臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1354號107年1月11日辯論終結原 告 合康工程顧問股份有限公司代 表 人 陳秀嬪（董事長）訴訟代理人 郭詠晴 律師被 告 新北市政府代 表 人 朱立倫（市長）訴訟代理人 陳正杰
馮梓琁張雨新 律師上列當事人間都市更新事件，原告不服內政部中華民國106 年7月24日台內訴字第1060048514號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣被告於民國100 年3 月29日以北府城更字第0991075739號
函核定「新北市○○區○○段○○○ ○號等26筆土地都市更新事業計畫」案，並自100 年4 月1 日起發布實施。原告於10
0 年7 月8 日提出申請「新北市○○區○○段○○○ ○號等29筆土地都市更新權利變換計畫案」（下稱權利變換計畫案），並於100 年9 月21日起公開展覽30日，歷經6 次專案小組審查會議，惟因碧潭吊橋新店側墩座坐落於本更新單元範圍內，於辦理都更審議期間引發外界對於都更案對碧潭吊橋安全之疑慮，而權利變換計畫案經新北市都市更新審議委員會（下稱都更委員會）審議於101 年12月20日第17次會議決議附帶條件通過，其附帶條件為在沒有吊橋安全就沒有都市更新的前提下，本案俟與民眾充分溝通，且完成相關技術安全性審查程序並經被告同意後，權利變換計畫方可核定發布實施。
㈡嗣「碧潭吊橋」經被告102 年8 月5 日公告為市定古蹟，故
該都更案涉及古蹟保存範圍內任何開發行為，依文化資產保存法第34條規定，須經原處分機關古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會（下稱文資委員會）審議通過後，再進行變更事業計畫及權利變換計畫之調整。
㈢復經被告於102 年8 月16日召開「碧潭吊橋橋墩基座保護措
施設計專家學者諮詢會議」、102 年8 月23日召開「新店區碧潭吊橋安全事宜第七次工作會議」，會議結論：「1.市府基本原則仍是『沒有安全，沒有都更』，因碧潭吊橋已於10
2 年8 月5 日指定為本市市定古蹟，相關開發行為應更審慎並確保安全，施工風險降至最低。2.有關都更案後續辦理程序，請合康公司先行提出基地鑽探資料、施工計畫併同設計內容、回應8 月16日專家學者及市府各單位之意見，相關資料修正後需經第三公正單位審查及市府確認工程技術可行後，即續召開都市更新及文化資產聯席審查，並邀請地主、NG
O 組織、里長及關心民眾參與，有具體共識後，再分案回歸都更、文資各自審查系統辦理。3.為利墩座管理維護，墩座上方淨空，不可有構築物，請合康公司修正建築設計。…」㈣嗣原告函請被告即刻公告新北市○○區○○段○○○ ○號等29
筆土地都市更新權利變換計畫，經被告以103 年1 月27日北府城更字第1033410644號函復：「…三、另有關本都市更新權利變換計畫尚未發布部分，本案101 年12月20日第17次都市更新委員會審議係以安全為主軸，附帶條件通過本權利變換案，其後碧潭吊橋雖於102 年8 月5 日公告指定為本市市定古蹟，相關開發行為應更為審慎並確保安全，本府一貫『沒有安全，就沒有都更』之基本立場不變，相關條件未完備，即無法進行權利變換公告程序，並無該公司所稱拒絕公告一事。」原告不服上開被告103 年1 月27日函提起訴願，經內政部部103 年7 月24日台內訴字第1030100647號訴願決定駁回在案。
㈤其後原告仍未就施工計畫、古蹟保存範圍退縮等予以修正，
且提送3 次文資委員會審查亦遲遲無法通過，經被告於105年3 月15日函請原告於期限內說明是否可依文化委員會意見修正，原告於105 年3 月23日函復，表示審議時程延宕實屬被告相關單位未依法行政所致，更損害相關地主權益，並建議被告相關單位積極處理。
㈥嗣被告將該案提送105 年3 月30日第53次都更委員會，經決
議限實施者於3 個月內應取得文資委員會同意，並提送變更事業計畫及修正權利變換計畫報府，倘逾期未補正或補正未符規定則駁回本案申請。被告遂以105 年4 月13日新北府城更字第1053412757號函請原告，請實施者於文到翌日起3 個月內依新北市都更委員會第53次會議決議辦理補正，逾期未補正或補正仍未符規定者，駁回申請。原告不服被告105 年
4 月13日函文，於105 年4 月28日提起訴願。案經內政部以
105 年11月21日台內訴字第1050069595號訴願決定，關於被告應作為而不作為部分，被告應於二個月內作成處分。其餘部分之訴願不受理。嗣經被告以106 年1 月24日新北府城更字第1053421605號函復內政部後續處理情形，表示原告仍未就都更委員會第17次附帶決議條件提出具體說明，爰將予原處分機關相關單位釐清後，再行辦理本案後續程序。
㈦嗣原告於106 年1 月18日檢送「碧潭吊橋基座保護措施」向
新北市政府文化局（下稱文化局）申請安排審查，並於106年4 月17日以( 106)合康工程字第04003 號函請求被告就權利變換計畫案，公告發布實施。被告以106 年4 月26日新北府城更字第1063532909號（下稱系爭函）函復原告，因原告迄今未依都更委員會第53次會議決議取得文資委員會同意函文，故有關請求公告發布實施一事，歉難同意。其後文化局於106 年6 月3 日召開文資委員會審議，確認原告仍未能作有利於墩座保存範圍退縮，其所提「碧潭吊橋」橋墩基座保護措施及設計書圖不予同意，請重新檢討。原告不服，提起訴願，經內政部訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為「新北市○○區○○段○○○ ○號等29筆土地都市更新
案（下稱本都更案）」之實施者，被告於100 年4 月1 日即已核定公告本都更案之事業計畫，之後原告向被告申請報核原告於100 年7 月8 日擬定之「新北市○○區○○段130 地號等29筆土地都市更新權利變換計畫（下稱系爭權變計畫）」及被告審議系爭權變計畫之過程如下:
⒈原告擬定之「本都更案事業計畫」經被告以100 年3 月29日
北府城更字第0991075739號函核定於000 年0 月0 日生效（，原告遂於100 年6 月25日依法自辦權利變換計畫公聽會後，並於100 年7 月8 日向被告申請系爭權變計畫報核。
⒉系爭權變計畫歷經新北市都市更新審議委員會（下稱都更審
議會）第8 、12次大會審議，因有權變計畫內應調整之項目是尚未決議通過審竣，此由被告於官方網站上公告之「新北市都市更新案件審議成果表」101 年5 月18日版第2 頁標明本都更案之進行階段為「權變計畫」→「公展期滿審議中」即可知之。
㈡系爭權變計畫既經都更審議委員會第17次大會決議審竣通過
，然被告至今仍無任何法源依據，拒不核定公告系爭權變計畫；原告只得於106 年4 月17日再函催被告依法核定系爭權變計畫，詎經被告及內政部均予駁回後，原告爰依行政訴訟法第5 條第2 項規定提起課予義務訴訟：
⒈承上，於都更審議會舉辦第12次大會之後，被告為審竣系爭
權變計畫之目的，嗣又召開3 次之專案小組審查會議，才終於在101 年12月20日都更審議會第17次大會時，決議通過系爭權變計畫。嗣被告官方網站上公告之「新北市都市更新案件審議成果表」之更新版本，自第17次大會後共計有103 年11月3 日、105 年4 月6 日、105 年10月18日、及106 年2月10日之4 次版本，均將本都更案之進度列為「權利變換計畫」→「大會審竣尚未發佈實施」階段中。是可知，連被告本身都認為系爭權變計畫業已經其所依法組成、具有都市更新方面專業、進行實質審查之都更審議會決議通過，方會在網路上公告本都更案之進度為「權利變換計畫大會審竣尚未發布實施」之階段。
⒉再輔以緊接者的第18次都更審議會大會會議紀錄觀之，因前
次大會已通過系爭權變計畫審竣之故，是被告不再將系爭權變計畫列為審議案，僅是做成會議紀錄就前次會議紀錄文字局部修正，由「商家『權益』之處理」改為「商家『關心議題』之處理」。而被告都更審議會之所以欲將前次決議第4點內容提及之「商家『權益』之處理」項目，刻意以下次開會時討論後再修正會議紀錄之方式處理之，想必就是因為所謂「權益」之處理，與權利變換計畫所欲處理之內容有關，而「商家關心議題」就與權利義務沒有關連，如此方有與都更審議委員會委員在會議中確認此重點，且據此修正會議紀錄之必要；否則，就會議紀錄中顯然錯誤之更正根本無需在開會時進行更正，只需以被告再發公文之方式為之即可。
⒊承上所述，可見都更審議會委員對於審竣系爭權變計畫之第
17次大會決議第4 點所載：「本案市府秉於『沒有安全，就沒有都更』之基本立場下，請合康公司儘速彙整相關議題與處理方案（包括芒果老樹遷移、碧潭吊橋墩座遷建、結構安全審查、公私地主權益、交通維持、施工期間民眾及商家權益之處理），及更新前後之差異比較分析，並由市府協助召開說明會，俟民眾關心事項充分溝通，並完成相關安全分析及結構外審程序後，本案方可核定發布實施。（下稱系爭附帶決議）」等內容，其實並非欲要求此等狀態為核定系爭權變計畫之條件，而係對於本都更案當時為各方民眾關注之議題，提請被告應審慎處理而為之「行政指導性質」之附帶決議。正如同立法院審議法案時做成之附帶決議，對於提出審議案之行政機關而言，其法律效果主要係在於原提請審查之議案仍然已經照案通過，而附帶決議部分僅是立法院提請行政機關注意相關議案執行時之細節如何進行之建議性決議，並無拘束行政機關之效力。雖立法院做成附帶決議雖為審議法案之常態，然因無任何法源基礎，是行政機關多基於尊重立場盡量予以配合（以免預算案可能遭到刪減），若是未遵照辦理亦未違反任何法令與憲政體制。
㈢按都市更新條例、都市更新方面中央政府主管機關即內政部
營建署所頒佈之都市更新作業手冊等法令，所明定權利變換計畫應記載之內容，均無系爭附帶決議所述之相關內容存在，如認系爭附帶決議之法律性質非行政指導，而有其拘束力者，則該等附帶決議要求原告應完成之「條件」，與系爭權變計畫之核定公告亦無正當關聯，甚且，在102 年8 月6 日時，被告將吊橋墩座指定為古蹟，更係將通過系爭附帶決議時之吊橋墩座遷建前提變更，則至今吊橋墩座仍續為古蹟之現狀下，仍要原告完成當初系爭附帶決議通過時「碧潭吊橋墩座遷建、結構安全審查」之事項，更為緣木求魚之舉，顯然有違行政行為內容明確性之原則：
⒈按「主管機關為審議都市更新事業計畫、權利變換計畫，依
都市更新條例第16條規定，應遴聘（派）學者、專家、熱心公益人士及相關機關代表組成都更審議委員會，以合議、公開之方式辦理。」是都更審議委員會之決議，係由具專業知識，並能獨立行使職權之委員，經公開且充分之討論後所作成。因此，對於審議會就涉高度專業性判斷之都市更新事業計畫及權利變換計畫審議作成之結果，司法審查時原則上予以尊重，認其享有判斷餘地；惟審議會之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得將依其決議，所作成之核定處分予撤銷或變更，行政法院審理時應審查之事項包括：行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊；法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤；對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範；行政機關之判斷是否有違一般公認之價值判斷標準；行政機關之判斷是否出於與事物無關之考量；行政機關之判斷是否違反法定之正當程序；作成判斷之行政機關其組織是否合法且有判斷之權限；行政機關之判斷是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。」此有最高行政法院10
6 年判字第379 號、同院106 年判字第393 號判決可供參酌。
⒉基此，若退步言之，認系爭附帶決議內容並非行政指導之性
質而有法律拘束力者，其決議內容亦需遵守上開法律、判決之意旨，符合行政法上法治國家應遵守之一般原理原則，始得維持其決議對人民之拘束力。
⒊經查，都市更新條例、都市更新方面中央政府主管機關即內
政部營建署所頒佈之都市更新作業手冊等法令所明定權利變換計畫應記載之內容，均無系爭附帶決議所述之相關內容存在，則被告據系爭附帶決議內容拒絕核定公告系爭權變計畫，則需有法源依據存在，否則即有違平等原則、行政自我拘束原則（遍查其他被告所審議中、核定公告之都更案件均無此種附帶決議之內容！）⒋再以，系爭附帶決議內容涵括多項被告所宣稱與「吊橋墩座
安全」無關之事項，如「芒果老樹遷移、公私地主權益、交通維持、施工期間民眾商家關心議題等民眾關心事項充分溝通」等事項均與吊橋墩座安全無關者，試問此等事項與被告強調之系爭附帶決議所謂「本案市府秉於『沒有安全，就沒有都更』之基本立場」到底有何正當關聯？既無說明前揭事項與系爭權變計畫之關連性何在，被告據此拒絕核定公告系爭權變計畫，自無正當合理性存在，原處顯有違法之處，應予撤銷。
⒌而前揭事項中之公私地主權益部分，早已透過大會審竣之系
爭權變計畫之記載處理完善，否則都更審議會如何有可能決議通過系爭權變計畫之內容？則何以原告又必須在報核之系爭權變計畫以外，再進行法規所未要求之「公私地主權益之處理」後才能獲得系爭權變計畫報核之公文？⒍末以，系爭附帶決議內容唯一與吊橋纜線墩座安全相關之「
吊橋墩座遷建、結構安全審查」部分，其「吊橋墩座遷建」之前提早已不存在，縱論以嗣後吊橋墩座原址遭被告指定為古蹟，該吊橋墩座原址之結構安全審查，業早經原告於103年9 月17日取得社團法人新北市土木技師公會新北土技字（
103 ）第1324號函，其附件之結構設計審查意見書記載審查結論為：「一、以上審查會議所提事項均依建築技術規則為基準，參照相關規定、經驗及參考資料，經設計者（即原告）修正完成，經核可行。…二、本案碧潭吊橋橋墩基座保護措施保護措施設計認屬可行，設計部分建議予以通過。」是原告業就都更審議會所要求之「條件（假設）」早已完成，則被告尚要求法規所未明定之「被告文資委員會需審議通過墩座安全保護方案」乙節，顯亦無何法源依據存在，亦不符合行政行為明確性之要求。再以，文資委員會之審議委員並無具備結構技師之資格，如何有審議墩座安全保護方案之專業能力？是被告要求原告於核定公告系爭權變計畫前，吊橋墩座之結構安全事項需經被告文資委員會通過安全保護方案乙節，即為違法之舉；遑論被告又據文資委員會尚未通過墩座安全保護方案之決議拒絕核定公告系爭權變計畫，更屬荒謬。
㈣綜上所述，被告實無何拒絕核定公告系爭權變計畫之法源依
據，泛稱原告尚未完成都更審議會第17次大會決議系爭附帶決議內容為其法源依據，在原告一一以適法性檢驗看來，都屬違法之舉；而主張第53次大會之臨時動議決議應取得文資委員會審核通過之墩座安全保護方案後，方可核定系爭權變計畫云云，亦屬無理、違法之要求。
㈤並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。請准予核定原
告100 年7 月8 日擬定之新北市○○區○○段○○○ ○號等29筆土地都市更新權利變換計畫。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠被告106 年4 月26日新北府城更字第1063532909號函（下稱系爭函）並非行政處分，原告對之爭訟於法不合:
1.系爭函僅是被告向原告重申第53次都市更新審議委員會決議內容，即本案應取得文資委員會審議通過後，方能送被告續審權利變換計畫內容，被告未對原告權利變換計畫之報核請求作出准否決定，而僅是針對原告106年4月17日陳情（行政程序法第168 條參照）函催被告儘速核定系爭權利變換計畫予以回復，系爭函的回復內容至多僅是都更程序上所為處置之觀念通知而非行政處分，自不能以系爭函公文載有歉難同意字樣即認定為行政處分而可為行政爭訟標的，內政部訴願決定以詞害義為實體審究，並不可採。
2.且原告為本案訴之聲明第二項：請准予核定原告100年7月8日擬訂之「新北市○○區○○段○○○○號等29筆土地都市更新權利變換計畫」時，即已知悉其權利變換計畫早於100年7月8日時已提出申請。故而原告106年4月17日號函並非一申請案件，足勘認定。退言之，縱為一申請案件，而原告於該最先申請案（即100年7月8日申請案）未撤回或被告作成准否處分前，該申請案既仍受理繫屬中，也不得重複申請。
3.又被告發出系爭函之後，因原告最終未能完成第17次都市更新審議委員會附帶決議內容及第53次會議決議內容，後續被告也敘明理由並載明教示條款，於106年9月15日以書面駁回原告權利變換計畫案申請，並原告也依本條例施行細則第9條之1規定提出覆議循求救濟。換言之，被告106年9月15日駁回函始為發生公法上法律效果之行政處分，系爭函則不屬之，原告若對系爭函不服，僅得依行政程序法第174條規定，對被告實體駁回決定一併聲明不服，原告卻先對系爭函提起訴願，內政部不察為實體決定，即有未合。
㈡退言之，縱系爭函可寬認為行政處分，被告處置亦無任何違法或不當:
1.原告迄今仍未完成第17次都市更新審議委員會附帶決議之內容:
⑴查被告第17次都市更新審議委員會之會議決議（略以）：「
…四、本案市府秉於『沒有安全，就沒有都更』之基本立場下，請合康公司儘速彙整相關議題與處理方案（包含芒果老樹遷移、碧潭吊橋墩座遷建、結構安全審查…），及更新前後差異比較分析，並由市府協助召開說明會，俟民眾關心事項充分溝通，並完成相關安全分析及結構外審程序後，本案方可核定發布實施。…」。
⑵被告於102 年8 月16日召開「碧潭吊橋橋墩基座保護措施設
計專家學者諮詢會議」、102 年8 月23日召開「新店區碧潭吊橋安全事宜第七次工作會議」，其會議結論略以：「1.市府基本原則仍是『沒有安全，沒有都更』，因碧潭吊橋已於
102 年8 月5 日指定為本市市定古蹟，相關開發行為應更審慎並確保安全，施工風險降至最低。2.有關都更案後續辦理程序，請合康公司先行提出基地鑽探資料、施工計畫併同設計內容、回應8 月16日專家學者及市府各單位之意見，相關資料修正後需經第三公正單位審查及市府確認工程技術可行後，即續召開都市更新及文化資產聯席審查，並邀請地主、
NGO 組織、里長及關心民眾參與，有具體共識後，再分案回歸都更、文資各自審查系統辦理。3.為利墩座管理維護，墩座上方淨空，不可有構築物，請合康公司修正建築設計。…」⑶內政部103 年7 月24日台內訴字第1030100647號函訴願決定
略以：「…本案雖經原處分機關核定都市更新事業計畫在案，然非謂原告函報權利變換計畫或有情事變更時，原處分機關全無裁量權限，應『照單全收』…」及「…原告並未完成附帶條件，則原告請求原處分機關應即公告『新北市○○區○○段○○○ ○號等29筆土地都市更新權利變換計畫案』，所述理由尚不足採。從而，原處分機關以103 年1 月27日北府城更字第1033410644號函復：『…三、另有關本都市更新權利變換計畫尚未發布部分，本案101 年12月20日第17次都市更新委員會審議係以安全為主軸，附帶條件通過本權利變換案，其後碧潭吊橋雖於102 年8 月5 日公告指定為本市市定古蹟，相關開發行為應更為審慎並確保安全，被告一貫「沒有安全，就沒有都更」之基本立場不變，相關條件未完備，即無法進行權利變換公告程序，並無該公司所稱拒絕公告一事。』，揆諸首揭法條規定，原處分並無不合，應予維持。
」。
⑷原告所稱「新北市碧潭區碧潭吊橋橋墩基座保護審查措施設
計」已由新北市土木技師公會於103 年9 月17日審查同意核備在案，相關條件已完成云云，然公會建議的施工（防救災）計畫，原告也未送請被告所屬建管單位進行專案審查，日後施工是否確屬安全無虞而能確保古蹟安全，原告避重就輕略而未談，故被告以碧潭吊橋安全為主軸，附帶條件通過系爭都更案，相關條件未完備，即無法進行權利變換計畫公告程序，自屬當然。前揭附帶決議內容不僅合法、正當且明確，更符合公益目的，除經內政部確認在案，也經臺北高等行政法院103 年訴字第1541號判決所肯認（該號判決業經最高行政法院104 年判字第474 號判決維持），原告所提撤銷及課予義務訴訟都無理由。
⑸至其他與本件更新案有關包含芒果老樹遷移、公私地主權益
、交通維持、施工期間民眾及商家權益之處理乙節，被告行政行為本應為公益而服務，謀求最大公益與私益狀態平衡，始符合公益內涵，原告所稱此等議題與吊橋墩座無關，且無正當關連無須在本更新案併同考量，原告此言乃是只管與地主進行都更，不管其他公益事項，被告自難苟同。故被告就系爭都更案審查上把吊橋安全議題納入最優先考量。蓋本案碧潭吊橋結構倘因系爭都更案後續施工造成安全疑慮，勢必嚴重影響民眾安全，理應審慎評估降低風險。是以，本案於被告文資委員會議決議通過審議前，附帶決議尚未履行完成，被告難以核定發布實施本都市更新權利變換計畫案。原告指稱被告違反不當連結及不當禁止原則，有裁量逾越、濫用之情況等違法情節，都無可採。
2.原告謂本市都市更新審議委員會第53次會議決議屬無理要求亦無足採：
⑴105 年3 月30日本市都市更新審議委員會第53次會議決議乃
要求本都市更新權利變換計畫應於文到翌日起3 個月內（從
105 年4 月14日至105 年7 月13日止）送文化局完成審議，並應配合權利變換計畫變更都市更新事業計畫內容，否則本案將予以駁回之旨。原告不管被告限期催告，拖延至105 年
8 月9 日才檢送計畫書圖送文化局審議，時間上已有延宕情形。
⑵再按，文化資產保存法第30條第1 項：「營建工程或其他開
發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之完整，亦不得遮蓋其外貌或阻塞其觀覽之通道。」；第34條規定：「營建工程或其他開發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之完整，亦不得遮蓋其外貌或阻塞其觀覽之通道。有前項所列情形之虞者，於工程或開發行為進行前，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得為之。」⑶法院前雖撤銷碧潭吊橋墩座退縮保存公告範圍（臺北高等行
政法院院104 年訴字第1308號判決) ，惟法院也非全盤否定碧潭吊橋被指定市定古蹟之事，事後文化局也依法院判決意旨補正行政程序，尚不影響核定退縮保存範圍之合法性及合理性。因此，被告為確保本案之開發行為不影響市定古蹟之安全，要求原告應將所提相關計畫送文資委員會審查，並依第53次大會決議略以: 「㈠涉及市定古蹟保護部分，原告所提相關計畫應取得被告文資委員會同意。」取得被告文資委員會同意，以彰顯被告「沒有安全即沒有都更」之立場，自無違法或不當。
⑷原告遲未依被告文資委員會決議配合吊橋墩座古蹟退縮，並
歷經4 年6 個月期間也未能履行，迄至原告於106 年4 月17號函向被告要求發布實施權利變換計畫案時，也尚未取得文資委員會同意；事業計畫部分，亦未配合文資委員會意見擬具變更事業計畫內容，並修正權利變換計畫（包含選配程序）提送被告審查，即便（假設）可認為系爭函為行政處分，系爭函否准所請，於法也無不合。
⑸文化資產保存法第2 條: 「文化資產之保存、維護、宣揚及
權利之轉移，依本法之規定。」及第4 條第1 項: 「本法所稱主管機關：在中央為文化部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但自然地景及自然紀念物之中央主管機關為行政院農業委員會（下稱農委會）。」，故舉凡開發案涉及文化資產之保存、維護，自應由文化局受理審議，與委員是否為工程專業背景無關，附此陳明。
㈢並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴被告106 年4 月26日新北府城更字第1063532909號函是否為行政處分？⑵被告以原告未能取得文資會審議通過，否准原告權利變換計畫之申請，是否適法？茲分述如下：
㈠被告系爭函為行政處分：
1.按「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。
2.本件原告先於106年1月18日檢送「碧潭吊橋基座保護措施」向新北市政府文化局申請安排審查，並於106年4月17日以(
106 )合康工程字第04003號函請求被告就權利變換計畫案，公告發布實施。被告以系爭函函復原告，因原告迄今未依都更委員會第53次會議決議取得文資委員會同意函文，故告以有關請求公告發布實施一事，歉難同意。查系爭函已詳述不同意原告請求公告發布實施權利變換計畫案之理由，結論亦表示歉難同意，足認係具有駁回原告申請案法律效果之單方行政行為，核屬行政處分，先予敘明。
㈡被告以原告未能取得文資會審議通過，否准原告權利變換計畫之申請，核屬適法：
1.按都市更新條例第3條第五款規定：「…五、權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」、同法第19條1項規定：「都市更新事業計畫由實施者擬訂，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施；其屬依第七條第二項規定辦理之都市更新事業，得逕送中央主管機關審議通過後核定發布實施。並即公告三十日及通知更新單元範圍內土地、合法建築物所有權人、他項權利人、囑託限制登記機關及預告登記請求權人；變更時，亦同。」、同法第29條第1項規定：「以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第十九條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。……」、都市更新權利變換實施辦法第4條第4款規定：「實施者依本條例第29條第1項規定報請核定時，應檢附權利變換計畫及下列文件：……。四、其他經各級主管機關規定應檢附之相關文件。」
2.次按，文化資產保存法第6條1項規定：「主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄、廢止及其他本法規定之重大事項，應組成相關審議會，進行審議。」、同法第34條規定：「（第一項）營建工程或其他開發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之完整，亦不得遮蓋其外貌或阻塞其觀覽之通道。（第二項）有前項所列情形之虞者，於工程或開發行為進行前，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得為之。」
3.本件被告於100年3月29日以北府城更字第0991075739號函核定原告之「新北市○○區○○段○○○○號等26筆土地都市更新事業計畫」案。原告於100年7月8日提出申請「新北市○○區○○段○○○○號等29筆土地都市更新權利變換計畫案」，惟因碧潭吊橋新店側墩座坐落於本更新單元範圍內，引發外界對碧潭吊橋安全之疑慮，而權利變換計畫案經新北市都市更新審議委員會審議於101年12月20日第17次會議決議附帶條件通過，其所附帶條件為在沒有吊橋安全就沒有都市更新之立場下，需完成相關技術安全性審查程序並經被告同意後，權利變換計畫方可核定發布實施。嗣「碧潭吊橋」經被告102年8月5日公告為市定古蹟，故都更案涉及古蹟保存範圍內任何開發行為，依文化資產保存法第34條規定，須經「古蹟歷史建築聚落暨文化景觀審議委員會」審議通過後，再進行變更事業計畫及權利變換計畫之調整。復經被告於102年8月16日召開「碧潭吊橋橋墩基座保護措施設計專家學者諮詢會議」、102年8月23日召開「新店區碧潭吊橋安全事宜第七次工作會議」決議：「……。3.為利墩座管理維護，墩座上方淨空，不可有構築物，請合康公司修正建築設計。…」。其後原告仍未就施工計畫、古蹟保存範圍退縮等事項予以修正，且提送3次文資委員會審查亦無法通過，經被告於105年3月15日函請原告於期限內說明是否可依文化委員會意見修正，原告函復表示審議時程延宕實屬被告相關單位未依法行政所致，建請相關單位積極處理。嗣被告將該案提送10
5 年3 月30日第53次都更委員會，經決議：「限實施者於3個月內應取得文資委員會同意，並提送變更事業計畫及修正權利變換計畫報府，倘逾期未補正或補正未符規定則駁回本案申請。」被告遂於105 年4 月13日函請原告，請實施者於文到翌日起3 個月內依新北市都更委員會第53次會議決議辦理補正，逾期未補正或補正仍未符規定者，駁回申請。原告不服，提起訴願。經內政部訴願決定：「被告應於二個月內作成處分。其餘部分之訴願不受理。」嗣原告於106 年1 月18日檢送「碧潭吊橋基座保護措施」向新北市政府文化局申請安排審查，並於106 年4 月17日以函文請求被告就權利變換計畫案，公告發布實施。被告以106 年4 月26日新北府城更字第1063532909號函復原告( 即系爭函) ，因原告迄今未依都更委員會第53次會議決議取得文資委員會同意函文，故有關請求公告發布實施一事，歉難同意。此有新北市政府10
0 年3 月29日以北府城更字第0991075739號函（原處分卷第23頁）、新北市都市更新審議委員會審議於101 年12月20日第17次會議紀錄（原處分卷第27-34 頁）、新北市政府102年8 月5 日北府文資字第1022377603號公告（原處分卷第35-36 頁）、104 年3 月6 日、104 年10月2 日碧潭吊橋橋墩基座保護措施及計畫書圖審查會會議紀錄（原處分卷第56-7
1 、77-89 頁）、新北市政府105 年3 月15日新北府城更字第1053412026號函（原處分卷第108-109 頁）、105 年3 月30日新北市都市更新審議委員會第53次會議記錄（原處分卷第131-136 頁）、新北市政府106 年4 月26日新北府城更字第1063532909號函（原處分卷第175 頁）等資料影本附卷可稽。系爭函之處分經核於法並無不合。
4.原告雖稱：原告為「新北市○○區○○段○○○ ○號等29筆土地都市更新案之實施者，被告於100 年4 月1 日即已核定公告本都更案之事業計畫，當時並無系爭附帶決議所附之「條件」，被告事後要求權利變換計畫須經「文資委員會審議通過墩座安全保護方案」乙節，顯欠缺法源依據云云。維查：⑴按以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事
業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，送由當地直轄巿、縣（巿）主管機關審議通過後核定發布實施，前開都市更新條例第29條第1項、第19條第1項前段定有明文。又按實施者依都市更新條例第29條第1 項規定報請核定權利變換計畫時，應檢附其他經各級主管機關規定應檢附之相關文件，都市更新權利變換實施辦法第4 條第4 款亦有明文規。
⑵次按依前開文化資產保存法第34條規定，營建工程或其他開
發行為，不得破壞古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群之完整，如有破壞之虞者，於工程或開發行為進行前，應經主管機關召開古蹟、歷史建築、紀念建築及聚落建築群審議會審議通過後，始得為之。
⑶經查，本件都更之權利變換計畫案前於101 年12月20日經都
更委員會第17次會議審議「附帶條件」通過，依該次會議決議第四點：「四、本案市府秉於『沒有安全，就沒有都更』之基本立場下，請合康公司儘速彙整相關議題與處理方案（包含芒果老樹遷移、碧潭吊橋墩座遷建、結構安全審查…），及更新前後差異比較分析，並由市府協助召開說明會，俟民眾關心事項充分溝通，並完成相關安全分析及結構外審程序後，本案方可核定發布實施。」而上開附帶條件因碧潭吊橋於102 年8 月5 日公告指定為市定古蹟，迄103 年8 月間，原告雖完成土地鑽探報告，原告並檢送「新北市碧潭區碧潭吊橋橋墩基座保護審查措施設計」，交由新北市土木技師公會於103 年9 月17日審查，然尚未經原處分機關召開會議同意備查，是上開第17次會議審議附帶條件尚未成就，原處分機關自無法進行權利變換計畫之公告程序。又因「碧潭吊橋」業經公告為市定古蹟，依文化資產保存法第34條規定，本件都更案尚須經文資委員會審議通過後，再進行變更事業計畫及權利變換計畫之調整。原處分機關遂於105 年3 月30日將本案提請都更委員會第53次會議決議：「……二、本案權利變換計畫……本案請實施者依委員會意見修正，……逾期未補正或補正仍未符規定者，駁回申請：（一）涉及市定古蹟保護部分，實施者所提相關計畫應取得本府文資委員會同意。（二）事業計畫部分，應配合上開事項擬具變更事業計畫內容，並修正權利變換計畫（包含選配程序）提送本府。」是原告就權利變換計畫案之申請，自應依都更委員會第53次會議決議取得文資委員會之同意。
⑷查原告於106年4月17向原處分機關申請公告發布實施權利變
換計畫案時，既尚未取得文資委員會之同意；事業計畫部分，亦未配合文資委員會意見擬具變更事業計畫內容，並修正權利變換計畫（包含選配程序）提送原處分機關。則被告依文化資產保存法第34條規定，以106年4月26日新北府城更字第1063532909號函否准其申請，於法自無不合。原告稱原處分欠缺法源依據云云，要屬誤解。
5.原告另稱：依文資保存法第34條第2 項前段規定，必須有破壞古蹟之虞，亦即須工程或開發有破壞古蹟完整之危險前提下，始須文資委員會之審議同意。本件原告已取得新北市土木技師公會函，其附件之結構設計審查意見書記載審查結論為：「一、以上審查會議所提事項（註：含附件兩張內容）均依建築技術規則為基準，參照相關規定、經驗及參考資料，經設計者（註：即原告）修正完成，經核可行。……二、本案碧潭吊橋橋墩基座保護措施保護措施設計認屬可行，設計部分建議予以通過。」故縱然依被告主張之文資保存法第34條，本件因無破壞古蹟之虞，亦無適用之餘地云云。
惟查：原告上開主張，固據提出新北市土木技師公會新北土技字( 103)第1324號函為證( 本院卷第293 頁) 。然細觀該函所附之審查結論第二點記載：「本案碧潭吊橋橋墩基座保護措施保護措施設計認屬可行，設計部分建議予以通過。惟……為確保日後施工安全無虞，本會幾點建議，供施工單位參考如下：⑴後續承包商施工計劃，應納入新北市政府建築管理施工計劃專案審查後再行施工，計劃內容並應納入本次設計審查議題。⑵施工期間安全監測，建議以自動化觀測進行，以利及時掌握監測效果，監測報告應委託第三公證單位簽證。⑶施工管理組織應包括土木、結構、建築、大地專長專業人員，以確保施工安全」( 參本院卷第298 頁) ，足見原告所提之所謂保護措施，尚非毫無安全疑慮。本件自仍有文資保存法第34條適用之餘地。是被告依該條規定，以原處分否准原告之申請，自屬有據。
㈢綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願
決定予以維持，亦無違誤。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，及訴請准予核定原告100年7月8日擬定之新北市○○區○○段○○○○號等29筆土地都市更新權利變換計畫，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
書記官 劉 道 文