臺北高等行政法院判決
106年度訴字第234號106年6月29日辯論終結原 告 黃明宏被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 陳宇志
林蕙英鄭兆元上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國105年12月27日台內訴字第1050085337號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落桃園市○○區○○○段大埔小段724、725、726地號3筆特定農業區農牧用地土地（下合稱系爭土地），前因民眾檢舉系爭土地進行土地填土整地作業，經桃園市政府警察局大園分局（下稱大園分局）埔心派出所（下稱埔心派出所）派員查處後，通報桃園市大園區公所（下稱區公所）到場接辦，嗣區公所派員到場勘查後，發現原告回填外來土石，違規面積約3,752平方公尺。埔心派出所另以105年3月31日陳報單通報大園分局，大園分局以105年4月7日園警分行字第1050007442號函請被告卓處，被告所屬地政局（下稱地政局）遂以105年4月11日桃地用字第1050016625號函請區公所派員前往檢查，區公所以105年4月14日桃市園農字第1050008113號函檢附前揭105年3月31日勘查後之查報記錄、查報表及現場照片等資料予地政局。被告審認原告涉有違反非都市土地使用管制規定情事，以105年4月19日府地用字第1050092781號函請原告於文到20日內陳述意見，惟原告逾期未為陳述；地政局復以105年6月27日桃地用字第1050030963號函詢被告所屬農業局（下稱農業局），前揭於系爭土地回填外來土石部分是否符合農業使用要求，農業局以105年6月29日桃農管字第1050016781號函（下稱農業局105年6月29日函）回復非符農業使用。被告審認原告於系爭土地填置外來土石使用，違規面積約3,752平方公尺，已違反區域計畫法第15條第1項規定，乃依同法第21條第1項及桃園市非都市土地違反使用管制罰鍰裁量基準（下稱裁量基準）第2點規定，以105年10月18日府地用字第1050256720號裁處書（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）9萬元、停止非法使用、3個月內依法申請恢復土地容許使用項目。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠系爭土地是否違反區域計畫法第15條第1項規定之管制使
用，係以有無違反非都市土地使用管制規則第6條附表一之容許使用項目「農作使用（包括牧草）」為斷。換言之，倘無礙或有利於「農業使用」，則與區域計畫法第15條第1項之管制使用並無抵觸，自無依同法第21條予以裁罰之理。被告迄今不能證明系爭土地如何不符合「農作使用」之具體事實暨認定之標準為何（諸如系爭土石經鑑定其成分對系爭土地會造成何種的危害等），僅概稱違規填置外來土石使用，復經農業局認非符農業使用等語，自不足據為裁罰原告之理由，且原告所填置之土壤乃委請天新交通股份有限公司（下稱天新公司）搬運而來出處乃合法取得，是原處分違反行政程序法第36條及第43條規定。㈡系爭土地土壤是否符合「農作使用」一節，應有標準程序
及科學方法相佐，絕無單憑被告承辦人逕以採證土石「目視」進行認定之理，系爭土地上作物種植確實成長繁茂，已足認系爭土地有持續供作農用之事實，原告既提出持續農作之證明，堪認系爭土地土壤係符合「農作使用」，即無由予以裁罰。
㈢是原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：㈠系爭土地使用地類別編定為農牧用地，依區域計畫法第15
條及非都市土地使用管制規則第6條規定，其容許使用之項目及許可使用細目需與農業生產或農業使用有關。又依行政院農業委員會（下稱農委會）93年3月31日農企字第0930115158號函及97年3月11日農企字第0970010646號函釋及內政部89年9月15日台89內中地字第8980558號函釋意旨，原告於系爭土地回填土石，已違反非都市土地使用管制規則第6條及區域計畫法第15條規定，即應依法裁處。㈡原告未依「桃園市申請農業用地改良作業要點」第4點至
第7點規定向農業局申請核准即擅自填置外來土石方，且天新公司非屬桃園市合法土資場。是以原告違反非都市土地使用管制事證明確，另本件原處分係針對原告105年3月31日之堆置土石行為，只要該行為違反區域計畫法第15條規定，行政處分即屬適法妥適，與原告事後有無農作使用行為無涉。甚且，原處分主文已含恢復土地容許使用項目，原告亦僅需遵循裁處書所課予之作為義務。
㈢是被告聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有系爭土地土地登記謄本、大園分局105年4月7日園警分行字第1050007442號函、105年3月31日農田整地案件現場紀錄、路檢攔查載運剩餘土石方車輛現場紀錄表、現場人員訪談紀錄及現場照片、農業局105年6月29日函、系爭土地空照圖、地籍圖套繪空照圖、位置圖、原處分及訴願決定等件附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：被告以原告於系爭土地填置外來土石使用，已違反區域計畫法第15條第1項規定，以原處分裁處罰鍰原告9萬元、停止非法使用、3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後
，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔……。」次按非都市土地使用管制規則第5條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」第6條第1項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。……」第3項規定：「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」行為時附表一：「五、農牧用地:容許使用項目:㈠農作使用（包括牧草）。㈡農舍（工業區、河川區除外；特定農業區、森林區不得興建集村農舍）。㈢農作產銷設施（工業區、河川區除外）。㈣畜牧設施（工業區、河川區及森林區除外。……）。㈤水產養殖設施（工業區、特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經直轄市或縣（市）農業主管機關核准者，不在此限）。㈥水源保護及水土保持設施。㈦採取土石（特定農業區、一般農業區、森林區及特定專用區除外）。㈧林業使用。㈨休閒農業設施（工業區、河川區除外）。㈩公用事業設施（限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過660平方公尺）。戶外廣告物設施。私設通路。再生能源相關設施。臨時堆置收納營建剩餘土石方。水庫、河川、湖泊淤泥資源再生利用臨時處理設施。溫泉井及溫泉儲槽（工業區、特定農業區除外）。農村再生設施。自然保育設施。綠能設施。」㈡經查，本件原告所有系爭土地編定為特定農業區農牧用地
，前因民眾檢舉系爭土地進行填土整地作業，經埔心派出所派員查處後，通報區公所到場接辦，嗣區公所派員到場勘查後，發現原告填置外來土石，違規面積約3,752平方公尺，有系爭土地登記謄本、大園分局105年4月7日園警分行字第1050007442號函、105年3月31日農田整地案件現場紀錄、路檢攔查載運剩餘土石方車輛現場紀錄表、現場人員訪談紀錄及現場照片、系爭土地空照圖、地籍圖套繪空照圖、位置圖（原卷第10至20頁、本院卷第52至57頁），合先敘明。
㈢原告雖以：系爭土地所填置之土壤係委請天新公司搬運而
來，乃合法取得，系爭土地有無違反非都市土地使用管制規則第6條附表一之容許使用項目「農作使用（包括牧草）」，應有標準程序及科學方法相佐，絕非單憑被告承辦人「目視」認定之理，以系爭土地上作物種植確實成長繁茂，足認系爭土地有持續供作農用之事實等情為主張，並提出現場相片8幀為證（本院卷第20至23頁）。經查，原告係自他處載運土石填置於系爭土地，且系爭土石中含有大量石礫，此有埔心派出所、區公所查獲時（105年3月31日）拍攝之現場相片7幀、4幀附卷可稽（原卷第17至20、27至28頁），已明顯變更地形地貌，且不適宜種植農作物（參原卷第48至49頁農委會94年5月6日農企字第0940121849號函說明三）。次核原告所提其於查獲後7月餘之105年11月11日拍攝系爭土地之現場相片（本院卷第20頁下方、第21至23頁），只見僅部分土地上長有雜草，且每張相片之土地上均佈滿大小不一之石塊，為原告所不爭執（本院卷第49頁），除難認有如原告主張系爭土地有持續供作農用、農作之事實外，更難謂係改良土地土壤之行為。繼以，原告前揭於系爭土地填置外來土石部分是否符合農業使用要求，經農業局105年6月29日函回復非符農業使用在案（參原卷第34頁）。縱謂此係改良土壤而從事之土地改良行為，然依平均地權條例施行細則第12條規定，土地所有權人從事土地改良，亦應申請驗證登記；另參桃園市申請農業用地改良作業要點第4點至第7點（參原卷第57至58頁），除須先向農業局申請核准外，填置之土石來源亦須以桃園市合法土資場或農田水利會埤塘浚渫底土為限，則原告陳稱其填置之土石係來自新北市林口區（本院卷第49頁）自與上開規定完全相悖。本件原告既未向農業局申請核准即行填置土石，未按非都市土地使用管制規則第6條第1項、第3項規定使用系爭土地，違法變更系爭土地之地形地貌，則被告認原告違反區域計畫法第15條第1項非都市土地使用管制之規定，即難認有何違誤。原告此部分之主張，自無可採。
㈣本件原告違法堆置土石，未按非都市土地使用分區圖使用
系爭土地，違反區域計畫法土地管制之規定，該當區域計畫法第15條第1項規定要件，其違章情節核有應注意、能注意而未注意之過失，自應處罰。被告以原告為本件違法堆置土石之行為人，違法且有責，且原告堆置土石之面積約3,752平方公尺，亦提出桃園住宅及不動產資訊桃寶網中系爭土地空照圖及面積計算方式附卷可查（本院卷第63至76頁），且原告對上開計算方式表示無意見（參本院卷第79頁），另審酌原告違反本件行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，且係第一次查獲，依現行且裁處後至本件裁判前並未修正之裁量基準規定（參原卷第46至47頁），裁處罰鍰9萬元，並停止使用，於3個月內依法申請恢復土地容許使用項目，揆諸首揭規定並無違誤，責罰尚屬相當，亦無裁量怠惰、裁量逾越或裁量濫用之違法情事，更與行政罰法第18條第1項之規定相符，均屬合法，原告此部分主張本件不應裁罰等情，自無可採。
六、綜上所述，被告認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 13 日
書記官 吳 芳 靜