臺北高等行政法院判決
106年度訴字第291號106年7月27日辯論終結原 告 博崧企業有限公司代 表 人 莊國亮（董事）住同上訴訟代理人 楊景勛 律師
趙子澄 律師被 告 勞動部代 表 人 林美珠（部長）住同上訴訟代理人 高忠義
高愛玲上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院中華民國106 年
1 月12日院臺訴字第1060160188號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文確認原處分違法。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
甲、程序事項：按「（第1 項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第
2 項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。（第3 項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……。」行政訴訟法第111條第1 項、第2 項、第3 項第2 款定有明文。經查，原告於民國106 年3 月1 日起訴時，係聲明求為判決：「一、訴願決定及原處分均撤銷。二、訴訟費用由被告負擔。」嗣因原處分已於106 年6 月11日執行完畢，原告爰於本院106 年2月15日準備程序期日當庭變更訴之聲明為：「一、確認原處分違法。二、訴訟費用由被告負擔。」雖其聲明經變更，惟因基礎事實同一，無礙於訴訟終結及被告防禦，且被告對原告所變更之聲明並無異議，而為本案之言詞辯論，合於法律規定，自應准許，合先敘明。
乙、實體方面：
壹、事實概要：原告係經許可設立之私立就業服務機構，被告以原告接受採直接聘僱方式引進外籍勞工13名之雇主委任，辦理外籍勞工入國後之就業服務業務，向雇主收取新臺幣（下同）3,000元至8,000元不等之104年服務費用，逾私立就業服務機構收費項目及金額標準（下稱收費標準）第3條第1項規定之每年收費金額2,000元，違反就業服務法第40條第1項第5款規定，經新北市政府以105年4月26日新北府勞外字第1050725181號裁處書處以罰鍰，乃依同法第69條第1款及被告辦理私立就業服務機構及就業服務專業人員違反就業服務法停業及廢止案件裁量基準（下稱停業裁量基準）規定，以105年7月22日勞動發管字第1050509336號函（下稱原處分）處原告自105年10月1日起至105年12月31日止停止從事就業服務業務3個月。原告不服，提起訴願，業經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、本件原告主張：
一、收費標準第3 條及第6 條規定，營利就業服務機構僅就接受外國人委任辦理從事就業服務業務得向外國人收取服務費部分不得預先收取，基於明示其一排除其他之法理，復觀諸新北市政府於臺灣新北地方法院106 年度簡字第17號行政訴訟案件之106 年3 月16日準備程序期日稱：「每年不得逾每一員工新臺幣2,000 元之範圍。對雇主是沒有規定，對外勞是不得預收。」等語可知，現行法規並未限制私立就業服務機構不得預先收取接受雇主委任辦理就業服務業務部分之服務費。本件原告與訴外人李劉月娥等13名雇主之委任契約期間為3 年或3 年3 個月，故原告所能收取之服務費為6,000 元或8,000 元，在法無限制原告不得向雇主預收服務費之情形下，原告請求各該雇主預先給付應收服務費之全部或一部，尚無違反就業服務法第40條第1 項第5 款規定，業經臺灣新北地方法院106 年度簡字第17號行政訴訟判決論明，並經新北市政府以106 年5 月12日新北勞外字第1060899773號函退回溢收罰緩處分之款項在案。
二、本件各該雇主雖自行聘雇外國人工作，然因外國人入國工作涉及許多行政、生活等事務需處理，其等乃委任原告辦理外國人入國後之就業服務業務。依收費標準第3 條第1 項第2款規定，原告可向雇主收取之服務費固不得高於2,000 元，惟該等服務費所涉及處理事務之範圍僅限於私立就業服務機構許可及管理辦法第3 條所定事項，並非原告為雇主處理之一切事務均包含於上揭服務費之範圍內。原告受其等雇主委任辦理外國人入國後之就業服務業務後，原告須協助處理之事項眾多，由家庭類外勞引進流程及項目資料表所列項目可知，原告尚提供上開辦法第3 條所定事項外之服務。故原告於上開規定之服務費上限外，另向雇主收取處理其他事務之費用，乃屬當然。
三、委任契約之報酬應委由當事人之意思自主而定，法律本無由介入干涉，如行政機關訂定之收費標準對仲介業務之委任報酬為限制規定，關於限制項目之解釋，自應符合法律保留等原則。又收費標準第2 條關於介紹費定義之適用應採廣義解釋，包括直聘後雇主委託一切僱傭關係成立之相關事項，亦得收取介紹費。而外國人於取得被告發出之聘僱許可前，並未於我國成立合法之僱傭關係，求職人身分仍存在，其持雇主形式上與其簽訂之勞動契約，入台時仍係以求職人的身份依個人意願赴我國締結並履行勞動契約，與被告已依雇主聘僱外國人許可辦法核發有聘僱許可之外籍勞工，已成立本國勞動契約不同。蓋外國人以求職人身份至本國締結並履行勞動契約者，入台日起3 日內需完成入國通報及健康檢查，15日內完成申請聘僱許可，逾期不予許可，則無合法經許可之勞動契約存在。未於規定期限內完成申請聘僱許可之聘僱關係，其雇主亦違反就業服務法及雇主聘僱外國人許可管理辦法等規定，可見申請聘僱許可之重要性，而有過程中由仲介公司媒合求職人與雇主成立聘僱關係之必要，因此，協助外籍勞工辦理聘僱許可行為，即係協助「媒合求職人與雇主成立聘僱關係」，故將原告收取之費用解為介紹費，亦無違反法規之疑慮。
四、原告與雇主簽訂之「雇主委任跨國人力仲介招募聘僱從事就業服務法第46條第1 項第8 款至第10款規定之外國人契約」為99年3 月1 日所發佈，內容是政府公告制式版本不僅無法修改，且被告要求送件申請聘僱許可者，仲介公司均須和雇主簽訂此委任契約範本，否則評鑑項目不予計分，故該等範本具有事實上之拘束力。惟觀諸其內容及就業服務法等規定均未規定直聘僱主於外國人入境後辦理委託仲介辦理收費不得收取登記費及介紹費，亦未禁止透過直聘僱主於外國人來台後委託仲介公司辦理後續事項。退步言，關於取消出國1日之接續聘僱，辦理接續聘僱之仲介公司仍得收取登記費與介紹費1 個月，惟接續聘僱者簽署勞動契約之對象仍為同一勞工，被告卻認定屬「媒介」與雇主成立聘僱關係，可見被告亦係認定協助於本國成立僱傭關係與申請聘僱許可等仍屬介紹費之範疇，則本件原告為直接聘僱勞工辦理聘僱許可事項與接續聘僱屬相同事項，應認均得收取介紹費。至訴願決定理由於原告與雇主簽訂仲介委任契約時，並未有任何該等解釋意旨之函釋，且並無禁止仲介公司向直接聘僱之雇主收取介紹費之函釋存在，被告採取此解釋違反行政行為之明確性原則。
五、關於登記費與介紹費之委任事務範疇尚包括上開契約範本規定所列服務項目。原告受雇主概括委任處理上述外勞入境後之相關服務事項成立委任契約，此由原告於外勞入境後，本即包括於非直聘時之登記或介紹費費用事務範圍內，是原告收取者尚屬廣義之登記費與介紹費，殊無未處理委任事務而收取不正當報酬。退步言，行政機關對直聘部分事務委由仲介公司為辦理者，是否屬於登記、介紹費項目或是服務費項目，於原告接受僱主委任時，並未有明文或函釋規範，自應考量一般仲介實務，該等委任事務過往併同於登記費與仲介費用之項目為收取，不應形式上以文害義，捨棄實際上委任事務之範疇不顧，逕以「直聘」之文義即謂縱處理然任何屬於登記費、介紹費費範疇之事務，皆不得收取任何之介紹費。再者，被告在訂定收費標準時應已為整體考量，因一般仲介委託案件，可向雇主收取外勞1 個月之薪資仲介費，因而每年雇主的服務費僅訂定2,000 元，若雇主直接聘僱入境後委託仲介辦理一切相關事項，每年僅能向雇主收取2,000 元，將形成提供委任處理事項與對價顯不對等之不合理現象。
六、新北市政府前於104 年6 月4 日查察結論為「104 年家庭類雇主委任貴公司辦理外勞聘僱事宜共計59名，其中雇主辦理直聘後再委任貴公司共有16名，本局致電雇主確認委任所收取費用，並無問題，合先敘明」，足見原告辦理直接聘僱後之仲介服務事項所收取之費用，並無違誤。假設被告起初無法知悉法律規範之解釋疑義，可見該等解釋方法顯與常理有違，而被告對所推行之直接聘僱委任仲介處理部分，顯然欠缺相關之配套措施與公告。被告對雇主辦理直接聘僱外勞入境後，委託仲介辦理相關就業服務事項，及仲介公司之收費標準限制，欠缺相關公告或函釋，使所有受直聘雇主委任之仲介公司，隨時都有遭被告認定違法之可能，原告函文已明確指出上情，被告回函亦稱「有關建議本部訂定直接聘僱雇主於外國人入國後委任仲介公司辦理就業服務之契約範本以供依循一事，將錄案研參」，代表被告自承收費標準於明確性與誠實信用原則下有所缺失，被告既於每年評鑑時要求仲介公司需依其公告之定型化契約範本與雇主簽約，自應有訂定直聘後委任仲介定型化契約範本之義務等情。
七、綜上所述，並聲明：
（一）確認原處分違法。
（二）訴訟費用由被告負擔。
參、被告則以：
一、依就業服務法第35條第2 項、第40條第1 項第5 款、私立就業服務機構許可及管理辦法第3 條及收費標準第3 條規定，私立就業服務機構就其提供就業服務業務所得收取之費用，其項目及金額均有明定，對於收費標準規定以外之費用，不得要求、期約或收受。即係藉由明確限制仲介業者所得收取款項及數額，防止仲介業者假借名義對雇主及勞工收取法令規定以外之費用。本件原告接受採直接聘僱方式引進外勞之13名雇主委任，辦理外勞入國後之就業服務業務，卻向其等雇主收取3,000 元至8,000 元不等之104 年服務費用，已逾收費標準，經新北市政府認定屬實，依就業服務法裁處罰鍰在案，原告亦自承有向13位雇主誤收取委任契約介紹費1,00
0 元至6,000 元不等，並皆已分別退費，則原告以介紹費名目向雇主收受規定標準以外之費用，自無不當。原告稱提供其等雇主之服務已逾越上開法條所列項目，所收取之服務費自不受收費標準第3 條第1 項第2 款之限制云云，當無足採等語，資為抗辯。
二、綜上所述，並聲明：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
肆、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出被告105 年7 月22日勞動發管字第1050509336號函（本院卷第15至16頁）、行政院
106 年1 月12日院臺訴字第1060160188號訴願決定書（本院卷第17至25頁）、家庭類外勞引進流程及項目資料表（本院卷第27至29頁）、原告與其等雇主簽訂之契約（原證5 之1至5 之13）、臺灣新北地方法院106 年度簡字第17號行政訴訟判決（原證6 ）、新北市政府勞工局106 年5 月12日新北勞外字第1060899773號函（原證7 ）、雇主聘僱外國人入國通報證明書及相關附件（原證8 至20）及訴願卷、原處分卷所附證物為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造之爭點厥為：
一、原告向李劉月娥等雇主所收取如附表所示之費用（扣除原告代繳之聘僱許可審查費）是否已逾規定標準（每年2,000元）？
二、被告以原告收取104年服務費逾越收費標準第3條第1項第2款規定金額每年2,000元為由，裁處原告停止從事就業服務業務3個月，有無違誤？
伍、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）就業服務法第35條第1 項第4 款及第2 項規定：「私立就業服務機構得經營下列就業服務業務：…四、其他經中央主管機關指定之就業服務事項。」「私立就業服務機構經營前項就業服務業務得收取費用；其收費項目及金額，由中央主管機關定之。」
（二）就業服務法第40條第1 項第5 款規定：「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：一、…五、要求、期約或收受規定標準以外之費用，或其他不正利益。…」
（三）就業服務法第69條第1 款規定：「私立就業服務機構有下列情事之一者，由主管機關處1 年以下停業處分：一、違反第40條第1 項第4 款至第6 款、第8 款或第45條規定。
…」，又依停業裁量基準，私立就業服務機構第1次違反就業服務法第40條第1項第5款規定，於作成停業處分前已返還者，處停業3個月。
（四）以下行政規則係被告為處理就業服務法第35條第2 項規定案件更具體化而訂定之技術性、細節性行政規則，與立法意旨相符，行政機關可得適用：
1、私立就業服務機構許可及管理辦法第3條規定：「本法第35條第1項第4款所稱其他經中央主管機關指定之就業服務事項如下：一、接受雇主委任辦理聘僱外國人之招募、引進、接續聘僱及申請求才證明、招募許可、聘僱許可、展延聘僱許可、遞補、轉換雇主、轉換工作、變更聘僱許可事項、通知外國人連續曠職3日失去聯繫之核備。二、接受雇主委任辦理在中華民國境內工作外國人之生活管理、安排入出國、安排接受健康檢查、健康檢查結果函報衛生主管機關、諮詢、輔導及翻譯。」
2.私立就業服務機構收費項目及金額標準第2條第2款、第5款規定：「本標準收費項目定義如下：…二、介紹費：媒合求職人與雇主成立聘僱關係所需之費用。…五、服務費：辦理經中央主管機關依本法第35條第1項第4款指定之就業服務事項所需之費用，包含接送外國人所需之交通費用。」
3.私立就業服務機構收費項目及金額標準第3條第1項規定：「營利就業服務機構接受雇主委任辦理就業服務業務，得向雇主收取費用之項目及金額如下：一、登記費及介紹費：…二、服務費：每一員工每年不得超過新臺幣2,000元。」
4.私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條規定：「（第一項）營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第8款至第10款規定工作之就業服務業務，得向外國人收取服務費。（第二項）前項服務費之金額，依外國人當次入國後在臺工作累計期間，第1年每月不得超過新臺幣1,800元，第2年每月不得超過新臺幣1,700元，第3年起每月不得超過新臺幣1,500元。但曾受聘僱工作2年以上，因聘僱關係終止或聘僱許可期間屆滿出國後再入國工作，並受聘僱於同一雇主之外國人，每月不得超過新臺幣1,500元。（第三項）前項費用不得預先收取。」
二、原告向李劉月娥等雇主所收取如附表所示之費用（扣除原告代繳之聘僱許可審查費）並未逾規定標準（每年2,000元，4年8,000元）範圍：
（一）按就業服務法及其相關規定，並無規定私立就業服務機構向雇主收取服務費時不可預先收取（僅私立就業服務機構收費項目及金額標準第6條規定營利就業服務機構接受外國人委任辦理從事本法第46條第1項第八款至第十款規定工作之就業服務業務，得向「外國人」收取服務費，而該外國人之服務費用不得預先收取），又私立就業服務機構收費項目及金額標準第5條第2款之規定載明：「服務費：
每年不得超過新臺幣二千元」，但就未滿一年部分如何計算服務費並無明文，是於法無明文限制之情形下，就業服務契約「未滿一年」之部分，私立就業服務機構非不得向雇主收取每一員工2,000元之服務費，且亦得就其「所訂契約期間」向雇主一次收取各年度之服務費。
（二）本件依原告所提出之「雇主委任跨國人力仲介招募聘僱從事就業服務法第四十六條第一項第八款至第十款規定工作之外國人契約」影本（見原證5-1至5-13）所載，其契約期間均逾3年（達3年又3月），此為兩造所不爭執，是原告得向雇主一次收取「所訂契約期間」之全部服務費為8,000元（2,000X4年=8,000元），若原告收費未逾此範圍，即難謂原告收取「規定標準以外之費用」。而本件原告所收取之服務費（扣抵原告代繳之聘僱許可審查費各100元），依附表所示，均未逾8,000元，原告主張其並未向雇主收取「規定標準以外之費用」等語，堪信為真。
（三）被告雖主張原告之代表人於104 年8月10日談話紀錄中坦陳其協助雇主完成聘僱關係，故收取些許介紹費，今知此做法係誤解法令，願意將多收金額返還雇主等語，並陸續於104年8月至105年1月間返還，可見原告已有收取超過規定標準（每年2,000元）服務費之行為云云。
（四）惟按就業服務法第40條第1項第5款所欲處罰之行為係「收受規定標準以外之費用」，其中所稱之「規定標準」，乃客觀不法構成要件，縱使私立就業服務機構有超收費用之主觀犯意，但只要總收費未逾「規定標準」，即難謂違反該條之規範意旨。本件原告之代表人主觀上縱認為其向雇主所收取之費用包含（服務費以外之）「介紹費」，而有超收費用之主觀犯意，但其總收費範圍於客觀上並未超過服務費之「規定標準」，即難謂符合就業服務法第40條第1項第5款「收受規定標準以外之費用」規定之構成要件，被告主張尚不足採。
三、綜上，原告總收費並未逾規定標準，與就業服務法第40條第1項第5款規定構成要件不符，原處分認定原告違反就業服務法第40條第1項第5款規定，依就業服務法第69條第1款裁處停業3月，非無違誤，因原處分已執行完畢，原告訴請確認違法，為有理由，應予准許。
四、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 畢乃俊附表：
┌──┬────┬────────┬────┬─────┐│編號│雇主姓名│契約期間 │收取金額│扣抵代雇主││ │ │ │ │聘僱許可審││ │ │ │ │查 費 │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 1 │李劉月娥│104年1 月7 日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年4 月7 日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 2 │王春祥 │104年1 月28日至 │ 5,000元│ 100元 ││ │ │107年4 月28日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 3 │周順然 │104年1 月29日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年4 月29日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 4 │盧昱蓁 │104年2 月3 日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年5 月3 日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 5 │楊淑芳 │104年2 月11日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年5 月11日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 6 │林一華 │104年2 月25日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年5 月25日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 7 │吳美育 │104年2 月25日至 │ 8,000元│ 100元 ││ │ │107年5 月25日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 8 │張金祥 │104年3 月4 日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年6 月4 日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 9 │劉黃阿春│104年4 月8 日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年7 月8 日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 10 │伍雁霞 │104年4 月15日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年7 月15日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 11 │藍克銘 │104年4 月22日至 │ 8,000元│ 100元 ││ │ │107年7 月22日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 12 │倪成麟 │104年5 月6 日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年8 月6 日 │ │ │├──┼────┼────────┼────┼─────┤│ 13 │楊榮升 │104年5 月13日至 │ 3,000元│ 100元 ││ │ │107年8 月13日 │ │ │└──┴────┴────────┴────┴─────┘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
書記官 簡若芸