臺北高等行政法院判決
106年度訴字第1379號107年5月3日辯論終結原 告 社團法人臺灣守護民主平台協會代 表 人 陳昭如訴訟代理人 鄧思文 律師被 告 總統府代 表 人 陳菊（秘書長）訴訟代理人 傅馨儀 律師上列當事人間政府資訊公開法事件，原告不服總統府中華民國10
6 年8 月1 日華總訴字第10600046593 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴後，被告之代表人由吳釗燮變更為劉建忻，復由劉建忻變更為陳菊，茲分別由其等新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：原告前於民國105 年11月21日以促進民主之參與暨供作學術研究上之用途等需求，具函向被告請求提供自105 年10月3日起由總統召開之「執政決策協調會議」（下稱決策會議）及自105 年11月11日起由總統召開之「跨院際政務溝通協調會議」之相關資訊，內容包括：⒈歷次會議紀錄（倘為逐字記錄請提供逐字稿）；⒉出席人員姓名、職稱、簽到表；⒊討論議題、提案及表決內容（倘有表決請提供表決方法）；⒋出席人員完整發言內容；⒌開會及散會時間；⒍會議錄音及錄影檔案；⒎倘因應秘密事項或限制、禁止公開者，其經核定為國家機密之字號，或規定應秘密或限制、禁止公開之法律依據等。案經被告於105 年12月9 日以華總法字第10500152560 號函（下稱原處分）復原告略以：因決策會議為協調整合性質，目的在各方溝通意見，以增進執政效能；跨院際政務溝通協調會議則為總統與五院院長會晤商討國家大政方針，二者均採餐敘方式舉辦，並無製作會議紀錄或錄音，會後則由被告發言人轉述會議內容，倘有需要，建請查詢媒體相關報導等情。原告不服，提起訴願，經訴願駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
（一）總統為憲法第4 章明文規定之憲法機關，自屬於政府資訊公開法所稱之政府機關。是以，總統行使職權之紀錄，自該當政府資訊公開法第3 條規定之政府資訊，除有該法第18條第1 項各款之情形外，均得因申請而公開。又政府資訊公開法第3 條規定之「政府資訊」，係指政府機關於職權範圍內作成或取得之任何紀錄內之訊息，解釋上不應限於政府機關職權之合憲與合法行使為界限。苟政府機關於其職掌具關連性之事務範圍，或運用其職位所賦予之法律上或事實上權力之事項者（例如，以總統身分受邀出席「世界台灣商會聯合總會」致詞），均應該當該法所稱之「職權範圍」，而於該等範圍內作成或取得之任何紀錄內訊息，即屬該法所稱之「政府資訊」，以使人民對政府得以進行完整之監督。另總統召開之歷次決策會議性質是否屬於總統職權之合憲行使，固具合憲性爭議，惟其仍屬總統職權之事實上行使，不因其進行之形式而有別。因此，該等會議之相關資訊，仍有公開之必要，以強化總統職權行使之透明性與可課責性。
（二）依據「總統府府區進出管制要點」（下稱進出管制要點）第4 條、「總統府會客規定」第2 條及「總統府內部保有及管理個人資料之項目彙整表」可知，人員進出總統府定會留存會客資料，府方會製作「約見通知單」，並由賓客填具「會客登記單」，其中「約見通知單」會記載「事由」及「會見地點」，並有「時間」及「離府時間」之欄位，「會客登記單」則會記載「被會人單位及姓名、日期及進離府時間」，且「會客登記單」均歸檔存查。是以，被告縱未製作會議紀錄而無簽到表，亦應有總統府府區人員進出之資料，憑此資料應足以確定「出席人員姓名、職稱」，而該資料自屬被告職權範圍內作成之資訊，被告應予提供。再者，參諸被告提供媒體公布之會議照片，可知會議桌上除每位出席者桌牌與筆外，不少與會者面前均有書面資料，且據媒體所述，當時的高雄市長陳菊更於事前準備資料提供與會者參考。何況，被告發言人既能轉述會議內容，故應存在簡略紀錄、會議結論、書面摘要或開會議題等文件作為發言人轉述之憑據，且會議欲討論何種議題，依常情，均會有討論事項等類此文書供與會人員先行或現場參閱。再者，發言人轉述會議內容前，理應由會議參與人員共同確認將轉述之內容有無錯誤，且更應有書面文字資訊以供核對，否則，會議內容將概以發言人之記憶、認知為準，實屬難以想像。另參酌被告發言人於106 年5月31日以華總法字第10610028200 號函（下稱被告106 年
5 月31日函）送原告之資料光碟，可知15次決策會議中有數次係由行政院、政務委員、立法委員、國發會及農委會出席提出之說明或報告，依常理，報告人會準備相關報告資料，供與會人員參考討論，故殊難想像並無任何作為「討論議案」之文書資料提供予決策會議出席人員及被告。此外，原告另於106 年8 月25日具申請書請求高雄市政府提供高雄市市長參加決策會議之相關資料，經高雄市政府以106 年9 月14日高市府研發字第10630891600 號函（下稱高雄市政府106 年9 月14日函）復表示並未收到總統府所製作之會議記錄，惟並未否認其他相關資訊存在之可能性等情。並請求判決：（一）原處分及訴願決定關於否准後開第2 項部分均撤銷。（二）被告應作成將附表所列資訊提供予原告之行政處分。
四、被告抗辯略以：原告所主張之歷次決策會議，被告均於會議後由發言人向媒體轉述該次會議討論內容等資訊，以維護社會大眾知的權利，並賦予檢驗及監督之機會。至於原告向被告申請提供歷次決策會議紀錄等相關資訊，除其中部分與會人員之姓名、職稱業以106 年5 月31日函送原告外，其餘被告確實並未作成或取得且亦未存在該等資訊，依據政府資訊公開法第3 條、第5 條、第9 至11條規定，自無應原告要求作成資訊而向其提出之義務。又關於原告所提出之會議照片部分，係被告於首次會議後提供媒體，此與新新聞周刊內容所刊載之照片一致，爾後並無其他照片存在，被告於105 年12月9 日以原處分函復原告時，已告知得經媒體查詢會議相關資訊。另被告為協助促成原告學術研究之用途，業以106年5 月31日函補充檢送決策會議會後由被告發言人個人自行製作提供媒體參考之轉述文字、照片電子檔予原告。是以，除被告已提供予原告之資料外，其餘資訊均不存在，原告認被告存有會議紀錄等政府資訊，純屬臆測，實非可採等語。
並請求判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，復有原告申請書、原處分、訴願決定（本院卷第20至23頁、第25頁、第27至31頁）在卷可稽，自堪信為真實。是以，兩造之爭點為：被告以原處分否准原告之申請，是否適法？
六、本院之判斷：
（一）按政府資訊公開法制定之目的，在建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與（該法第1 條規定參照）。又「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁碟、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」「政府資訊應依本法主動公開或應人民申請提供之。」「下列政府資訊，除依第18條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。二、政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。三、政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。四、行政指導有關文書。五、施政計畫、業務統計及研究報告。六、預算及決算書。七、請願之處理結果及訴願之決定。八、書面之公共工程及採購契約。九、支付或接受之補助。
十、合議制機關之會議紀錄。」「具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民及其所設立之本國法人、團體，得依本法規定申請政府機關提供政府資訊。持有中華民國護照僑居國外之國民，亦同。」「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：一、經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密事項或限制、禁止公開者。二、公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。四、政府機關為實施監督、管理、檢（調）查、取締等業務，而取得或製作監督、管理、檢（調）查、取締對象之相關資料，其公開或提供將對實施目的造成困難或妨害者。五、有關專門知識、技能或資格所為之考試、檢定或鑑定等有關資料，其公開或提供將影響其公正效率之執行者。六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。七、個人、法人或團體營業上秘密或經營事業有關之資訊，其公開或提供有侵害該個人、法人或團體之權利、競爭地位或其他正當利益者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。八、為保存文化資產必須特別管理，而公開或提供有滅失或減損其價值之虞者。九、公營事業機構經營之有關資料，其公開或提供將妨害其經營上之正當利益者。但對公益有必要者，得公開或提供之。」分別為政府資訊公開法第3 條、第5 條、第7 條第1 項、第9 條第1 項、第18條第1 項所規定。準此，除依政府資訊公開法第18條規定限制公開或不予提供者外，關於該法第7 條所列舉之政府資訊，政府機關應主動公開，且具有中華民國國籍並在中華民國設籍之國民對於政府機關於職權範圍內作成或取得之資訊，亦得向政府機關申請提供政府資訊。又此所稱之政府資訊，固不分政府機關係基於公權力行政或私經濟行政而作成或取得，然須係政府機關職權範圍內已作成或取得，而以政府資訊公開法第3 條規定之方式存在者，始屬該法規範之對象。且縱屬政府機關職權範圍內業務，然機關未有以政府資訊公開法第3 條所規定之形式存在之資訊時，該法並未賦予人民得請求政府機關作成之權利，政府機關亦無應其要求作成政府資訊之義務（最高行政法院104年度判字第532 號判決參照）。易言之，政府資訊公開法係賦予人民向政府機關請求提供職權範圍內已經作成或取得之政府資訊，並非賦予人民請求政府機關依其意思，將政府機關之行政作為形諸文字提出報告之權利。
（二）經查，原告前於105 年11月21日以促進民主之參與暨供作學術研究上之用途等需求，具函向被告請求提供自105 年10月3 日起由總統召開之決策會議及自105 年11月11日起由總統召開之「跨院際政務溝通協調會議」之相關資訊，嗣經被告於105 年12月9 日以原處分函復原告略以：因決策會議為協調整合性質，目的在各方溝通意見，以增進執政效能；跨院際政務溝通協調會議則為總統與五院院長會晤商討國家大政方針，二者均採餐敘方式舉辦，並無製作會議紀錄或錄音，會後則由被告發言人轉述會議內容，倘有需要，建請查詢媒體相關報導等情，有原告105 年11月21日申請書、原處分在卷可稽（參本院卷第20至23頁、第25頁）。又原告起訴後乃請求被告應作成將附表所列資訊提供予原告之行政處分，亦即，原告請求被告應提供之政府資訊為總統分別於105 年10月3 日、10月11日、10月17日、10月24日、10月31日、11月7 日、11月14日、11月21日、11月28日、12月5 日、12月12日、12月19日、12月26日、106 年1 月16日、2 月6 日共15次召開決策會議之會議紀錄、出席人員姓名、職稱、簽到表、討論議案（包括報告案）之書面資料及表決內容（倘有表決請提供表決方法或投票單）、出席人員完整發言內容、開會及散會時間、會議錄音及錄影檔案等資訊（下稱系爭資訊）（原告僅係就其原來申請或起訴之事項具體化而已，尚無涉訴之變更或擴張申請事項），而該資訊並非政府資訊公開法第7條所列舉之政府資訊，被告尚無主動公開之義務。況且，被告一再陳稱決策會議僅係餐敘性質，並非正式會議，故除部分出席人員姓名、職稱及被告發言人自行製作之書面資料，被告業以106 年5 月31日函復原告外，其餘資訊被告確實並未作成或取得，且亦未存在該等資訊等語。準此，原告請求被告提供之系爭資訊（被告已提供予原告者除外），既非被告職權範圍內已作成或取得，而以政府資訊公開法第3 條規定之方式存在者，揆諸前揭說明，系爭資訊即非政府資訊公開法第3 條所規範之對象，且政府資訊公開法亦未賦予原告得請求被告作成之權利，被告亦無應其要求作成政府資訊之義務。因此，原告即無從請求被告准予提供系爭資訊。從而，被告以原處分否准原告之申請，於法即無不合。原告僅以「進出管制要點」、「總統府會客規定」、「總統府內部保有及管理個人資料之項目彙整表」及被告前曾提供之照片暨高雄市政府106 年9 月14日函，猜測被告應存在系爭資訊等情，即非可採。
（三）原告雖稱：總統既是運用其職位而召開系爭決策會議，則於該等範圍內作成或取得之任何紀錄內訊息，即屬政府資訊公開法所稱之「政府資訊」。又出席系爭決策會議之報告人，依常理應會準備相關報告資料，供與會人員參考討論。況且，被告發言人既能轉述會議內容，自應存在簡略紀錄、會議結論、書面摘要或開會議題等文件作為發言人轉述之憑據，且會議欲討論何種議題，依常情，均會有討論事項等類此文書供與會人員先行或現場參閱，且實難想像轉述之會議內容概以發言人之記憶、認知為準云云。然查：
１、如前所述，除部分出席人員之姓名及職稱被告業以106 年
5 月31日函復原告外，其餘資訊被告並未作成或取得，且亦未存在該等資訊。又被告既已提供部分出席人員之姓名、職稱及被告發言人自行製作之書面資料，則就該部分，被告即無再行提供之義務。
２、次以，司法院釋字第627 號解釋理由書載明：「……總統依憲法及憲法增修條文所賦予之職權略為：元首權（憲法第35條）、軍事統帥權（憲法第36條）、公布法令權（憲法第37條、憲法增修條文第2 條第2 項）、締結條約、宣戰及媾和權（憲法第38條）、宣布戒嚴權（憲法第39條）、赦免權（憲法第40條）、任免官員權（憲法第41條）、授與榮典權（憲法第42條）、發布緊急命令權（憲法第43條、憲法增修條文第2 條第3 項）、權限爭議處理權（憲法第44條）、國家安全大政方針決定權、國家安全機關設置權（憲法增修條文第2 條第4 項）、立法院解散權（憲法增修條文第2 條第5 項）、提名權（憲法第104 條、憲法增修條文第2 條第7 項、第5 條第1 項、第6 條第2 項、第7 條第2 項）、任命權（憲法第56條、憲法增修條文第3 條第1 項、第9 條第1 項第1 款及第2 款）等，為憲法上之行政機關。總統於憲法及憲法增修條文所賦予之行政權範圍內，為最高行政首長，負有維護國家安全與國家利益之責任……。」再觀之憲法增修條文第2 條第4 項規定：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，其組織以法律定之。」而依92年
6 月25日修正公布之國家安全會議組織法第2 條規定：「（第1 項）國家安全會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關。（第2 ）前項所稱國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。」同法第
3 條、第4 條、第5 條分別規定：「國家安全會議以總統為主席；總統因事不能出席時，由副總統代理之。」「（第1 項）國家安全會議之出席人員如下：一、副總統。二、行政院院長、副院長、內政部部長、外交部部長、國防部部長、財政部部長、經濟部部長、行政院大陸委員會主任委員、參謀總長。三、國家安全會議秘書長、國家安全局局長。（第2 項）總統得指定有關人員列席國家安全會議。」「國家安全會議之決議，作為總統決策之參考。」準此可知，總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所屬國家安全局，而所謂國家安全係指國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項。至所謂「國家重大變故之相關事項」自可能與行政院各部會之業務相關，故總統對於國家安全有關之大政方針所為決策，通常亦涉及行政院各部會事務，且由於總統在憲法上係擁有三軍統帥權，直接民選的民主正當性，行政院長又為總統所任命，況即使是國防、外交、兩岸關係事務，亦會牽涉經濟、財政等其他行政事務，總統因此具有強大行政決策實權。又總統得基於前揭行政權限而為相關之決策，則在形成決策階段，透過國家安全會議或其他非正式會議之召開而為相關之諮詢或協調時，有關機關間之內部意見或意見交換，或相關與會人員所發表之意見與建議，乃為總統最後決定作成前之準備資訊，如同政府資訊公開法第18條第
1 項第3 款所稱政府機關作成意思決定前，內部單位之準備作業，故該資訊自具有得不予公開之性質。再者，總統就其職權之行使，除法律有特別規定外，對於各項事務進行之方式，應有廣泛之裁量權限，而被告乃為總統依據憲法行使職權所設（中華民國總統府組織法第1 條參照），應承總統之命辦理各項事務。而查，揆諸被告以106 年5月31日函提供予原告之光碟（其內容詳如本院卷第106 至
144 頁）及媒體所為之相關報導（參本院卷第100 至103頁、原處分卷第42至49頁）暨上開光碟內所載入之照片，可知本件原告主張之系爭決策會議，係總統為推動各項政策所召開之會議，而出席系爭決策會議者，除總統、副總統、總統府發言人外，尚包括現任被告代表人陳菊及立法委員吳秉叡暨執政黨員邱義仁等人，總統經與會人員討論後即會就該次會議主題為相關之裁示，並請各主管機關暨黨團攜手合作。由此可知，系爭決策會議並非總統依法召開之正式會議，而係總統為實行某項政策而為相關諮詢或協調之非正式會議或餐敘，若依法令無須作成正式紀錄，且總統亦未指示作成紀錄留存，此時專責處理與總統有關行政事務之被告，即無依職權作成與該會議有關資訊之義務。是以，被告辯稱系爭決策會議係由被告發言人轉述會議資訊之方式發布，除部分出席人員之姓名、職稱及被告發言人自行製作之書面資料業以106 年5 月31日函復原告外，其餘資訊被告並未作成或取得，且亦未存在該等資訊等語，難謂無據。從而，原告上開主張，即非可採。
七、綜上所述，除被告以106 年5 月31日函提供部分與會人員之姓名、職稱及被告發言人自行製作之書面資料予原告，已無再行提供之必要外，被告並無另持有原告所申請之其餘資訊，原告亦無請求被告作成之權利。從而，被告以原處分否准原告本件申請，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。
原告仍執前詞訴請撤銷並請求判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及原告聲請訊問證人即被告發言人黃重諺，核與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 吳坤芳法 官 林秀圓
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 6 月 11 日
書記官 張正清