被告卻無視於此日常生活通常可見之情況，未盡調查證據職責，僅提出「取締非法營業談話記錄（對駕駛人）」、「取締非法營業談話記錄（向乘客查證）」及攔查現場照片為證，惟自該等證據，清楚顯示縱有被告所稱搭載之事實，伊亦非提供搭載之實際行為人，更無從憑以得出伊有搭載乘客或收取費用之事實，被告卻單憑伊為系爭車輛所有人，率爾認定伊有經營汽車運輸業之違規事實，顯已違反行政程序法第36、43條等規定及最高行政法院39年判字第2號判例意旨，而有認定違規事實與所憑證據資料不合之違法；又被告對伊身為系爭車輛所有人之客觀事實狀態，係如何該當於汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項所定裁罰要件，另就系爭違規行為有無故意或過失，均未具體載明於原處分書，是原處分另違反行政程序法第5條、第96條第1項第2款明確性原則。再者，系爭車輛由許國建使用於搭載Uber會員，縱屬違規行為，伊既非實際從事違規行為之人，被告卻對伊作成具裁罰性質之原處分，復有違行政罰法第4條之處罰法定主義、處罰明確性原則及司法院釋字第687號解釋所揭示之自己行為責任原則，且欠缺正當連結；又被告不問伊知情與否，於第1次查獲系爭車輛遭違法使用即吊扣牌照，另違反比例原則，復有裁量怠惰之違法，應予撤銷等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、被告抗辯：依伊所屬高雄區監理所在稽查現場對系爭車輛駕駛人許國建及乘客所作談話紀錄、攔查現場照片及許國建之申復意見等證據，顯示許國建係駕駛原告所有之系爭車輛，未經申請核准而違規經營汽車運輸業，而原告本身並無汽車駕駛執照，則依常理判斷，系爭車輛係長期供許國建使用，是原告對系爭車輛遭許國建違法供作經營運輸業使用之事，具有可非難性，無從推卸身為汽車所有人對車輛之管理責任。伊以原處分對原告吊扣系爭車輛牌照2個月，係針對原告所有系爭車輛供作非法營業使用之事實，以牌照管理措施加以限制或禁止道路駕駛行為，除可達到督促原告善盡監督義務之目的，尚能遏止系爭車輛實際使用人許國建續以該車從事非法營業行為，依最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議意旨，屬管制性行政處分，並非裁罰性不利處分，且不以汽車所有人自己違規經營汽車運輸業為必要，復未逾越牌照管理措施之範圍，無違不當連結禁止原則。又原處分係以表格式逐一詳實記載處分內容，意旨清楚並無缺漏，符合行政程序法第5、96條等規定，且無原告所指違反明確性原則，或未具體載明事實、理由及法令依據等法定應記載事項之瑕疵等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有舉發通知單、原處分書及訴願決定書，附原處分卷第20、3及7至15頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告認原告有提供車輛未經申請核准經營汽車運輸業，違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，以原處分裁處原告吊扣系爭車輛牌照2個月，有無違法？經查：
㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第34條第1項第4款規定：「公路汽車運輸，分自用與營業兩種。自用汽車，得通行全國道路，營業汽車應依下列規定，分類營運：……。四、計程車客運業：在核定區域內，以小客車出租載客為營業者。……。」第37條第1項第3款規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：……三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時（即106年1月4日修正前）同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」第79條第5項規定：「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」此授權規定乃因法律內容不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許，業經司法院釋字第480號解釋理由書闡述甚明；交通部並依上揭公路法第79條授權訂定汽車運輸業管理規則，於該規則第138條規定：「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」旨在規範主管機關應依職權舉發該違規，係屬執行公路法之細節性、技術性之事項，並未涉及人民之生命、自由及其他自由權利之限制，核與立法意旨相符，未逾母法之授權範圍，自得適用。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。又前引公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨；另所謂「營業」，本質上固具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，縱其僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次之情形），仍不影響其為營業行為之認定（最高行政法院105年度判字第584、236號判決意旨參照）。
㈡次按交通部為協助下級機關就自用車違規營業裁量權之行使
，訂頒有「自用車違規營業處罰基準表」，以為量罰基準。交通部以105年3月21日交路㈠字第10586000482號令修正發布之行為時自用車違規營業處罰基準表，係依未經核准經營汽車運輸業者之車輛種類及違反次數等不同情節，訂定不同處罰額度之裁量基準，以達具體個案之正義，核與行為時公路法第77條第2項規定之裁量權目的尚無牴觸，且其中規定：「三、自用小客車、自用小貨車部分，第1次，處該行為人新臺幣5萬元罰鍰，並吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月……」，亦未逾越行為時公路法第77條第2項授權裁量之範圍。
㈢經查，訴外人許國建於105年12月15日17時21分許，以登記
為原告所有之系爭車輛，搭載利用Uber App叫車之乘客，由高雄市○○區○○路○○號載客至國泰路1段93號（國泰拖吊場），並收取費用77元，經被告所屬高雄區監理所於國泰拖吊場攔查等情，業據搭乘系爭車輛之乘客接受訪談時陳稱：伊係經由Uber App叫車，由府前路33號搭乘系爭車輛，交通費用77元等情甚詳（參見「取締非法營業談話記錄（向乘客查證）」，附原處分卷第35頁），復有攝得系爭車輛車牌之照片，及車資數額、行車起迄點與乘客所述上情相符之行車路線圖及車資詳細列表（原處分卷第30至33頁）暨汽車車籍查詢資料（外放之原證10）附卷可稽。又原告為許國建之母親，系爭車輛係原告基於與許國建間之親子關係，借供許國建作為日常生活往返使用之交通工具等情，為原告於本院準備期日及起訴狀內自承（參見本院卷第128、20、21頁）。
參諸訴願卷第107至111頁所附「Uber台灣官方資訊網」網頁資料影本記載：「全球最夯的開車接案平台您絕不可錯過的賺錢機會！」、「加入Uber的理由……時間自由24H隨時接案想上班就上班，想休息就休息隨時隨地打開APP，開始賺錢……免加入費用週週多賺上萬無需任何額外費用，超高賺錢效率讓您每週為自己輕鬆加薪！」等語，足見許國建使用系爭車輛，利用Uber App接案載客，主觀上具有反覆以系爭車輛載運乘客獲取報酬而經營運輸業之故意，揆諸前揭說明，不能僅以其係個人經營，即認其非屬事業，且其雖僅被查獲一次，仍構成營業行為。是被告認定許國建確有使用原告提供之系爭車輛，未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，就許國建所駕駛供作非法營業使用之系爭車輛，依法吊扣牌照2個月，洵屬有據，並無原告所指認定事實與所憑證據不合之違法。
㈣次按行政處分以書面為之者，固應依行政程序法第96條第1
項第2款規定，記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟該款規定之目的，在使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會，並非課予行政機關須將相關之法令、事實或採證認事之理由全部加以記載，始屬適法。故書面行政處分所記載之事實、理由及其法令依據，如已足使人民瞭解其原因事實及其依據之法令，即難謂有理由不備之違法。被告所為原處分，係以表格列載：「車號：000-0000」、「車種：自用小客車」、「違規事實：公路法第77條第2項之非法營業車輛：將自用車輛交予駕駛人許國建先生，其於105年12月15日違規載客，由高雄市○○區○○路○○號至國泰路一段193號（乘客係透過台灣宇博數位服務股份有限公司APP網路平台叫車並搭乘，以信用卡付款，並收到EMAIL通知車資新台幣77元。
」、「違反時間：105年12月15日17時21分00秒」、「違反地點／攔查地點：高市○○區○○路一段193號（國泰拖吊場）」、「違反通知單字號：005216」、「處罰主文：吊扣牌照2個月」、「簡要理由：上列被處分人於上開時間、地點，因違反汽車運輸業管理事件，經高雄區監理所查獲移送本局處理，經核上列行為係違反汽車運輸業管理規則第138條之規定，依同規則第138條之規定，按公路法第77條第2項規定處分如主文」（參見原處分卷第3頁）；已將違規車號、車種、違反事實、違反時間、違反通知單字號、處罰主文、簡要理由、法令依據等逐一記載，意旨清楚，自足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令，則原告主張：原處分欠缺事實及理由之記載，不符行政程序法第5條及第96條規定之明確性原則云云，並非可採。
㈤原告另主張：伊僅係系爭車輛所有人，單純將系爭車輛借供
伊之子許國建作為日常交通往返使用，非供其經營汽車運輸業，自不該當汽車運輸業管理規則第138條及行為時公路法第77條第2項所定裁罰要件，被告以原處分對伊吊扣牌照，並無違法，有違行政罰法第4條處罰明確性原則、司法院釋字第687號解釋所揭示自己行為責任原則、另有裁量怠惰、違反不當連結禁止及比例原則等違法；被告援引之最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議決議，認吊扣牌照係管制性不利處分，非裁罰性處分，並非的論云云。惟查：
⒈行政罰為國家對違反行政法上義務之個人，採取非難性手段
，以消滅其過去違規且有責行為之責任，而一般性預防將來違規行為之發生。此一公權力之發動，依行政罰法第7條第1項規定，乃以行為人有故意或過失違反行政法上義務之行為為前提，行政機關所採取手段，係以行政罰法第1條之罰鍰、沒入及第2條所定其他裁罰性不利處分等方法，對人民之違法行為予以制裁，使其知所警惕，避免日後再破壞行政秩序，藉此間接達成行政目的，其裁處程序係適用行政罰法規定。惟行政機關為維持行政秩序，依法所得採行限制人民自由或權利之規制手段，除行政罰以外，尚有其他所謂管制性之不利益行政處分，其特質在於以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的，其發動不以存在一有責之違反行政法上義務事件為限，其作成則應適用行政程序法。行為時公路法第77條第2項前段，規定主管機關對未依公路法申請核准而經營汽車運輸業者，得裁處罰鍰，係屬行政罰，同條項後段對供作非法經營汽車運輸業使用之汽車，得吊扣或吊銷車牌之規定，考其立法意旨，當在令原充作違規營業用車輛於一定期間內無法再為使用，資以禁絕違規營業人得以運用原有之車輛，繼續違規經營運輸業之可能，以利健全公路營運系統等行政任務之執行，是以依該規定所吊扣或吊銷車牌之汽車，自不以同條項前段違規行為人所有者為限。核此立法，係賦予行政機關以直接形成符合法律要求之行政秩序之方式，積極實現行政目的之權限，其發動不應受制於車輛提供者是否有違反行政法上義務之可罰行為，屬最高行政法院106年4月份庭長法官聯席會議所決議定性之管制性行政處分，而非行政罰。又參諸汽車牌照之發給，除賦予汽車得行駛於公路之權利，亦課予汽車之性能及駕駛必須合於公路安全及營運規範之義務，是以就行為人駕駛車輛違規營業，除非車輛之提供出於天災、人禍等不可抗力事由，此等得就違規營業車輛之車主吊扣或吊銷汽車牌照，以維護公路營運健全之立法，並未逾越車主所應忍受之社會責任，而有其正當性，並無違反比例原則可言。
⒉承上，主管機關依行為時公路法第77條第2項後段所為吊扣
違規營業用汽車牌照之處分，屬於管制性行政處分，目的非對過去違規行為予以非難，而是積極地防患未然，考量重點在於手段之採取與行政目的之達成是否相當，是主管機關作成吊扣牌照處分時，應對於違規行為之規模、久暫、型態等因素，予以審酌，以妥適決定吊扣期間長短，俾有效遏止違規營業人再利用該等車輛為同類型之違規行為；同時，亦應慮及違規汽車是否屬於自然人賴以維生之工具，可能因吊扣牌照而影響其生計，致逾越必要之程度等特殊情狀。前引行為時自用車違規營業處罰基準表三關於自用小客車第一次違規，吊扣車輛所有人該次違規營業車輛牌照2個月之規定，基本上係以違規行為規模、久暫及型態，衡量應禁止該汽車得行駛於公路上之時間久暫，以遏止行為人再以相同車輛危害公路營運為適當，所標準之選取正當，除非另有例外情節未審酌而致過度損害車主權益者，主管機關援用上開標準為吊扣牌照期間之依據，即應認與比例原則無悖。系爭車輛係訴外人許國建用以違規營業之工具，業如前述，揆諸前引行為時公路法第77條第2項後段規定及說明，被告自得對車輛所有人即原告吊扣車牌予以管制，此與原告有無參與許國建之違規行為，或是否具有違章之主觀責任條件，均無關聯，原告主張其並非行為時公路法第77條第2項之違規行為人，被告對之吊扣車牌，有違行政罰法第4條處罰明確性原則、司法院釋字第687號解釋所揭示自己行為責任原則，且欠缺正當連結云云，對於吊扣車牌處分之性質，容有誤解，並非可採。又被告審酌許國建係首次以系爭車輛違規營業，依行為時自用車違規營業處罰基準表三所示標準，吊扣系爭車輛車牌0個月，屬最輕微之管制手段﹔而許國建為原告之子，系爭車輛乃原告提供許國建作為日常生活往返使用等節，復為原告所自承，是系爭車輛顯非原告維持基本生活水準之所必須，可認本件並無於上開基準表外另有足以影響裁量判斷之情節未經審酌，則原處分裁處吊扣系爭車輛車牌0個月，無違比例原則，亦無原告所稱裁量怠惰之違法。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與舉證，經核均於判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 1 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李 玉 卿
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 3 月 1 日
書記官 李 建 德