臺北高等行政法院判決
106年度訴字第28號106年5月23日辯論終結原 告 哿鑫國際股份有限公司代 表 人 黃慧華（董事長）訴訟代理人 李尚志 律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 黃世傑（局長）住同上訴訟代理人 劉興祥
葉雅婷徐向君上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服臺北市政府中華民國105年11月7日府訴三字第10509157000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告之代表人於民國105年7月12日即已變更為黃慧華，有公司基本資料在卷可稽（見本院卷第8頁），被告105年7月18日北市衛食藥字第10536564300號裁處書（見原處分卷可閱部分第16頁）誤載代表人為杜興泰而於105年7月20日送達（見原處分卷可閱部分第20頁），其送達雖非合法，但原告由代表人黃慧華具狀以公司名義於105年8月18日提起訴願，並主張係105年7月22日收受原處分（見原處分卷可閱部分第73頁），足見原處分已於105年7月22日轉交原告公司代表人而生合法送達之效力，合先敘明。
二、事實概要：原告販售之「PHILIP B綠薄荷鱷梨蓬鬆洗髮精（60ml）」及「PHILIP B綠薄荷鱷梨蓬鬆洗髮精（220ml）」等2項化粧品（下稱系爭化粧品），經被告於104年8月17日在臺北市○○區○○路0段000號0樓查獲「PHILIP B綠薄荷鱷梨蓬鬆洗髮精（60ml）」外包裝未標示用途、保存方法及期限、進口商地址、中文標籤遮蓋全成分資訊；「PHILIP B綠薄荷鱷梨蓬鬆洗髮精（220ml）」外包裝未標示保存方法、進口商地址標示錯誤、中文標籤遮蓋全成分資訊。嗣被告於104年9月14日訪談訴外人李宗懋並製作調查紀錄表後，審認原告違反化粧品衛生管理條例第6條規定，乃依同條例第28條及被告處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準（下稱裁罰基準）規定，以105年7月18日北市衛食藥字第10536564300號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）4萬元罰鍰，並命原告於105年9月16日前將違規產品標示改正。原告不服，提起訴願經訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）被告為執法機關，本應依據法令規定執法，本件原告並無拒絕檢查或抽查情事，然被告欲帶走原告財產即須依據化粧品衛生管理條例第25條以原價購買抽取樣品，以檢查其品質，然被告並未向原告用原價購買抽取樣品，此構成行政程序法第111條第7款之重大明顯瑕疵，本件原處分為無效。
（二）被告所查扣之商品為原告倉庫之瑕疵商品，被告既未查獲原告販售系爭化粧品，原告自無違反化粧品之標籤仿單包裝之標示規定之違法，訴願決定及原處分自屬無效。
（三）本件被告就標示之內容之規定已過度限制原告之言論自由，依大法官釋字第744號解釋意旨，相關規定應屬違背憲法所保障之言論自由而違憲。
（四）聲明並求為判決：1.撤銷訴願決定及原處分。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則抗辯：
（一）被告於104年按民眾檢舉內容，前往「臺北市○○區○○路0段000號0樓」稽查，製作之檢查現場紀錄表明確記載系爭化粧品「陳列於營業處所架上，保存良好」，且蓋有「哿鑫國際股份有限公司」之相關戳章，被告稽查時，系爭化粧品確實陳列於展示架上；次查原告於網站之登載內容：「……哿鑫國際股份有限公司……店家名稱……台北市○○區○○路0段000號0樓……」，並載明「……服務時間10：00~18：00（假日採預約制）……」。原告於上述網址公開該址地址及開放時間，則該址即屬營業場所，顯有販售化粧品之意圖。另原告於104年9月14日至被告說明案情並製作調查紀錄時，僅表示系爭化粧品為「展示品」，與起訴狀所稱「倉庫瑕疵商品」顯有不同，原告所言恐係為避免受裁罰所生之託詞，難以採信。
（二）查被告104年8月17日至該址查察並帶回系爭化粧品，乃依行政程序法第40條及行政罰法第36、37條規定，被告基於調查事實及保全證物之必要予以抽驗涉違規之產品並無不當。次查系爭化粧品外包裝標示憑肉眼檢視即可明顯查知涉違規情事，自無化粧品衛生管理條例第25條第1項規定所謂檢查產品「品質」必要原價抽取之適用。
（三）大法官釋字第744號係就探討化粧品廣告所為之事前審查，是以解釋廣告事前審查於言論自由的問題，與本件化粧品外包裝違規標示情事，實無絕對關聯性，爰不影響被告就違規行為之認定。
（四）聲明並求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）按化粧品衛生管理條例第2條規定：「本條例所稱衛生主管機關︰在中央為行政院衛生署；在直轄巿為直轄巿政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第3條前段規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品。」第6條規定：「（第1項）化粧品之標籤、仿單或包裝，應依中央衛生主管機關之規定，分別刊載廠名、地址、品名、許可證或核准字號、成分、用途、用法、重量或容量、批號或出廠日期。經中央衛生主管機關指定公告者，並應刊載保存方法以及保存期限。（第2項）前項所定應刊載之事項，如因化粧品體積過小，無法在容器上或包裝上詳細記載時，應於仿單內記載之。其屬國內製造之化粧品，標籤、仿單及包裝所刊載之文字以中文為主；自國外輸入之化粧品，其仿單應譯為中文，並載明輸入廠商之名稱、地址。（第3項）化粧品含有醫療或毒劑藥品者，應標示藥品名稱、含量及使用時注意事項。」第28條規定：「違反第六條……規定之一者，處新臺幣十萬元以下罰鍰；其妨害衛生之物品沒入銷燬之。」查化粧品係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之（化粧品衛生管理條例第3條參照），非供口服或食用。前開關於化粧品標示之規定，係維護消費者健康及其他相關權益，涉及公益，與憲法第23條比例原則無違。此與化粧品廣告，係利用傳播方法，宣傳化粧品效能，以達招徠銷售為目的，乃為獲得財產而從事之經濟活動，並具商業上意見表達之性質，屬商業性言論，並不相同。而司法院釋字第744號解釋，係認為化粧品衛生管理條例第24條第2項化粧品廣告所為之事前審查規定，限制化粧品廠商之言論自由，已逾越必要程度，並非認為關於化粧品標示管制之規定違反比例原則，不可不辨。
（二）又依臺北市政府94年2月24日府衛企字第09404404400號公告：「主旨：公告修正本府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告有關本府主管衛生業務委任事項，自即日起生效。……公告事項：修正後本府90年8月23日府祕二字第9010798100號公告略以：『……六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之……（二）化粧品衛生管理條例中有關本府權限事項。……』」即明主管機關臺北市政府將相關事項委任被告機關全權處理。再按前行政院衛生署95年12月25日衛署藥字第0950346818號公告修正化粧品之標籤仿單包裝之標示規定，參照其說明…「三、前揭所定應刊載之事項，應以中文顯著標示或加刊，難以中文為適當標示者，得以國際通用文字或符號標示，輸入品內包裝之『品名』得以外文標示；如因化粧品體積過小，無法在容器上或包裝上詳細記載時，應於仿單內記載之，但外盒包裝（或容器）上至少應以中文刊載『品名』、『用途』、『製造廠名稱、地址（國產者）』、『進口商名稱、地址（輸入者）』及『許可證字號（含藥化粧品者）』等事項。」另依照99年5月26日修正，同年6月1日起生效之裁罰基準：「……三、本局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準如下表：（節錄）」┌──────┬────────────────┐│項次 │1 │├──────┼────────────────┤│違反事件 │化粧品之標籤、仿單或包裝，未依規││ │定刊載有關事項或標示誇大不實、宣││ │稱醫療效能者。 │├──────┼────────────────┤│法條依據 │第6條、第28條 │├──────┼────────────────┤│法定罰鍰額度│處10萬元以下罰鍰；妨害衛生之物品││或其他處罰 │沒入或銷燬之。 │├──────┼────────────────┤│統一裁罰基準│1.第1次處罰鍰3萬元至6萬元，妨害 ││ │ 衛生之物品沒入或銷毀之。 ││ │ …… ││ │4.每增加1品項加罰1萬元。 ││ │ ││ │ │└──────┴────────────────┘上開裁量基準，乃被告為處理違反化粧品衛生管理條例事件之裁罰金額有一客觀標準可資參考而訂定，且其內容係在法定罰鍰金額之限度內，按違反各條款所規定之違章行為種類及違規情節不同，分別訂定原則性及一般性之裁罰基準，核與法律賦予執行機關裁量權之目的及其立法精神不相牴觸，自得作為本件裁罰之依據。
（三）查被告於104年8月17日在臺北市○○區○○路0段000號0樓查獲原告進口之「PHILIP B綠薄荷鱷梨蓬鬆洗髮精（60ml）」外包裝未標示用途、保存方法及期限、進口商地址、中文標籤遮蓋全成分資訊；「PHILIP B綠薄荷鱷梨蓬鬆洗髮精（220ml）」外包裝未標示保存方法、進口商地址標示錯誤、中文標籤遮蓋全成分資訊。被告認原告違反化粧品衛生管理條例第6條規定，乃依同條例第28條及裁罰基準規定，以原處分處原告4萬元罰鍰，並命原告於105年9月16日前將違規產品標示改正，原告不服，提起訴願遭駁回等情，除後述部分外，為原告所不爭執，並有系爭化粧品外包裝照片（見本院卷第47頁至第62頁）、104年8月17日拍攝系爭化粧品陳列展示架之現場照片及紀錄表（見本院卷第63頁至第71頁）、被告調查紀錄表（見本院卷第75頁、第76頁）、原處分（見原處分卷可閱部分第77頁至第79頁）及訴願決定書（見本院卷第16頁至第21頁）在卷可稽，堪認為真實。
（四）原告雖主張：系爭化粧品自104年5月中旬即已自臺灣樂天市場、Yahoo奇摩拍賣、PChome商店街、PChome24h購物、露天拍賣網頁全面下架。查獲之地點為原告辦公地點，設有門禁管制，並非營業場所，陳列之系爭化粧品並非欲銷售之化粧品，被告以原告倉庫內欲更正標籤之瑕疵品推論違法，並非可採云云，惟查：
1.依被告於104年8月17日前往臺北市○○區○○路0段000號0樓稽查拍攝之照片所示，系爭化粧品係整齊排列於展示架上（見本院卷第64頁），且原告於臺灣樂天市場之店家名稱為Jeela's Boutique姬菈典藏，其刊登之資訊記載「姬菈有Showroom囉！歡迎您。台北市○○路○段○○○號4樓。服務時間10：00─18：00（假日採預約制）」（見本院卷第89頁）。而其顯示展式間陳列架擺設化粧品之照片與被告104年8月17日前往稽查拍攝展示架陳列化粧品之情形相同，足見臺北市○○區○○路0段000號0樓於非假日係供不特定消費者前往購物之展示間，與該址大樓1樓是否有警衛管制進出或其辦公室有無裝設門禁管制無涉。況原告委任之訴外人李宗懋於104年9月14日接受被告中區聯合稽查分隊調查時陳稱「…本產品已於104年5月中旬後全面下架未販售，貴局於104年8月17日至本公○○○區○○○路）抽驗之產品為展示品，實際上已無販賣……。」（見本院卷第75頁），亦堪認被告於104年8月17日前往上址稽查，所見陳列於展示架上之系爭化粧品，並非原告所稱屬倉庫內欲更正標籤之瑕疵品。
2.又，系爭化粧品縱如原告所稱自104年5月中旬已自臺灣樂天市場、Yahoo奇摩拍賣、PChome商店街、PChome24h購物、露天拍賣網頁全面下架，亦僅係原告未再經由上開通路販售系爭化粧品。被告於104年8月17日至原告上開供不特定消費者前往購物之展示間稽查，當場查獲系爭化粧品陳列於展示架上，原告稱系爭化粧品係擬更換標籤之瑕疵品，非供販賣云云，自非可採。
3.原告雖以，被告並未依化粧品衛生管理條例第25條規定，向原告以原價購買抽取樣品，以檢查其品質，此構成重大明顯瑕疵，原處分應屬無效云云，惟前開規定容係因抽取樣品檢查化粧品品質，將使抽樣物品開封啟用，檢驗後難以原物返還，故責令主管機關如因抽查檢驗化粧品品質所需，須以原價購買抽取樣品。而本件原處分係以系爭化粧品外觀標示不符合化粧品衛生管理條例之規定，而裁處罰鍰並限期改正，並非抽樣檢驗後認定系爭化粧品內容品質有問題而裁罰，是原告執化粧品抽取樣品程序瑕疵為由，主張原處分有重大明顯瑕疵而無效云云，尚有誤會。
4.從而，系爭化粧品之標示，核與化粧品衛生管理條例第6條之規定不合，原告有違反該條規定之違章行為，應堪認定。
（五）原告係以化粧品批發零售為業，其為化粧品之販售，自應注意遵守化粧品衛生管理條例之相關規定，且依其情形，並無不能注意之情事，乃其未遵守上開規定，縱無故意，亦有過失，被告依化粧品衛生管理條例第28條規定處以罰鍰並命其改善，自屬有據。因原告係第1次違規，違規品項2項，被告參酌前開裁罰基準，裁處原告罰鍰4萬元（3萬元＋1萬元），實已考量原告之違章程度、違反行政法上義務行為之應受責難程度、所生影響及所得利益等節所為之適切裁罰，核無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，並無違誤。
（六）綜上所述，原告所訴各節，均非可採。原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
（七）本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。
（八）據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 13 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 許 麗 華法 官 洪 慕 芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 13 日
書記官 陳 又 慈