臺北高等行政法院判決
106年度訴字第300號107年10月24日辯論終結原 告 洪貴池被 告 國防部代 表 人 嚴德發（部長）共 同訴訟代理人 張靈秀
陳易弘複 代理人 吳惠玲上列當事人間有關眷舍事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）被告國防部之代表人於訴訟進行中由馮世寬變更為嚴德發，茲由其新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。查原告於民國106年3月2日係以國防部空軍司令部及國防部政治作戰局為被告（另以裁定處理），訴請給付原告原眷戶輔助購宅及增建補償之權益（見本院第10頁起訴狀）；嗣於106年5月23日以準備書狀追加國防部為被告（見本院卷第162頁）；又其聲明原為：「1.被告應依原告106年2月20日之申請，作成准許原告配售依國軍老舊眷村改建條例興建之住宅1戶（高雄市「岡山勵志新城」30坪型住宅）予原告之處分。2.被告應依眷改條例施行細則第14條規定，給付原告於眷舍自行增建房屋超坪補償金。」（見本院卷第229至230頁），嗣追加、變更為：「1.被告應依原告106年2月20日之申請，作成准許原告配售依國軍老舊眷村改建條例興建之住宅1戶（高雄市「岡山勵志新城」30坪型住宅）予原告之處分。2.被告應依眷改條例施行細則第14條規定，給付原告於眷舍自行增建房屋超坪補償金，自98年8月1日起至清償日止按年息5％計算之利息。3.被告應自上開房屋交屋日98年8月1日起至交屋日止，給付原告每月新台幣（下同）1萬元的房租補償費。」（見本院卷第305、306頁）被告雖表示不同意其追加及變更，惟核原告所為前述訴之追加、變更，均係主張其有原眷戶資格衍生之權利，其請求之基礎相同，無礙於訴訟終結及被告之防禦，揆諸上揭規定，自應予准許，先此敘明。
二、事實概要：原告於81年9月23日，經被告所屬空軍總司令部（下稱空軍總司令部）核准配住由其所屬空軍軍官學校經管之「高雄市○○區○○村00號眷舍」（下稱系爭眷舍），享有系爭眷舍居住權。嗣空軍軍官學校以原告於系爭眷舍內私設建物，經通知改善達3次，均未配合改正等情，依職權陳報空軍總司令部，該司令部乃依國軍軍眷業務處理作業要點（下稱軍眷業務作業要點）第10條第1項第3款規定，以94年2月22日突眷字第0940000825號令（下稱94年2月22日令）准予撤銷原告眷舍居住權，並經空軍軍官學校以94年3月8日効法字第0940001740號函（下稱94年3月8日函）通知原告；嗣因原告未於期限內遷離眷舍，空軍司令部（系爭眷舍管理者）及被告所屬政治作戰局（下稱政府作戰局，系爭眷舍坐落土地管理者）提起民事訴訟請求遷讓房屋、拆除地上物、返還房地，並請求相當租金之不當得利，且獲臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）以100年度重訴字第343號判決勝訴確定在案。原告認其權利受有損害，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）本件爭執在於空軍司令部終止與原告間系爭眷舍之使用借貸關係，並未論及原眷戶權益註銷與否，依本院102年度訴更一字第149號裁定見解，應僅涉及配住眷舍所生之私法關係，而非公法上爭議事件。又據空軍總司令部94年2月22日令及空軍軍官學校94年3月8日函內容可知，被告僅撤銷原告之眷舍居住權，至於眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益並未遭註銷，故原告應享有原眷戶權益。另參本院99年度訴字第163號判決書第36頁最後一行載明略以，縱令扣除原告質疑的原眷戶洪貴池及劉先菁2人等語，即知原告確實於98年9月18日眷村改建時係列為原眷戶，依行政訴訟法第7條、第8條之規定，請求被告依樂群村原眷戶改（遷）建申請書第1點選項1「原階購置原坪型」配售予原告；並另依該申請書第2點，給付原告自增建超坪補償及搬遷費。
（二）被告為眷舍改建之主管機關，而原告本領有合法之眷舍居住憑證，應具有原眷戶享有之權益，被告本應於96年9月18日系爭眷舍改建時，給與原告應有之原眷戶權益。原告雖曾於96年12月10日以聲明書提出參加改建之請求，卻遭被告以原告眷舍居住權遭註銷為由，剝奪該權益，故原告請求被告依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第5條、該條例施行細則第14條及行政訴訟法第7條規定，給付原告改建國宅1戶，因岡山勵志新城仍有空屋80餘戶，且當時選擇改建國宅的眷戶是免付自備款，遂請求給付原告岡山勵志新城30坪型國宅1戶。又若出租該房型國宅，每月租金約1萬元，而原告自98年7月31日即已搬離，故原告原可受領分配眷舍所受之損失，應自98年8月1日起算等語。並聲明：「1.被告應依原告106年2月20日之申請，作成准許原告配售依眷改條例興建之住宅1戶（高雄市「岡山勵志新城」30坪型住宅）予原告之處分。2.被告應依眷改條例施行細則第14條規定，給付原告於眷舍自行增建房屋超坪補償金，自98年8月1日起至清償日止按年息5％計算之利息。3.被告應自上開房屋交物日98年8月1日起至交屋日止，給付原告每月1萬元的房租補償費。」
四、被告另以：
（一）有關增建補償部分，眷改條例施行細則第14條第1項認為係主管機關實行眷村改建計畫時，由主管機關依一定補償標準所給予之補償。再者，有關輔助購宅款部分，依照眷改條例施行細則下需經核定，應由原眷戶先向機關申請。本件原告請求增建補償及輔助購宅款，卻提起一般給付訴訟，並不合法，且未經訴願先行程序，應裁定駁回。再者，原告逕提起一般給付之訴請求賠償，程序上於法不合，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，應予駁回。且原告未依國家賠償法第10條之規定，踐行協議先行程序，逕提起國家賠償訴訟，亦於法不合。又原告請求分期償還不當得利云云，為私法事件，非行政審判權限。
（二）原告原有系爭眷舍居住權，既經空軍軍官學校及空軍總司令部撤銷，依眷改條例第5條第1項、眷改條例施行細則第14條第1項之規定，眷舍居住權利若經撤銷，即不再具備原眷戶身分。又原眷戶輔助購宅、增建補償之權益以具有原眷戶資格為要件，原告因已不具原眷戶資格。從而，原告請求被告給付原眷戶輔助購宅、增建補償等權益，於法無據。
（三）按各機關經管國有公用被占用不動產處理原則第9點之規定，有關國有財產占用人就使用之補償金，被告得視情形給予分期，而考量原告迄今仍未配合辦理清空房舍物品，且依分期方式還款尚需10年，無法確保被告之眷改基金債權，故其不同意原告分期付款，並無違誤。至於財政部106年1月6日回函內容，並無同意原告得申請分期付款之意思，僅說明得由被告本於權責辦理，原告執此主張應讓其分期付款，實有誤會等語置辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，訂有眷改條例。依96年1月3日修正前該條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第3條規定：「（第1項）本條例所稱國軍老舊眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……。（第2項）本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」又「85年2月5日公布眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之『原眷戶』資格為其要件。所稱『原眷戶』，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在。如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係。其進而註銷眷舍居住憑證及原眷戶權益，前者乃為私法作用，自無廢止授益行政處分之問題。後者係因該受配住眷舍者已不符眷改條例第3條第2項所稱『原眷戶』之要件，而予以註銷原眷戶權益，雖屬侵益處分之作成，然非授益處分之廢止，無行政程序法第124條之適用。」為最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。
（二）經查，原告於81年9月23日經空軍總司令部核准配住由其所屬空軍軍官學校經管之系爭眷舍，享有系爭眷舍居住權。嗣空軍軍官學校以原告於系爭眷舍內私設建物，經通知改善達3次，均未配合改正等情，依職權陳報空軍總司令部，該司令部乃依軍眷業務作業要點第10條第1項第3款規定，以94年2月22日令准予撤銷原告眷舍居住權，並經空軍軍官學校以94年3月8日函通知原告。嗣因原告未於期限內遷離眷舍，空軍司令部、政治作戰局提起民事訴訟請求遷讓房屋、拆除地上物、返還房地，並請求相當租金之不當得利，經臺灣高雄地方法院100年度重訴字第343號民事判決（下稱高雄地院確定民事判決）原告應遷出系爭眷舍、土地返還予空軍司令部、政治作戰局，並應按月給付不當得利之款項；原告不服提起上訴，惟嗣後自行撤回上訴而確定。另原告及其家屬因不履行上開義務，經空軍司令部、政府作戰局向高雄地院民事執行處聲請強制執行，扣押原告於臺灣銀行岡山分行帳戶之存款並由債權人收取。原告復對空軍司令部、政治作戰局提起民事訴訟，訴請確認其與空軍司令部就系爭眷舍使用借貸關係不存在，經臺灣橋頭地方法院（下稱橋頭地院）106年度訴字第568號裁定認定原告主張之原因事實與訴訟標的，為高雄地院民事確定判決效力所及，違反一事不再理，認其起訴不合法。原告不服提起抗告，經臺灣高等法院高雄分院107年度抗字第120號民事裁定（下稱高雄高分院民事裁定）駁回其抗告；至於政治作戰局部分因原告未為聲明，原審判決卻一併駁回其訴，遂以裁定廢棄發回等情，此有被告上開函文、高雄地院民事確定判決、高雄高分院民事裁定等件附卷可稽（見本院卷第18、19頁、第25至57頁、第462至467頁）。是原告與空軍司令部、政治作戰局間之民法上使用借貸關係，因空軍司令部業已撤銷原告之眷舍居住權而終止，洵堪認定。
（三）原告雖主張空軍軍官學校94年3月8日函引用之空軍總司令部94年2月22日令撤銷其居住權是否合法有效，尚由本院移由橋頭地院審理中，在未確定前，被告應先回復其眷舍居住權；又依最高行政法院見解，撤銷居住權與撤銷原眷戶權益係兩回事，空軍司令部雖撤銷其居住權，原告原眷戶資格認定之主管機關係被告，原告原眷戶資格未經註銷，自始仍存在云云。惟按原眷戶資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用；如原眷戶違反法令出租或頂讓所配住之眷舍予第三人，主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止該配住宿舍之私法關係，為最高行政法院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議闡述甚明如前述。換言之，軍人因任軍職而獲配住軍方所管理之眷舍，乃私法上使用借貸關係，主管機關或其所屬權責機關所核發證明眷舍配住之眷舍居住憑證，雖係公文書，惟僅係單純私權證明文件，以作為眷戶與被告所屬配住機關間具配住眷舍私法上使用借貸關係之憑證，正如同一般配有宿舍之公務人員與配住機關之關係（司法院釋字第557號解釋參照），而未發生公法上之法律關係，自非授與眷改條例原眷戶權益之授益行政處分。又被告為管理國軍眷村及眷舍，於45年訂定「國軍在臺軍眷業務處理辦法」，嗣於86年間修正法規名稱為「國軍軍眷業務處理辦法」；91年間配合行政程序法之施行，廢止「國軍軍眷業務處理辦法」，另定軍眷業務作業要點。本件空軍司令部以原告於系爭眷舍內私設建物，經通知改善達3次，均未配合改正，依軍眷業務作業要點第10條第1項第3款規定，以94年2月22日令准予撤銷原告眷舍居住權，核係空軍司令部本於眷舍管理機關之權責，以94年2月22日令撤銷原告眷舍居住權，係屬終止配住眷舍私法關係之意思表示，因此發生終止眷舍使用借貸關係之法律效力。而終止權屬於形成權之一種，形成權於權利人行使時，即發生形成之效力，不必得相對人之同意。因此，原告與空軍司令部、政治作戰局間之民法上使用借貸關係，因空軍司令部撤銷其眷舍居住權即終止失效，除非嗣後經法院判決變更其法律行為效力，始得主張原眷戶權益，自難僅因提起訴訟尚在進行中，即要求被告回復其眷舍居住權。原告雖主張其原眷戶居住憑證未經註銷，仍保有原眷戶資格，惟原告配住眷舍之使用借貸關係既已終止失效，即無取得原眷戶資格之憑據。再者，依被告實務作法，以往原眷戶居住憑證會在撤銷居住權時一併註銷，然易產生居住權與居住憑證分屬二事，各有其效力之誤解，考量居住憑證僅係表彰居住權之文書證明而已，倘撤銷眷舍居住權，其居住憑證理當無實質效力，故現行作法已不註銷居住憑證等情，為被告代理人到庭陳述明確（見本院卷第541頁）。原告主張其仍有原眷戶資格，享有原眷戶權益云云，乃有誤解，核無足採。
（四）按眷改條例第5條第1項前段規定：「原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益。」第16條規定：「（第1項）興建住宅社區配售原眷戶以1戶為限。每戶配售之坪型以原眷戶現任或退伍時之職缺編階為準；並得價售與第23條之違占建戶及中低收入戶；如有零星餘戶由主管機關處理之。（第2項）前項價售中低收入戶之住宅，得由主管機關洽請直轄市、縣（市）國民住宅主管機關價購，並依國民住宅條例規定辦理配售、管理。（第3項）第1項住宅社區配售坪型辦法及零星餘戶處理辦法，由主管機關定之。」另國軍老舊眷村改建條例施行細則第14條規定：「（第1項）原眷戶於國軍老舊眷村內自行增建之房屋，由主管機關按拆除時當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，予以補償，其補償坪數計算方式如下：一、現有房屋總坪數(含原公配眷舍坪數與自行增建坪數)，減去原公配眷舍坪數與輔助購宅坪型，等於補償坪數。二、由原眷戶籌款配合政府補助重新整建，或屬於本條例第3條第1項第3款自費興建者，以現有房屋總坪數，減去輔助購宅坪型，等於補償坪數。（第3項）前項補償，以房屋為限，餘均不辦理補償。」可知承購住宅及眷舍自行增建超坪補償金，均係原眷戶權益。本件原告對被告起訴之聲明第1項「被告應依原告106年2月20日之申請，作成准許原告配售依眷改條例興建之住宅1戶（高雄市「岡山勵志新城」30坪型住宅）予原告之處分。」及第2項「被告應依眷改條例施行細則第14條規定，給付原告於眷舍自行增建房屋超坪補償金，自98年8月1日起至清償日止按年息5％計算之利息。」核係本於原眷戶資格之請求，屬於公法事件，本院固有審判權，惟原告之眷舍居住權經空軍司令部撤銷，其等使用借貸關係消滅，原告因而喪失原眷戶資格，自無請求包含配售眷舍及自行增建房屋超坪補償金之原眷戶權益，原告上開請求，均無理由。原告另主張系爭眷舍於98年8月1日改建完成時，其應獲得配售1間房屋，被告疏未辦理，致其受有房屋出租收益之損失，聲明第3項請求「被告應自上開房屋交物日98年8月1日起至交屋日止，給付原告每月1萬元的房租補償費。」云云。惟原告業已喪失原眷戶資格，業如前述，自無受有房屋出租收益之損失，是原告依行政訴訟法第7條規定合併請求房租補償費部分，亦無理由，附此敘明。
六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，其提起本件訴訟為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 11 月 14 日
書記官 徐 偉 倫