臺北高等行政法院判決
106年度訴字第279號107年3月29日辯論終結原 告 楊日益訴訟代理人 陳鄭權 律師
詹立言 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 邱惠芬上列當事人間返還土地事件，原告不服內政部中華民國105 年12月27日台內訴字第1050084314號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告以坐落桃園市○○區○○段（下同）519 、
210、210之1、220、221、222、245地號等7筆土地（重測前分別為埔子段埔子小段856、46、46之2、46之3、46之4、46之5 ，下分別以地號稱之，合稱系爭土地）原為其先祖楊生長（於民國9 年死亡）所有，被告（改制前桃園縣政府）於43年間，未踐行土地法第57條規定程序擅自將系爭土地登記為公有，於105年9月14日以申請書並附具土地謄本、日據時期土地登記簿、光復初期土地登記總簿、電腦化前人工登記簿等影本，依土地法第69條前段規定，主張系爭土地之土地登記有錯誤之情形，向被告申請返還系爭土地（實為將系爭土地所有人登記更正），經被告以105年10月3日府地籍字第1050231303號函（下稱原處分）表示系爭土地目前分別為財政部國有財產署（下稱國產署）、桃園市立圖書館（下稱圖書館）、桃園市政府養護工程處（下稱養工處）、桃園市政府財政局（下稱財政局）所管理，應屬上開機關權責為由，否准原告之申請。原告不服，提起訴願，經訴願機關作成訴願不受理之決定後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠被告以系爭函所為，係針對具體事件所為之決定，而直接
對原告發生無法依申請取得系爭土地之法律效果，性質上應屬行政處分，而非訴願決定所認定之觀念通知。原告自得對之提起行政訴訟。又系爭土地雖現為養工處等機關管有，然上開機關為被告之轄下機關，被告身為公法人，始得作為權利義務歸屬之主體，是本件仍應向被告提出請求。
㈡觀諸土地法第57條規定，針對完成無主土地公告程序者，
得為國有土地之登記，該條並未授權行政機關得不再受理權利人主張權利及補辦登記，而剝奪人民對土地之所有權，已屬侵害人民財產權。權利之限制，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第23條之規定，若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，亦須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍。被告援引之逾總登記期限無人申請登記之土地處理原則（下稱處理原則）第1 點，既未獲法律授權，又否准原告主張權利及補辦登記，增加法所無之限制，顯有違反法律保留原則，並侵害憲法第15條對人民財產權之保障，自屬行政訴訟之範圍。又依行政程序法第102 條規定，作成對相對人權益有不利影響之行政行為，應使其有陳述意見之機會。縱當時因行政程序法尚未制定，然此程序保障屬自然法之性質，不因無法源而得省略，故被告作出不利處分前，未踐行通知權利人陳述意見，亦有違法之處。
㈢原告先祖楊生長前已於日據時期大正9年11月8日（即民國
9年11月8日），就系爭土地，向臺北地方法院桃園出張所辦妥登記，並經核發土地登記證，足認系爭土地所有權人為楊生長。然被告於39年成立後，竟於43年3月5日，擅自將519、210（嗣分割出210之1地號）、222（嗣分割出245地號）、220 地號土地逕依土地法第57條登記為中華民國所有，並分別以養工處、財政局、圖書館等被告之下轄機關為管理機關；另221 地號土地部分，則於51年2月8日登記為臺灣省桃園農田水利會所有，國家以此手段，非法侵奪原告先祖所有土地，已然侵害原告先祖就系爭土地之所有權。是系爭土地所有權登記錯誤，原告得基於繼承人身分，依土地法第69條前段規定，主張系爭土地為原告先祖楊生長所有，被告應將系爭土地更正登記。被告在未清查土地，查明進行地籍清理之土地是否另有所有權人前，即依土地法第57條規定公告異議期間，命權利人須主動聲請公告，未踐行送達程序，使權利人事前無法取得該資訊；作成決定後，亦未使權利人受告知並教示救濟途徑，已然侵害權利人之受告知權，違反正當法律程序之保障。
㈣退步言，縱被告得拒絕更正，然被告以此近似徵收人民土
地之手段，剝奪人民之財產權，應給予權利人補償，而非完成登記後，依據未有法律授權之處理原則，賦予失權效，禁止人民主張權利，又未進行補償，顯違反憲法第15條對人民財產權之保障。
㈤是原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成將系爭土地更正所有權人為原告之行政處分。
三、被告則以：㈠系爭土地現非屬被告管理或所有，原告以105年9月14日申
請書請求被告返還系爭土地，被告以原處分復原告說明系爭土地（除221 地號土地外）經公告為無主土地期滿後於43年3月5日總登記為中華民國所有，依土地法第57條及臺灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法（下稱換發辦法）第14條規定完成無主土地公告及代管程序，並已完成登記為國有土地，依處理原則第1 點規定，應不再受理主張權利與補辦登記。另221 地號土地異動沿革情形及原告請求返還一節，應屬現管理機關權責，僅為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而對原告生任何法律上之效果，依最高行政法院60年判字第819 號判例意旨，即非屬行政程序法第92條第1 項及行政訴訟法第4條第1項所稱之行政處分，況系爭土地非被告所有或管有，無權同意返還，自非屬行政救濟之範圍。
㈡系爭土地（除221 地號土地外）於日據時期土地台帳及土
地登記簿所載登記名義人為楊生長、楊知尾2 人共有，惟查無該等土地之相關總登記申報書，土地憑證申報收件登記簿亦查無相關收件資料，是以，該2 人既未依土地法規定於辦理土地總登記期間繳驗有關憑證申報為土地所有權人，經新竹縣政府（下稱竹縣府，按現桃園市全境於斯時均屬竹縣府轄區）於36年以雨丑文府地籍字第03081 號公告為無主土地，公告期間自36年2月1日起至同年3 月31日止，復於同年4月9日以雨卯佳府地籍字第5303、5304號公告展延一個月期限，並以雨卯真府地籍字第05493 號代電報當時之省公署核備在案，惟仍無人聲請登記，至43年3月5 日始由桃園地政事務所（下稱桃園地政）依法登記為國有。系爭土地（除221 地號土地外）當時既屬竹縣府轄區內，由該府為無主土地之公告，並報請核備，公告機關及公告程序均符合法令規定。參照最高法院86年度台上字第993 號民事判決意旨，我國土地總登記採強制主義，藉以保持地籍之真實，且為加強登記業務之進行，定有除斥期間，逾期未申請登記者，不必另為拋棄之意思表示，即視為無主土地，公告期滿無人提出異議，原權利人即喪失權利而為國有土地。原告之先祖楊生長於35年6 月18日辦理與系爭土地同於日據時期大正9年11月8日相續取得自楊普昌之埔子段埔子小段856之1地號土地之總登記申報，是以，系爭土地除221 地號外，係為當事人怠於申請總登記申報，致逾總登記期限遭公告為無主土地，又系爭土地依土地法第57條及換發辦法第14條規定完成無主土地公告及代管程序，並已完成登記為國有之土地，依處理原則第1點規定，應不再受理主張權利與補辦登記。是楊生長之全體繼承人當依土地法第69條規定請求返還系爭土地，且原告所主張之權利核屬公法上結果除去請求權（或稱公法上之回復原狀請求權），依行政程序法第131條第1項規定，於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅，是原告遲於106年8月14日始請求返還系爭土地，已逾時效。再依內政部74年7 月17日台內地字第322528號函釋意旨，臺灣地區辦理土地總登記後，日據時期之土地登記簿即停止適用，所有土地權利均應以現土地登記簿之記載為準，原告先祖楊生長非系爭土地現行登記簿所載之所有權人，原告以日據時期之土地登記簿為證，請求返還系爭土地，自屬無理由。
㈢519、210地號等2 筆土地曾經訴外人楊連榮（楊生長之子
）多次以本件相同之理由請求更正登記返還土地遭被告否准，而為不服提出行政救濟，歷次行政爭訟結果均遭審理機關判決或裁定駁回（最高行政法院80年度判字第1654號判決駁回確定及同年度判字第2139號再審之訴駁回、最高行政法院87年度裁字第808 號裁定駁回、本院89年度訴字第31號裁定駁回、本院89年度訴字第2949號裁定駁回），該等土地既已循行政救濟程序遭判決駁回確定在案，依最高行政法院50年判字第78號判例要旨，行政訴訟事件，一經判決，即有拘束當事人及其他關係人之效力，當事人不得復就同一事項復有異議，原告（楊生長之孫）以同一事由提起行政訴訟，為無理由。
㈣是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭土地土地登記謄本、系爭土地土地建物查詢資料及土地登記簿資料、竹縣府36年雨丑文府地籍字第03081 號公告、36年4月9日雨卯佳府地籍字第5303、5304號函、被告43年3月3日府地籍字第4926號函及所附無主土地登記為國有土地登記清冊、土地憑證申報收件登記簿、埔子段埔子小段856之1地號土地總登記申報書即土地登記簿資料、最高行政法院80年度判字第2139號判決、87年裁字第808 號裁定、91年度裁字第1089號裁定、92年度裁字第1171號裁定本院89年度訴字第31號裁定、89年度訴字第2949號裁定、訴願決定及原處分等件附於原處分卷（下稱原卷）、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：本件原告申請之意究係為何；被告就原告本件之申請，是否有事件之管轄權。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按「土地登記，由直轄市或縣（市）地政機關辦理之。但
各該地政機關得在轄區內分設登記機關，辦理登記及其他有關事項。」「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發見登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。」分別為土地法第39條、第69條前段所規定。是以利害關係人於土地登記完畢後，發見該項登記有錯誤或遺漏之情形者，應以書面向辦理該項登記機關之上級機關聲請核准更正。人民如認為直轄市地政機關於轄區內分設之地政事務所所為土地登記事項，有同法第69條前段所定錯誤或遺漏等情事者，應向其直接上級機關之直轄市地政機關申請更正。次按「（第1 項）行政機關之管轄權，依其組織法規或其他行政法規定之。……（第5項）管轄權非依法規不得設定或變更。」「（第1 項）行政機關對事件管轄權之有無，應依職權調查；其認無管轄權者，應即移送有管轄權之機關，並通知當事人。（第2項）人民於法定期間內提出申請，依前項規定移送有管轄權之機關者，視同已在法定期間內向有管轄權之機關提出申請。」為行政程序法第11條第1項、第5項、第17條所規定。繼按被告於104 年3月9日制定公布桃園市政府組織自治條例，其中第6條第1項第8款、第2項規定：「本府設下列各局、處、委員會：……八、地政局。……（第2 項）各局、處、委員會之組織規程，由本府另定之。」設立桃園市政府地政局（下稱地政局）；依桃園市政府地政局組織規程（下稱地政局組織規程）第8 條規定：「本局下設地政事務所，其組織規程另定之。」地政局復依桃園市各地政事務所組織規程（下稱地政所組織規程）第2條第1款設桃園地政，辦理桃園區之登記、測量、地價、行政、地政資訊等事項（參見地政所組織規程第2條第1款及第4 條規定）。
㈡本件原告係於105年9月14日向被告提出申請書（見本院卷
第75至78頁），經核其主旨，固係向被告申請返還系爭土地一事，惟續細繹其內容，其內既記載有依土地法第69條請求之旨（見本院卷第75至76頁），則揆其實際，乃主張其係系爭土地之利害關係人，於系爭土地辦理登記完畢後，發現所有權人之登記錯誤，且該錯誤非純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，而依土地法第69條前段請求更正登記之旨，此可由本院依職權就此進行闡明，原告因此闡明而更正聲明如前可知（本院卷第157 頁）。然被告於收受申請書後並未通篇查知原告申請之真意，對原告此部分疏未注意，反而僅拘泥於主旨欄及其內關於「返還」之文字，以系爭土地係已完成登記為國有之土地且目前之管理機關分別為國產署、圖書館、養工處及財政局等，原告上開申請應屬該等機關權責等情，因而作成公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生否准原告申請之法律效果，此單方行政行為而作成之原處分自係行政處分（見本院卷第27至29頁）。是原處分並非僅係向原告說明關於系爭土地登記為公有土地之法規依據及相關歷程始末，副知系爭土地管理機關請其等依權責處理原告申請事項，而未對外直接發生法律效果之觀念通知，則由此以觀，被告抗辯原處分並非行政處分，訴願機關遞予認同並作成不予受理之訴願決定，於法均有違誤。
㈢次以，原告係以土地法第69條前段申請更正登記，則被告
就本件是否具有管轄權，自應依循行政程序法第11條第1項規定審視其組織法規或其他行政法規，並應依同法第17條第1 項前段規定職權調查；若認無管轄權者，更應依同條項後段規定即移送有管轄權之機關，並通知原告。經查，系爭土地均位於桃園市桃園區內，地政資料之管轄機關為桃園地政，此有系爭土地登記謄本附卷可稽（本院卷第30至36頁），並為兩造所不爭執之事實（本院卷第166 頁）。本件原告係認地政局於轄區內分設之桃園地政所為土地登記事項，有同法第69條前段所定錯誤或遺漏等情事者，應向其直接上級機關之直轄市地政機關即地政局申請更正。參諸前揭桃園市政府組織自治條例第6條第1項第8 款、第2項、地政局組織規程第8條、地政所組織規程第2 條第1款及第4條等規定，有核准更正權限應係桃園地政之上級機關即地政局，而非被告，此亦為被告於本件所自承（見本院卷第166 頁）。原告未諳本件申請事項之權責機關，誤向被告遞送申請書；惟被告未依前揭行政程序法第17條前段之規定就本件行政程序有無管轄權職權調查，漏未查知其無管轄權，應依同條項後段規定即移送地政局及通知原告，更進而於無管轄權之情況下，作成實質上否准原告申請之原處分；訴願機關復未依法指正，反以原處分非行政處分為由，進而作成訴願不受理之決定，足認原處分及訴願決定均有悖法定管轄權，此瑕疵甚為重大，且無從予以補正治癒。
六、綜上所述，本件被告違反法定管轄權限，進而作成原處分實質否准原告之申請；嗣訴願機關未予指正，反以原處分僅係觀念通知為由，作成訴願不受理之決定，均於法有違，且瑕疵甚為重大而無從補正治癒。是原告請求將訴願決定及原處分均撤銷部分，洵屬有據，自應予以准許，被告並應依行政程序法第17條第1 項後段規定，將本件申請即移送有管轄權之機關即地政局（並通知原告），由地政局進行本件申請之行政程序。至於原告另請求被告應作成將系爭土地更正所有權人為原告之行政處分部分，則因被告並非本件管轄機關，復因本件申請仍有待被告移送地政局開始行政程序，始能就此實體請求事項為准駁之決定，是就現階段言，本院尚無從就此部分之請求進行審究，自應依法駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 4 月 19 日
書記官 吳 芳 靜