臺北高等行政法院判決
106年度訴字第260號106年6月15日辯論終結原 告 長榮運動場館有限公司代 表 人 林哲羽被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 陳河泉 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國105 年12月28日台內訴字第1050088885號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣坐落桃園市○○區○○段614-1、641-5、62 9、631、632、633、634-3及635地號等8筆土地（下稱系爭土地）屬都市計畫農業區，經被告所屬農業局以民國104年5月20日桃農管字第1040011334號函知被告所屬都市發展局（下稱都發局），以系爭土地未經核准填具土方影響周遭農業生產環境、擅自設置高爾夫球練習場，請依權責核處，嗣經被告所屬蘆竹地政事務所派員於105年4月12日現場複丈，發現系爭614-1、641-5、629、631、633、634-3及635地號土地為高爾夫球練習場使用範圍；632地號土地部分作高爾夫球練習場使用，部分回填土方。案經被告審認原告就系爭土地之使用違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條及第29條之1規定，違規面積約14,710.42平方公尺，爰依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準（下稱罰鍰裁量基準，98年4月1日桃園縣政府府城行字第0980119708號令修正發布全文4點，103年12月25日桃園市政府府法制字第1030320734號公告繼續適用，105年11月16日桃園市政府府都行字第1050284931號公告自105年11月14日廢止繼續適用）規定，以105年5月31日府都行字第1050132778號裁處書（下稱原處分），裁處原告新台幣（下同）20萬元罰鍰，勒令停止非法使用，並限期於1個月內恢復土地原狀。原告不服，經提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：㈠本件原告僅與系爭614-1、629、631、632、633及634-3地號
等6筆土地之所有權人簽訂不動產租賃契約，並經民間公證人蔡佳燕公證在案。原告既僅為該6筆土地之承租人而非所有權人，原處分並未敘明原告究與該6筆土地有何關聯，致須負行政責任？又以何項事實基礎認定原告應受處分？因此原處分顯有裁量濫用及重大明顯瑕疵甚明。再者，系爭614-5及635地號原告既非該2筆土地之所有權人，亦非承租人或使用人，土地與原告完全無任何法律關係，原處分予以裁罰亦有違誤。
㈡依都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1第1項規定，僅允許
申設面積0.3公頃以下之高爾夫練習場，根本係窒礙難行，實有通盤檢討予以放寬之必要，此規定導致不少同業深受其害，而提出陳情在案。據悉主管機管已著手擬訂相關修正草案，刪除農業地區申設面積僅限0.3公頃以下之限制，以符實際使用需要，被告執意援引不當法律作為裁罰依據仍有待商榷等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠按都市計畫法第79條第1項規定乃在規範土地所有權人、使
用人或管理人之處罰，而原告承租系爭土地並經營高爾夫練習場，其為系爭土地之使用人且為管理人，被告以原處分敘明原告係因未經申請核准違規經營高爾夫練習場違反農業之使用，並以之為裁罰之對象，於法並無違誤，亦無所謂裁量濫用之情事。再者，被告於105年4月11日會同蘆竹地政事務所及原告代表人辦理實地施測違規範圍及面積，蘆竹地政事務所並以105年5月30日蘆地測字第1050005748號函檢送土地複丈成果圖，該成果圖中違規範圍即包括系爭614-5及635地號土地在內。訴願決定亦認定，系爭614-5地號土地係有整地情形，土地四週為棕櫚科植物所包圍，現場仍不符農業使用。又雖105年9月22日會勘當時，系爭635地號土地現況已恢復為農業使用，然非表示該筆土地於105年4月11日辦理實地施測違規範圍及面積時並沒有違反農業使用之情事。
㈡查目前似無原告所稱主管機關已著手擬訂相關修正草案之情
事，況都市計畫法臺灣省施行細則之規定未來是否放寬申請設置運動設施面積限制，仍無由阻卻本件原告已發生之行政責任等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄之事實，有系爭土地使用分區證明書影本（答辯卷第2頁）、桃園市政府農業局104年5月20日桃農管字第1040011334號函（訴願卷第148頁）、桃園市蘆竹地政事務所土地複丈成果圖影本（答辯卷第19頁）、原處分（答辯卷第21頁）、訴願決定書（答辯卷第25頁）等件，在卷可稽，堪予認定。本件主要爭點在於被告依都市計畫法第79條及罰鍰裁量基準規定，裁處原告20萬元罰鍰，勒令停止非法使用，並限期於1個月內恢復土地原狀，是否適法有據？
五、本院之判斷：㈠相關規制：
⒈都市計畫法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政
部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」第33條規定：「都市計畫地區，得視地理形勢，使用現況或軍事安全上之需要，保留農業地區或設置保護區，並限制其建築使用。」第79條第1 項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣( 市)(局) 政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」。
⒉地方制度法第87條之3第5項規定：「改制後之直轄市，於相
關法律及中央法規未修正前，得暫時適用原直轄市、縣（市）之規定。」都市計畫法臺灣省施行細則（依都市計畫法第85條規定訂定，桃園市政府103年12月30日府法制字第1030323085號函示繼續適用）第29條第1項規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施、休閒農業設施、自然保育設施、綠能設施及農村再生相關公共設施。但第29條之1、第29條之2及第30條所規定者，不在此限。」第29條之1第1項規定：「農業區經縣（市）政府審查核准，得設置……面積零點三公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施……」。
⒊罰鍰裁量基準第2點附表規定：「違反面積14,500平方公尺
以上～未滿15,500平方公尺：處新臺幣20萬元罰鍰。」罰鍰裁量基準乃桃園縣政府為使違反都市計畫法第79條案件之裁罰符合比例原則及平等原則，減少爭議而訂定之技術性事項，未逾越授權範圍亦無違母法意旨，本件得適用。
㈡查系爭土地位屬「南崁地區都市計畫」農業區，有土地使用
分區證明書可稽（答辯卷第2頁），依據都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1規定，農業區經縣（市）政府審查核准後得設置面積0.3公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施。本件係民眾檢舉原告以系爭土地供高爾夫球練習場使用，違反都市計畫之規定，案經蘆竹區公所以105年1月18日桃市蘆工字第1050001719號函，檢送照片查報違規事證，略以：「填土整地，設置鋼構立柱及水泥桿，架設塑膠網，做高爾夫球練習場及停車場使用。」（同上卷第4至7頁），被告所屬體育局亦以104年12月17日桃體設字第1040011173號函，略稱：系爭614-1、614-5地號未有核准籌設運動場館紀錄等語（答辯卷第8頁），又經被告農業局104年12月14日桃農管字第1040032147號函，略稱：系爭614-1、614-5地號土地，未經核准擅自設置高爾夫球練習場，已違反農業使用等語（同上卷第9頁）。被告爰以104年12月31日府都行字第1040338101號函（同上卷第10頁即被證六）函請原告陳述意見，並副知土地所有權人，原告於105年1月6日提出陳述意見並提供經審查核准之使用執照（同上卷第12頁即被證七），可見原告不否認其以系爭土地供高爾夫球練習場使用，但無法提出系爭土地得合法供高爾夫球練習場使用之證明，再觀諸原告提出之使用執照，係於同地段629-2、631-1、632-3、633-2、633-3、634、634-2地號建造運動場館，並非核准供高爾夫球練習場使用，系爭土地亦不因建造運動館場得違規使用。綜上，原告就系爭土地違規使用，違反都市計畫農業區使用分區管制規定，堪予認定。為釐清違規使用範圍及面積，被告於105年4月11日會同原告代表人及桃園市蘆竹地政事務所現場實施違規使用範圍及面積測量，經桃園市蘆竹地政事務所以105年5月20日蘆地測字第1050005748號函，檢送土地複丈成果圖（同上卷第19、20頁被證八），系爭土地供高爾夫球練習場使用範圍及面積，其違規使用面積如下：614-5地號215.59平方公尺、641-1地號503.38平方公尺、629地號1385.91平方公尺、631地號4667.59平方公尺、632地號1964.71平方公尺、633地號1265.20平方公尺、634-3地號2457.18平方公尺、635地號127.38地號平方公尺，及632地號違規回填土方2123.48平方公尺，合計14710.42平方公尺。被告依前揭規定，以原處分裁處原告罰鍰20萬元、停止非法使用及於一個月內恢復原狀，並無違誤。
㈢雖原告主張其並非系爭8筆土地之所有權人，就其中614-1、
629、631、632、633、634-3地號等6筆僅為承租人，就614-
5、635地號則無任何關連，系爭處分予以裁罰，乃裁罰濫用，有重大瑕疵至明云云。惟查：
1.按都市計畫法第79條第1項規定，違反相關規定者，土地或建築物所有權人、使用人或管理人均應受罰，其目的旨在維護土地或建築物合法使用及安全，以減少公共安全之災害，故明定土地或建築物之所有權人、使用人或管理人負有維持及監督合法使用之作為義務。是所有權人不因出租或其他事由致另有使用人或管理人而得免責；承租人及使用人亦不因其非為土地或建築物所有權人而得免責。
2.查原告之代表人於102年7月間簽訂2份不動產租賃契約書，承租系爭629、631、632、634、644、614地號等6筆土地（面積共計18,069.35平方公尺）及633地號1筆土地（面積1,919.54平方公尺），約定由承租人依高爾夫球練習場（運動場所）用地申請核准容許使用。承租期限自102年8月1日起至114年7月31日止。於承租期間，系爭614地號土地於102年8月23日分割出614-1地號（面積533平方公尺，本院卷第39頁），再於104年5月7日分割出614- 5地號（面積330.6平方公尺，本院卷第37頁），其中614- 5地號復於104年6月16日贈與登記予第三人，此有卷附不動產租賃契約書、土地登記第二類謄本可證（本院卷第17、28、37至47頁），634-3地號土地亦於租賃期間分割自634地號（本院卷第47頁土地登記謄本）。可見，系爭634-3、614-1及614-5地號土地均係於租賃期間自承租之634及614地號分割而來，自屬承租範圍。原告起訴狀稱僅使用租約所承租系爭629、631、632、
634、644、614地號土地，不及於614-1及614-5地號土地，自無可取。故原告為系爭629、631、632、633、634-3、614-1及614-5地號土地之使用人，要無疑義。
3.被告於105 年4 月11日會同蘆竹地政事務所及原告代表人林士維辦理實地施測違規範圍及面積，蘆竹地政事務所並以105年5月20日蘆地測字第1050005748號函檢送土地複丈成果圖（見答辯卷第20頁被證八），該成果圖中違規範圍即包括前開614-1、614-5及635地號土地。佐以證人簡梓倡具結證述：「我是立委鄭xx辦公室主任，因為人民陳情，所以有幫忙處理本件，我有參與會勘、訴願陳述意見，對於整件事情非常瞭解。」「（法官問：系爭8筆土地是否確實作為高爾夫球練習場使用？）是，……」是被告認原告為系爭8筆土地之使用人，核屬有據。
4.雖原處分作成後，被告會同原告及相關單位桃園市政府農業局等單位，於105年9月22日會勘系爭土地，桃園市政府農業局表示：「現況未經申請核准回填外來土石方使用，部分高程約80公分，已無法上銜下接水源，影響灌排；另堆置土石約2公尺，及舖設水泥、地磚，架設水泥桿、網子，作高爾夫球練習場使用，已違反農業使用。」該日會勘紀錄結論如下：「依本府農業局認定，現場仍不符農業使用，本局將依都市計畫法暨相關法令辦理後續事宜。……635地號土地，經現場勘查，未於違規範圍內，餘仍依相關法令及規定辦理。」等語（答辯卷第34頁），此僅表示原處分作成後，105年9月22日會勘當時，635地號土地現況已恢復作農業使用而未在違規範圍內，但無法推翻於105年4月12日蘆竹地政事務所辦理實地施測違規範圍及面積時，系爭635地號土地有違反農業使用之情事（答辯卷第20頁土地複丈成果圖）。再者被告認定原告違規使用面積約14,710.42平方公尺，其中635地號違規面積為127.38平方公尺，本件即便扣除635地號違規面積後，違規面積仍達14,583.04平方公尺，尚在首揭裁量基準所定違反面積14,500平方公尺以上～未滿15,500平方公尺之裁量級距內，對本案之罰鍰額不生影響。
㈣原告末以都市計畫法臺灣省施行細則第29條之1條第1項規定
，僅允許申設面積0.3公頃以下之高爾夫練習場，根本窒礙難行，實有通盤檢討予以放寬之必要；證人簡梓倡證述原告是合法的業者，建物也是合法的，「對於超出0.3公頃之情事，基於維護業者經營氛圍，除非修改法令，否則業者不可能合法」云云。查被告辯稱：原告興建之合法建物及0.3公頃部分，不在本件之裁罰範圍內，本件之裁罰範圍主要乃針對原告超出0.3公頃違規將農業區土地作為高爾夫球練習場使用部分，為原告所不爭執，堪予採信；又不論本件相關法規有無通盤檢討予以放寬之必要，目前法規尚未修正，自無由阻卻原告本件違規之行政責任；原告就超出0.3公頃部分係作球道使用，周圍架設圍網，有照片為證，其在防止高爾夫球飛出，而打入球道上，系爭土地自無法種植農作物，系爭土地即便其上沒有高爾夫練習場設施或建物，仍屬高爾夫練習場之一部分，違反農業區使用管制；又614-5地號土地，被告辯稱係作為練習小果嶺使用（本院卷第106至108頁），有填土整地之事實，證人亦證述「原告後來有將小果嶺填平」等語（本院卷第101頁筆錄），但填土後比鄰近土地高，影響水源銜接及灌排，仍屬違反農業使用，難謂恢復農用，原告此部分主張亦不足採。
六、綜上，原告就系爭土地之使用違反都市計畫農業區土地使用管制規定，以原處分（裁處書）處原告20萬元罰鍰，勒令停止非法使用，並限期於1 個月內恢復原狀，即屬有據，並無違誤。訴願決定予以維持亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘主張或答辯，已不影響本件裁判結果，爰毋庸一一論列，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 29 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 本 仁
法 官 闕 銘 富法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 29 日
書記官 劉 育 伶