臺北高等行政法院判決
106年度訴字第293號106年6月15日辯論終結原 告 林金華訴訟代理人 劉厲生 律師被 告 連江縣地政局代 表 人 曹爾元（局長）訴訟代理人 張舜焜
楊遠鵬上列當事人間有關土地登記事務事件，原告不服連江縣政府中華民國105年12月17日連企法字第1050057509號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。查原告原起訴請求「⒈訴願決定書及原處分均撤銷。⒉原告向被告申請連江縣○○鄉○○段494等地號未登記土地准予重新登記為原告所有。⒊訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第9頁）。嗣於準備程序時，經本院闡明本件係課予義務訴訟，遂將聲明補正為：「⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告就原告102年3月30日申請，應作成准予將坐落連江縣○○鄉○○段494、661-2、665、667、512、512-2、513、492、492-7地號土地(重新受理)總登記為原告所有之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。」等語（見本院卷第81頁筆錄）。又原告102年3月30日申請之土地係坐落連江縣○○鄉○○段第494、661-2、665、667、512、512-2、513、492、492-7地號土地共9筆（下稱系爭土地）。嗣於103年6月間被告會同原告前往現場指界測量並經原告同意將其同時申請福沃段19-2地號等28筆土地併入同段494地號土地測量，所以原處分的範圍是包含系爭土地及其他19筆土地共28筆（見本院卷第81-82頁筆錄）。原告於本件僅請求其中9筆，故將聲明減縮為：
「⒈訴願決定及原處分關於後開第2項部分均撤銷。⒉被告就原告102年3月30日申請，應作成准予將坐落連江縣○○鄉○○段第494、661-2、665、667、512、512-2、513、492、492-7地號土地(重新受理)總登記為原告所有之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。」（見本院卷第147頁筆錄）。核其訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，係減縮訴之聲明，應予准許。
二、事實概要：緣原告於民國102年3月30日，向被告申請系爭土地重新受理總登記，經被告以102年連地新總字第036750號登記申請案依法予以審查，嗣因經審查為依法不應登記，遂依土地登記規則第57條第1項第2款之規定，以105年4月20日連地所登駁字第000178號通知書（下稱原處分）駁回登記案之申請，理由略以：有關原告申○○○鄉○○段○○○○號未登記土地（重新受理）總登記案，經查案附土地四鄰證明書所載占有期間為51年12月開始至62年7月止，以為耕種地瓜、花生使用。惟因指界範圍面積甚大（26,481.33平方公尺）不盡確實，而依連江縣居民實務耕作經驗及習慣可知，該地實未有大範圍全面耕種之可能，係屬依法不應登記者。爰依土地登記規則第57條第1項第2款之規定，駁回申請案。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠按「先程序後實體原則」。原告戶籍地雖設連江縣○○鄉○
○村0鄰00號，但實際居住臺北市○○區○○○路○○○巷○○○號。為此，原告聲請本件（收件字號連地總字第036750號）即特別陳明現住居所「臺北市○○區○○○路○○○巷○○○號」為通訊地址。然查原處分誤送原告戶籍地（連江縣○○鄉○○村0鄰00號），致原告直至105年7月21日赴訴願機關查詢才接獲通知。由是可知，被告所為處分之送達顯不合法，應不生效力，應予撤銷。
㈡次按本件實體審查而論，首應審究原告本件申請登記土地是
否真實、正確？另就該占有之未登記土地有否「主觀上」以所有意思占有？在客觀上有否以和平繼續占有該等土地達法定年限以上之一定事實狀態存在？然查，被告卻疏怠於前揭審查，致有重大違誤。茲以原告所申請系爭土地面積應為「10,322.55平方公尺」（詳如附表），然被告卻誤為面積高達「26,481.33平方公尺」之譜，更可議的是：居然將此面積類比為中正紀念堂10分之1、國父紀念館整筆土地面積，藉此誤導視聽，甚而藉此羞辱原告貪婪之意。另就原告所提占有事實之重要人證「四鄰證明書」卻棄置不顧（駁回退件時被告稱：已遺失無法退回）。
㈢被告所謂指界範圍面積甚大不盡確實一詞，究竟「甚大」之
意義標準為何？「不盡確實」之處又在哪？「耕作習慣」哪兒不符縣民習慣？連江縣居民實務耕作經驗如何？又如何認定該地實未有大範圍耕種之可能？以上種種均係空泛臆測之詞，顯與行政程序法所規定行政行為之內容應明確及行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項主張一律注意等規定相悖離。更何況，原告申請登記土地等事實，均有四鄰土地所有人具結人證。
㈣綜上，鑒於被告送達未生送達效力，且其行政內容不明確等
諸多不合行政程序法規定，故其所為駁回處分應不生效力且有不當，並聲明求為判決:⒈訴願決定及原處分關於後開第2項部分均撤銷。⒉被告就原告102年3月30日申請，應作成准予將系爭土地(重新受理)總登記為原告所有之行政處分。⒊訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠依民法第940條、第964條本文、第771條前段、第769條、第
770條及土地法第54條等規定，因時效取得不動產所有權者，須具備以所有之意思占有未登記之不動產達法定期間以上，且必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因（被侵奪等）不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。並參照最高法院90年度台非字第90號刑事判決意旨，「論理法則」係經由對於事物之歸納及演繹方法之思考，取得一定之推理原則，使用此推理原則，常能獲致正確之結論；或依立法意旨或法規之社會機能就法律事實所為價值判斷之法則。論理法則之作用，在於判別具有證據能力之證據，是否適合於事實之認定，或雖具適合性而合理妥當與否。又「經驗法則」指由社會生活累積的經驗歸納所得之法則而言，凡日常生活所得之通常經驗及基於專門知識所得之特別經驗均屬之；其為基於吾人日常生活經驗而來，屬於一種客觀普遍之定則，可為大多數人接受，絕非主觀或狹隘之個人意見。
㈡原告於102年3月30日送件申請系爭土地（重新受理）總登記
，被告（106年1月1日組改更名為連江縣地政局）則以102年連地新總字第036750號等登記申請書收件辦理及依法審查在案。本案於103年6月間會同原告前往現場指界測量並經原告同意將其同時申請福沃段19-2地號等28筆土地併入同段494地號土地測量，俟繪製指界成果圖後隨以105年3月28日連地所第0000000000號函送予原告。另將原告同意併案測量之登記申請書（第31300、31320、31350、31810、31850、31860、31880、33240號等計8件）另以105年4月21日連地所字第1050001666號函檢還原告在案可稽。又被告於105年3月25日於召開總登記案審查小組第4次會議開會前，曾派員偕同測量人員前往本案申請地號土地現場實地勘查，詳就原告指界測量範圍內土地之地形、地勢、地質等綜以判斷，因內涉當地居民福沃村來往清水村間通行道路（福沃路），該路係自50年間闢用迄今；加以該地多為岩層，爰審認其未有大面積全部耕種之可能，四鄰證明書所載未足認採，依法不應登記經開會決議依土地登記規則第57條第1項第2款規定駁回本案。
㈢經原告偕同測量人員到場指界測量後製成指界成果圖、指界
範圍面積廣達26,481.33（被告誤植為24,681.33）平方公尺之譜，並含有公眾通行之道路，據此可謂其指界不盡確實，企圖使公務員做不實之登載，已構成刑法所定犯罪要件；而參依連江縣居民實務耕作經驗及習慣可知，然依該地地形、地勢、斯時機械設備、人力等限制，該地實未有全面大面積耕種可能，據以否准原告之登記申請，洵無不合。另參照福建連江地方法院司法見解，依原告所指測量土地面積計算推估其種植地瓜株數可計近9萬株之多，估每年可產收地瓜高達30萬餘顆（以每平方公尺可種3至4株地瓜、每株可結3至4顆地瓜計算，福建連江地方法院102年度簡字第3號判決參照）。又原告訴稱被告就本案前向連江縣政府訴願審議委員會所提陳之訴願答辯書中，未就所指駁回通知書送達不合法事進一步答辯，應依民事訴訟法規定「視同自認」一節，除本案係訴願自當依訴願法、行政程序法、土地法相關規定酌處，訴願決定書事實及理由段中已有闡明，爰不另贅述。
㈣綜上所述，本件原告之訴為無理由等語，資為抗辯。並聲明求為：⒈原告之訴駁回。⒉訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之爭點:原告有無於51年12月間至62年7月止占有系爭土地?被告依土地登記規則第57條第1項第2款之規定，駁回登記案之申請，是否適法?
六、本院之判斷:㈠按土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之
所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」第54條規定：「和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」第55條規定：「直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」再土地登記規則第1條、第2條、第53條及第57條分別規定：「本規則依土地法第37條第2項規定訂定之。」「土地登記，謂土地及建築改良物……之所有權與他項權利之登記。」「辦理土地登記程序如下：收件。計收規費。審查。公告。登簿。繕發書狀。異動整理。歸檔。……」「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：不屬受理登記機關管轄者。依法不應登記者。登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。逾期未補正或未照補正事項完全補正者。申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。」足見，我國土地登記制度係採實質審查主義，地政機關對於管轄權、登記能力、聲請人資格、權利能力、行為能力、處分權、代理權、表示之形式及內容均應審查，且就土地總登記之審查除應審查申請書內各欄填寫是否齊全無誤外，尤應於土地權利之來歷、所繳各項證件審查其真偽，地政機關對於私權存在之爭執固無實體調查認定之權利，但就土地申辦登記之權利存否，仍須本於職權為實體審查，經審認確有瑕疵者，即應予以駁回，申請人倘不服，則得依土地法第56條規定訴請司法機關為終局裁判以確定其權利（司法院釋字第598號解釋理由、最高行政法院90年度判字第2445號判決意旨參照）。
㈡次按民法第940條規定：「對於物有事實上管領之力，為占
有人。」第964條規定：「占有，因占有人喪失其對於物之事實上管領力而為消滅。」第771條前段規定：「占有人自行中止占有，……，其所有權之取得時效中斷。」第769條規定：「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」第770條規定：「以所有之意思，10年間和平繼續占有他人未登記之不動產，而其占有之始為善意並無過失者，得請求登記為所有人。」所謂「和平繼續占有」指占有人對於土地有事實上之管領力而言，若喪失該管領力即不具占有人之資格。是以占有人申請時效取得未登記土地之所有權，自須迄登記完成時仍和平繼續占有其土地，始有適用，否則，即與時效取得登記之要件不符（最高行政法院77年度判字第893號及100年度判字第1761號判決意旨參照）。又時效取得土地所有權之占有，須主觀上出於所有之意思，在客觀上有排斥他人獨自支配管領該土地之事實，始足當之。故地政機關對於時效取得土地所有權之申請案件，尚須實質調查申請人是否具備民法關於土地所有權取得時效之要件，而非徒以申請人已提出土地四鄰證明書之形式證明為已足。無論依民法第769條或第770條規定，申請時效取得土地所有權登記，均須具備以所有意思占有他人未登記之土地達法定期間以上，否則，即難認符合時效取得之要件。
㈢查原告於102年3月30日，以時效取得土地所有權為由，送件
申請系爭土地（重新受理）總登記，經被告（106年1月1日組改更名為連江縣地政局）以102年連地新總字第036750號等登記申請書收件辦理審查在案。嗣於103年6月間，會同原告前往現場指界測量，並經原告同意將其同時申請福沃段19-2地號等28筆土地併入同段494地號土地測量並繪製指界成果圖後，即以105年3月29日連地所字第1050001395號函送上開土地複丈指界測繪圖予原告收執等情，有原告102年連地新總字第036750號登記申請書、土地複丈申請書、被告105年3月29日連地所字第1050001395號函附系爭土地複丈指界測繪圖及照片等件在卷可稽（見訴願卷第19-34頁、本院卷第44-57、63-65頁），並為兩造所不爭(見本院卷第82頁筆錄)。又被告105年3月25日於召開總登記案審查小組第4次會議開會前，派員協同測量人員前往土地現場實地勘查後，就原告指界測量範圍內土地之地形、地勢、地質等綜以判斷，審認其未有大面積全部耕種之可能，四鄰證明書所載未足認採，係依法不應登記之土地，爰依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以原處分駁回原告之申請，揆諸首揭規定及說明，尚無不合。
㈣原告雖主張其申請登記系爭土地等事實，均有四鄰土地所有
人具結人證。被告疏於審查系爭土地是否真實、正確？有否「主觀上」以所有意思占有？在客觀上有否以和平繼續占有該等土地達法定年限以上之一定事實狀態存在？致有重大違誤。原告所申請登記系爭土地面積應為「10,322.55平方公尺」（詳如附表），被告卻誤為高達「26,481.33平方公尺」，違反行政程序法第5條、第36條等規定云云。經查:⒈按「行政行為之內容應明確。」「行政機關應依職權調查
證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」行政程序法第5條及第36條分別有明文規定。
⒉原告偕同測量人員到場指界測量後製成指界成果圖，指界
範圍即土地地號坐落連江縣○○鄉○○段○○○○○號等28筆土地面積為26,481.33平方公尺，有被告105年3月29日連地所字第1050001395號函附系爭土地複丈指界測繪圖在卷可稽（見本院卷第53-57頁）。本院請原告說明系爭土地面積應為「10,322.55平方公尺」，如何得知?答稱：「以前是用種地瓜的面積來概算，土地面積是我以前的營造工程的師傅幫我算的。」等語（見本院卷第86頁筆錄），並未提出計算資料供參，尚難採信。
⒊系爭土地含有公眾通行之道路，有現勘照片在卷可按（見
本院卷第64-65頁），為原告所不爭（見本院卷第85頁筆錄），原告自不可能占有使用。再查，原告提出之土地四鄰證明書雖記載占有期間為51年12月開始至62年7月止，以為耕種地瓜、花生使用，惟因指界範圍面積甚大（達26,481.33平方公尺之譜），依連江縣居民實務耕作經驗及習慣觀察，以系爭土地地形、地勢、斯時機械設備、人力等限制，實未有全面大面積耕種之可能。即原告亦陳稱:
「馬祖的地都是小山，後來土地平了是因政府用機器將土地推平開闢道路，我們是以梯田方式種植，因我的土地是祖先留下的，休閒時才會種植植物，民國39年國軍去之後我們就沒種了，後來我們就搬到臺灣。39年我還在馬祖，我爸爸46年過世，我52-53年才到臺灣，我在馬祖廣播電台工作1年，然後就到臺灣升學、創業。」等語（見本院卷第83-84頁筆錄）及「我52年有來臺灣學1年的發電機，53年後我回到馬祖從事廣播電臺，57年上半年才整個人遷居到臺灣居住、求學、工作」等語（見本院卷第149頁筆錄），可知，自39年之後，系爭土地即未種植地瓜，且原告於52年間至臺灣學習發電機1年，53年回馬祖係從事廣播電臺工作，57年復到臺灣居住升學創業，自難認原告有於51年12月開始至62年7月止，在系爭土地耕種地瓜、花生使用之事實。況原告亦自承:「因土地坡度很大，無法蓄水及耕作，僅能為家畜，這也可從被告照片知悉，被告要求原告提出農耕證據，實在是強人所難。……當初系爭土地上有很多林木又是軍區，原告無法進行農作及行使權利，且系爭土地不適合農耕，要求原告提出農耕證明書是強人所難……」等語（見本院卷第148頁筆錄）。足見，原告亦不能就其有占有系爭土地種植地瓜、花生之事實，舉證以實其說。
⒋又被告參照福建連江地方法院實務見解，每平方公尺可種
3至4株地瓜、每株可結3至4顆地瓜計算(福建連江地方法院102年度簡字第3號判決意旨參照)，依原告所指測量土地面積計算推估其種植地瓜株數可計近9萬株之多，估每年可產收地瓜高達30萬餘顆。本院請原告說明地瓜產量及銷路去化?答稱:「39-40年的時我們家是打漁，是我爸爸種地瓜，我有跟他們一起去田裡玩過，當時我6-7歲，有跟爸爸一起去種地瓜，我只是好玩而已，沒有種過，我只知道剪下來插下去。」等語（見本院卷第85頁筆錄），可見，原告自承係其父親種地瓜，自己沒有種過，核與原告主張於51年12月開始至62年7月止占有系爭土地種植地瓜不符，則被告以原告迄未能就其產量及銷路去化舉證以實其說，不能認原告有占有系爭土地之事實，亦可採信。⒌綜上，被告會同原告至現場測量並實地勘查，詳就原告指
界測量範圍內土地之地形、地勢、地質及四鄰證明書等綜合判斷，已依職權進行調查，對原告有利及不利事項均有注意。故原告此部分之主張，委無可採。
㈤原告另主張其申請時，已陳明住居所「臺北市○○區○○○
路○○○巷○○○號」為通訊地址，原處分仍誤送戶籍地「連江縣○○鄉○○村0鄰00號」，致原告直至105年7月21日赴訴願機關查詢才接獲通知。原處分之送達顯不合法，應不生效力，應予撤銷云云。經查:
⒈按「書面之行政處分自送達相對人及已知之利害關係人起
……，依送達……對其發生效力。」「行政機關為行政行為時，除法律另有規定外，應依本法規定為之。」行政程序法第110條第1項及第3條第1項分別定有明文。則本件以書面作成之原處分，自以自送達原告起對原告發生效力，而有無送達則悉依行政程序法關於送達之規定為據。
⒉次按「送達，於應受送達人之住居所、事務所或營業所為
之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送達人時，得於會晤處所為之。對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之。但必要時亦得於會晤之處所或其住居所行之。應受送達人有就業處所者，亦得向該處所為送達。」行政程序法第72條有明文規定。
⒊原告於申請時，載明通訊處為「臺北市○○區○○○路○○
○巷○○○號」，原處分仍寄達原告戶籍地「連江縣○○鄉○○村0鄰00號」等情，有土地登記申請書、戶籍謄本、原處分等件在卷可稽（見本院卷第16、37-40頁）。惟原告於起訴狀自承105年7月21日赴訴願機關查詢接獲原處分，於本院審理時陳稱:「（問：原告何時收到原處分?起訴狀記載105年7月21日赴訴願機關查詢接獲原處分。）我忘了，被告駁回很多次，從民國80多年開始，駁回之後我就再度申請，我有收到原處分，我忘記收到的時間。」等語（見本院卷第84頁筆錄）。則原告已收受知悉原處分，原處分自已對原告發生效力。
⒋故原告此部分之主張，亦無可採。
七、綜上，原告對於系爭土地並無管領占有之事實，無法認定系爭土地有民法第769、770條時效取得之適用。從而，被告否准原告之登記申請，並無不合，訴願決定予以維持，亦無不合。原告訴請撤銷，並求為判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 6 月 22 日
書記官 蕭純純