臺北高等行政法院判決
106年度訴字第381號106年8月3日辯論終結原 告 賴昱甫
賴人禾共 同訴訟代理人 許進德律師
陳怡倩律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）住同上訴訟代理人 劉建佑
汪海淙何嘉福上到當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年1月18日府訴字第10600011600號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：臺北市○○區○○路○○○號1至4樓建物（下稱系爭建物A）位於都市計畫第2種商業區（依都市計畫說明書圖規定辦理，始得作第2種商業區使用，原屬第3種住宅區），系爭建物A前經被告審認案外人蔡育真於民國103年11月14日違規使用為性交易場所，乃以104 年9 月4 日北市都築字第10435343000號函（下稱104年9月4日函）勒令蔡育真停止違規使用並履行該函所載之停止違規使用義務；並副知所有權人即原告2人督促使用人改善，該函並載明系爭建物A如仍有違規使用情事，將處建物所有權人新臺幣（下同）30萬元罰鍰並停止系爭建物A之供水、供電。嗣臺北市政府警察局中山分局（下稱中山分局）復於105年6月3日查獲系爭建物A之1至3樓（下稱系爭建物）營業場所有從事性交易情事，爰以105年8月8日北市警中分行字第1053297320 0號函（下稱105年8月8日函）檢送相關資料通知被告，並查報系爭建物為「正俗專案」列管執行對象。被告審認系爭建物經再次查獲違規使用為性交易場所，原告2人未依被告104年9月4日函履行所有權人停止違規使用之義務，違反都市計畫法第34條、第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第8條、第22條等規定，乃依都市計畫法第79條第1項等規定，以105年9月21日北市都築字第10536920700號裁處書（下稱原處分）處原告2人30萬元罰鍰，並停止系爭建物供水、供電，並以105年9月21日北市都築字第10536920701號函（下稱105年9月21日701號函）通知原告等2人。原告等2人不服，於105年10月20日提起訴願，遭臺北市政府以106年1月18日府訴二字第10600011600號訴願決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張略以：㈠原告早於104年11月27日即因承租人違規使用系爭建物A，遭
被告以104年10月29日北市都築字第10439442702號函（下稱104年10月29日函）處分為依據，以存證信函終止與承租人之租賃關係，原告並於同年12月28日再委託律師發函，請承租人於105年3月1日前遷離，惟因承租人於遷出日期即將屆至之105年2月22日，以存證信函告知渠等正在尋覓搬遷處所，要求給予延期，並以電話要求延至六月底，原告考量其已明確說出搬遷日期，且經徵詢律師意見，考量如以訴請求其搬遷，將更費時且增加費用，故再請律師發存證信函予承租人，請其應於6月30日前搬遷，有各該存證信函為證（本院卷第22頁至第33頁）。實則原告早已於前開從存證信函明確告知承租人之使用不得違反建築法、都市計畫法使用分區等規定之行業，亦不得經營妨害風化之事業，104年12月28日之存證信函更引用被告函令，直接告知承租人如欲經營則應依被告104年10月29日北市都築字第10439442702號函指示補辦變更使用執照始可，原告確實已經盡告知及監督之責任。㈡依前所述，足見原處分所指違規時間即105年6月3日，係發
生於原告與承租人終止租約後，承租人為該違規行為時，已係無權占有原告之建物，原告前已委託律師將對之提出訴訟，顯非原告容認或同意承租人即無權占有人為違規行為，原告自無與無權占有人同受原處分裁罰之理由。
㈢目前系爭建物已歸還原告，惟仍遭斷電斷水之處分，查水電
為生活上必備之民生資源，且政府有提供之義務，既該受違規處罰之無權占有人已然搬離，顯無再對系爭建物為斷水斷電處分之必要。
㈣縱使原告不同意承租人延緩遷出期間，承租人於無權占有期
間經營違反行業，原告亦無從逕以強制驅離；又縱原告以訴請求承租人搬遷，亦不及於承租人承諾搬遷日屆至前完成；況原告本無公權力就承租人違法經營之行為處罰或禁止之，原處分及訴願決定以原告延後承租人搬遷時點，認原告容認承租人恣意為妨害風化之行為，顯有違誤，且損及原告之權利及法律上之利益。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則答辯略以：㈠依臺灣臺北地方法院104年度簡字第155號行政訴訟判決之意
旨，建物所有權人對其所有之建物，負有排除違法狀態回復合法狀態之狀態責任，況原告將系爭建物出租商業使用，於經濟上受有利益，更應負有督導使用人改善並履行停止違規使用之義務及社會責任。而原告所有之系爭建物多次查獲違規使用為性交易場所，顯未盡排除違規使用之義務，被告援引都市計畫法第79條規定裁罰，尚無違誤。
㈡系爭建物A於103年11月14日遭查獲作為性交易場所，惟原告
遲至104年11月才以存證信函知承租人將終止契約，顯未積極防免而放任使用人續作違規使用，又按原告所述承租人（使用人）無權占有，則既屬無權占有，原告自應積極尋求解約或收回系爭建物，而非續放任使用人占用，致遭中山分局再次查獲為性交易場所；顯見原告無積極作為，未善盡監督管理人之責而維護建物合法使用狀態。
㈢末查，104年9月4日函已明白指出該案後續裁罰基準係依都
市計畫法第79條之規定，在於所有權人是否已善盡督導義務，以避免系爭建築物再經臺北市政府查獲違規使用為性交易場所。中山分局105年6月3日、105年8月23日再次查獲系爭建物違規使用為性交易場所，案址違規事實甚為明確，係所有權人（原告）未能善盡管理之責，顯有過失且非初犯，故被告依中山分局105年8月8日（原處分不可閱卷第1頁）及
105 年9 月12日查報函（原處分不可閱卷第70頁），以原處分處原告30萬元罰鍰，並停止違規建築物供水、供電，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，為兩造所不爭執，並有系爭建物地籍套繪都市計畫使用分區圖（原處分可閱卷第1頁）、被告104年9月4日函（原處分可閱卷第2頁至第3頁）、中山分局105年8月8日函（原處分不可閱卷第1頁）、被告105年9月21日701號函（原處分可閱卷第12頁至第13頁）、原處分（見本院卷第13頁至第14頁）、訴願決定（見本院卷第15頁至第21頁）均影本在卷可稽，堪信為真實。本件兩造爭執要點厥為：被告以系爭建物再次查獲違規使用，原告未善盡所有人責任，依都市計畫法第79條裁處原告30萬元罰鍰，有無違反比例原則？
五、本院判斷如下：㈠按「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用
，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」分別為都市計畫第34條、第35條、及第79條第1項所明定。行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」㈡次按臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1 第1 款、第2
款則規定：「前條各使用分區使用限制如下：一住宅區：以建築住宅為主，不得為大規模之商業、工業及其他經市政府認定足以發生噪音、震動、特殊氣味、污染或有礙居住安寧、公共安全、衛生之使用。二商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」又按「在第三種住宅區內得為下列規定之使用：一允許使用（一）第一組：獨立、雙併㈢又按104年7月16日修正發布之臺北市政府執行「正俗專案」
停止及恢復供水供電工作方案第3點第1項、第4點第1項分別規定：「三、執行對象（一）查獲妨害風化（俗）經移送法辦案件之營業場所。」「四、停止供水、供電原則（一）本市建築物之使用，有本方案第三點各項情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第七十九條第一項規定，勒令停止使用並副知所有權人限期改善。使用人如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定，且未經依違反社會秩序維護法裁處拘留者，得處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰；拒不遵行者，除使用人移送該管司法機關，如司法機關仍為前揭之裁處者，得再處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰外，並處建築物所有權人、管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」㈣系爭建物坐落於位於都市計畫第2 種商業區，再次違規使用
為性交易場所，有被告104 年9 月4 日北市都築字第00000000000 函、台北市政府警察局中山分局105 年8 月8 日北市警中分行字第00000000000 函及被告105 年9 月21日北市都築字第10536920701 號函及105 年6 月4 日北市警中分刑字第10531981210 號刑事案件報告書等影本附卷可稽，是原告未盡維持系爭建物合法使用之義務，洵堪認定。惟查：
⒈系爭建物第一次被查獲作為妨害風化營業場所時，被告104
年9 月4 日北市都築字第10435343000 號函，係針對蔡育真以系爭建物經營「御軒泰式男女養生館」，違規使用為性交易場所之違章行為，依都市計畫法第79條規定，勒令停止違規使用之處分，其受處分人為蔡育真。被告雖以原告2 人為該函副本收受者，並於說明欄第8 點載以「請建築物所有人依其責任督促使用人改善，如使用人未依規定履行前揭說明四之義務或該建築物仍有違規使用情事，建築物所有人將受30萬元之罰鍰，且違規建築物將停止供水供電」等語，惟此一說明，既未表明原告具有行政處分相對人之身分，更未載明與原告為受處分人有關之主旨、事實、理由及其法令依據，非僅與行政程序法第96條第1 項規定不符，亦難認係被告就具體公法上事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自非屬行政處分。從而，被告既未就系爭建物違法使用之違章情事，先對原告作成停止違規使用之處分，即以原告前經其以104 年9 月4 日函勒令停止違規使用後，仍有不停止使用之情，逕就再次查獲之違章行為，依都市計畫法第79條規定，以原處分裁處原告法定最高額罰鍰30萬元並停止系爭建物供水供電，自有可議。
⒉上開被告104 年9 月4 日號函，雖課予原告「加強注意系爭
建物實際使用狀況」之義務，然原告即於104 年11月27日以存證信函終止與承租人之租賃關係，並於同年12月28日再委託律師發函，請承租人於105 年3 月1 日前遷離，惟因承租人於遷出日期即將屆至之105 年2 月22日，以存證信函告知渠等正在尋覓搬遷處所，要求給予延期等情，有郵局存證信函附本院卷可考（本院卷第22頁至第33頁）。足認，原告於接獲被告104 年9 月4 日函後，即透過律師以存證信函告知承租人，承租系爭建物不得經營妨害風化之事業，難謂原告未盡告知及監督之責任。然原告即應加強查看系爭建物之使用狀況，但原告疏未查看，致第二次再被查獲承租人陳麗珠交給林怡君違規使用，雖足認定原告有放任承租人陳麗珠違規使用之過失，但尚不足以作為原告「故意放任承租人違規使用」之證據，被告亦並未舉據證明原告有此「故意」，審酌原告過失行為應受責難之程度，原處分逕裁罰30萬元最高額罰鍰，即有違裁量目的，原告主張裁罰過重，違反都市計畫法之授權目的、比例原則等語，即屬有據。
⒊按行政訴訟法第201 條規定：「行政機關依裁量權所為之行
政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」所謂「濫用權力者，乃當法律構成要件該當時，行政機關行使其裁量權之目的，與法律授予裁量權之目的不符，雖其採取或選擇的方式，並未超出法律規定的法律效果的處理方式外，因與法律授予裁量權之目的不符，即構成違法。諸如：法律授予行政機關於法律構成要件該當時，應審酌具體個案之違規情節、所生影響、所得利益及受處罰者的資力等因素，在上下限的金額內，決定一適當之金額裁罰之。」（最高行政法院93年度判字第968 號判決意旨參照），是以行政機關裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難之程度，如是否一再違反而經制止不從，是否故意或僅有過失（或僅推定過失），……本件違反行政法上義務行為之責任條件究係故意或過失責任？依原判決引據被上訴人於原審之答辯，係以推定過失認定上訴人具本件違反行政法上義務行為之責任條件，則上訴人之責任僅推定過失而非故意，處以最高額罰鍰，是否過當？原判決遽以維持原處分，有判決不備理由之違法（最高行政法院95年度判字第01993 號判決意旨參照），足徵行為人並非故意違犯時，若處以最高額罰鍰，即須有非常強大之理由，方無違裁量權之目的。
六、綜上所述，原處分既有如上所述之違誤，於法即有未合，訴願決定遞予維持，亦有所誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 8 月 17 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳心弘法 官 陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 17 日
書記官 黃明和