臺北高等行政法院判決
106年度訴字第31號106年7月12日辯論終結原 告 李金美訴訟代理人 顏火炎 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳訴訟代理人 劉德威
邱馨以上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年12月5日農訴字第1050718120號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國105年4月8日檢具興建農舍申請表及新竹縣興建農舍經營計畫書等相關資料，向被告申請於新竹縣○○鄉○○段下大壢小段660 地號土地（下稱系爭土地）興建農舍之資格審查。經被告審認原告所提資料未具2 年農業經營實績，不符合農業用地興建農舍辦法（下稱農舍辦法）第2 條規定，以105 年5 月25日府農輔字第1050003713號函（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願復經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張：伊屬全民健康保險第3 類被保險人，於102 年12月6 日購買系爭土地時，其上雖有既存之琉球松、南洋杉等00年生以上果樹，惟嗣後因伊每日辛勤耕耘施肥，始獲得每年平均超過500 台斤蔬果產量之成果；伊所種植水果蔬菜，因採有機栽種不施用農藥，色澤大小長相不一，市場接受性較差且產量不多，故僅供自家及分送親朋好友食用，惟此不影響伊於申請前2 年已有生產實績之事實。被告雖援引行政院農業委員會（下稱農委會）水土保持局105 年3 月23日研商農舍相關議題第一次會議紀錄（下稱水保局會議紀錄），認伊僅自給自足，不足認定其有興建農舍之需求，否准伊所請，然自農舍辦法第3 之1 條或其他條文，皆無法推導出欲設立農舍之農民，不能僅自給自足，必須對外銷售其農產品，故水保局會議紀錄之上開決議，已逾越農舍辦法之文義可能範圍，況該會議決議未依行政程序法第160 條規定辦理，並非合法行政規則，被告據以作成原處分，自屬違法。並聲明：㈠訴願決定、原處分均撤銷。㈡被告對於原告105 年4月8 日申請興建農舍資格審查，應作成准予興建農舍之行政處分。
三、被告抗辯：原告雖屬全民健康保險第3 類被保險人，惟依其所提有機肥、苗、農機具等免用統一發票收據、計畫書、現況照片等資料，顯示系爭土地現況為部分種植蔬菜，現有西施柚、波羅蜜等林木，其所種植水果蔬菜僅供自家食用及分送親朋好友食用，未能佐證過去2 年系爭土地之農業經營銷售實績，依水保局會議紀錄、農委會104 年10月21日農水保字第1041866479號函（下稱104 年10月21日函）及農舍辦法第2 條等規定，原告僅自給自足，尚不足認定其有興建農舍需求，被告以原處分駁回原告所請，並無不合等語。並聲明：駁回原告之訴。
四、如事實概要欄所載之事實，有原告所提興建農舍申請表、原處分書及訴願決定書，附訴願卷第137 頁及本院卷第18至26頁可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。
五、經核本件爭點為：被告對原告於105 年4 月8 日申請於系爭土地興建農舍之資格審查，以原告未具過去2 年農業經營實績，不符農舍辦法第2 條規定為由，予以否准，有無違誤？經查：
㈠按農業發展條例第3 條第1 款、第3 款、第10款第2 目及第
11款規定：「本條例用辭定義如下：一、農業：指利用自然資源、農用資材及科技，從事農作、森林、水產、畜牧等產製銷及休閒之事業。……三、農民：指直接從事農業生產之自然人。……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：……㈡供與農業經營不可分離之農舍……之土地。十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」第18條第1 、2 、5 項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1 月4 日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第2 項）前項農業用地應確供農業使用。……（第5 項）前4 項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」㈡次按農委會依農業發展條例第18條第5 項之授權，會同內政
部訂定之農舍辦法第2 條規定：「（第1 項）依本條例第18條第1 項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……
五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。（第2 項）前項第5 款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。（第3 項）直轄市、縣（市）主管機關為辦理第1 項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前2 項、第3 條、第4 條至第6 條規定事項。」其制定理由為：「參照農業發展條例第18條規定，農業用地興建農舍應不影響農業生產環境及農村發展。又農舍係提供有心經營農業者於該農地上興建輔助及便利其農事生產工作，兼具居住之構造物；因此申請興建農舍之該筆農業用地應確供農業使用，且農舍之興建與使用均應與農業經營不可分離。為利主管機關執行審查，爰規範農舍申請人應檢附經營計畫，由主管機關審認該筆農業用地確供農業使用，且農舍興建確不影響農業生產環境與農村發展。至有關『經營計畫書格式』由中央主管機關參照申請農業用地作農業設施容許使用辦法之模式，訂定經營計畫書範例格式，供地方主管機關因地制宜審查參採。」同辦法第3 條之1 規定：「農民之認定，由農民於申請興建農舍時，檢附農業生產相關佐證資料，經直轄市、縣（市）主管機關會同專家、學者會勘後認定之。但屬農民健康保險被保險人或全民健康保險第3 類被保險人者，不在此限。」㈢揆諸前揭法令規定，可知於89年1 月4 日以後取得農業用地
之農民，必須確實將農業用地供作農業使用，始得依農業發展條例第18條第1 項規定，申經直轄市或縣（市）主管機關核准，在該農業用地上興建農舍；所謂將農業用地供作農業使用，依同條例第3 條第1 款規定，係指利用自然資源、農用資材及科技，在農業用地上經營農作、森林、水產、畜牧等生產、製造、銷售及休閒之事業而言。易言之，農地所有人必須以農業用地，從事農作、森林、水產、畜牧之生產、製造、銷售，並以此為業，或在該農地經營休閒農業，始有於其上興建農舍，以輔助及便利其農業經營之需要。是以，農委會依據農舍辦法第2 條第2 項規定，訂定之經營計畫書範例格式，要求申請人對於：一、興建農舍之需求，二、既有農業經營現況及規模，三、產銷計畫，四、農舍用地與農業經營用地之整體配置，並敘明對農業環境之影響，五、農舍放流水排水計畫，及六、各直轄市、縣（市）政府依地區特性增訂之其他事項，分別予以說明；就其中第二點關於經營現況部分，並須敘述其過去2 年內在農業用地上之經營實績與現況情形及檢附照片（參見被告答辯卷第13頁），俾主管機關得以審查申請人是否因經營農業而有興建農舍之需要，即與農業發展條例第3 條第1 款、第18條第5 項及農舍辦法第2 條等規定意旨相符。又依此而論，農地所有人雖於農業用地上從事農作，惟所生產作物僅得自給自足，即難謂其有「經營農業」之實績，而有在農業用地上興建農舍之需求，此等農地所有人所為興建農舍之申請，自不應准許。
㈣經查，系爭土地為山坡地保育區之農牧用地，原告於102 年
12月6 日，以買賣為原因，登記為系爭土地所有人，嗣於10
5 年4 月8 日，檢附戶籍謄本、系爭土地登記謄本、農業使用證明書、農業用地未曾申請興建農舍切結書、原告財產查詢清單、新竹縣興建農舍經營計畫書、購買有機肥、苗、農機具等物品之免用統一發票收據，及農民健康保險被保險人或全民健康保險第3 類被保險人之投保證明等資料，向被告申請系爭土地興建農舍資格審查；經被告派員於105 年4 月19日至系爭土地現場會勘結果，系爭土地現況部分種植蔬菜，現有西施柚、波羅蜜等情，有原告所提興建農舍申請表及所檢附上述書面資料附訴願卷第36至57頁，及興建農舍資格審查會勘紀錄附答辯卷第14頁可稽。依上開投保證明所示，原告為全民健康保險第3 類被保險人（參見訴願卷第48頁），揆諸農舍辦法第3 條之1 但書規定，其具備農民資格，固無疑義；惟觀諸原告所提經營計畫書之「一、興建農舍之需求」，記載：「本人現居台北無自用住宅，因空污及食安問題日益嚴重，所以購買此好山好水好空氣的農地，期望自己種菜提供有機蔬果滿足少許自我需求，唯2 年來台北新竹兩地來回奔走，今為減少舟車勞頓之苦，就地有一處遮風避雨、安身立命的處所，所以提出興建農舍之需求。」次於「二、既有農業經營現況及規模」，以附件一記載：系爭土地為梯田式之山坡地，有3 層平台及斜坡地，現種植樹木如琉球松、南洋杉等已有00年生以上及果樹等多為00年生以上；年產量：西施柚約200 台斤、波羅蜜約200 台斤、梅子約50台斤、芒果約50台斤、柳丁約40台斤、金棗約20台斤、美國花生（馬拉巴栗）約50台斤，蔬菜類約200 台斤；銷售情形：
上述水果皆採有機栽種不施用農藥，其色澤大小長相不一，市場接受性較差加以產量不多，故僅供自家食用及分送親朋好友食用等語（參見答辯卷第28、29頁），就「三、產銷計畫」，則以附件二記載：本農地計畫分為果樹區及蔬菜區，現有樹木及果樹種類繁多且多為00年生以上，水果類年產如西施柚約200 台斤、波羅蜜約200 台斤、梅子約50台斤、芒果約50台斤、柳丁約40台斤、金棗約20台斤、美國花生（馬拉巴栗）約50台斤，前述水果皆採有機栽種不施用農藥，其色澤大小長相不一，市場接受性較差加以產量不多，故僅供自家食用及分送親朋好友食用；本基地面積多數為鬱鬱茂（果）林覆蓋，現僅於第2 層半數平台日照較足約300 平方公尺為蔬菜區，蔬菜則配合當令節氣適合生長者輪種，以減少土地養分之耗用，計有Ａ菜、地瓜葉、芹菜、萵苣、空心菜、絲瓜及節令蔬菜，生產之蔬菜因採小規模種植，產量不多，供為自家食用，蔬菜類年產約200 台斤，待3 至5 年土壤改善與生產技術純熟後，擬採自產自銷透過網路宅配直銷或到園現採有機蔬果方式經營等語（參見本院卷第102 頁）；及原告另於本院106 年6 月6 日準備期日陳稱：系爭土地種植蔬菜之面積，約占其總面積之1/3 ，所種植水果以西施柚產量最多，另尚有檸檬柚、柳丁、金桔、梅子、波羅蜜、酪梨，但數量都沒有西施柚多；在系爭土地上收成之蔬菜、西施柚及其他水果均無對外銷售，都分送親友等情（參見本院卷第99、100 頁之準備程序筆錄），可知原告雖在系爭土地從事農作，惟所生產之蔬菜、水果，僅足供其自家食用及贈送親友，尚無多餘產出可對外銷售，故難認原告係以系爭土地經營農業發展條例第3 條第1 款所稱農業，且有為農業之經營而興建農舍之需求。則被告審認系爭土地既有農業經營現況及規模，未具2 年農業經營實績，不符合農舍辦法第2條規定，以原處分駁回原告之申請，經核尚無違誤。
㈤原告雖主張：興建農舍之申請人若僅自給自足，尚不足認定
其有興建農舍之需求，乃水保局會議針對「有關農業用地興建農舍辦法第3條之1證明文件審查疑義及農業經營現況及規模認定案」所作決議；惟自農舍辦法第3條之1或其他條文，皆無法推導出欲設立農舍之農民，不能僅自給自足，而須對外銷售農產品之結論，故上開水保局會議紀錄內容，已逾越農舍辦法之文義可能範圍，且該決議未依行政程序法第160條規定辦理，並非合法行政規則，被告據以作成原處分，自屬違法云云。惟依上說明，農舍係提供有心經營農業者，於該農地上興建輔助及便利其農事生產工作，兼具居住功能之構造物，與一般住宅有別，故申請興建農舍之該筆農業用地，在提出申請前2年，應確有經營農業之實績；倘申請人在該農業用地上種植之農作物，僅能自給自足及贈送親友，顯見其無須仰賴農作所得收入維生，即難認其有長期持續經營農業之意願與決心，且確係為經營農業之需要而申請興建農舍，自不應准其所請。原告於102年12月6日取得系爭土地所有權後，在其上種植之蔬果，僅供自家食用與分送親友，並無對外銷售，業如前述；另由原告於經營計畫書中所述興建農舍之需求，其係因空污及食安問題嚴重，故購買系爭土地，期望自己種植有機蔬果，滿足自我需求，又為減少在臺北新竹兩地來回奔走之辛苦，故申請興建農舍等語觀之，其購買系爭土地之目的，僅為種植供自己食用之蔬果，並無意利用自然資源、農用資材及科技，在其上從事農作之產製銷或休閒等事業，另其申請興建農舍，亦非出於農業經營之需求，而係作住宅使用。則被告審核原告提出之經營計畫書、購買有機肥、苗、農機具等單據、系爭土地現況照片等資料及其派員至現場會勘之結果後，以上述事證不足佐證原告於申請前2年在系爭土地上有農業經營實績為由，以原處分否准原告於系爭土地興建農舍之申請，與農舍辦法第2條第1、2項等規定，並無不符。又被告於原處分中，並未援引水保局會議紀錄作為法令依據，其於訴願時提出答辯書，引用該會議紀錄中，關於「興建農舍申請人所提經營計畫書，仍須以申請興建農舍之該筆農業用地為範圍，查核該筆地號有無過去2年農業生產實績，農舍係與農業經營不可分離之構造物，既為農業經營，自有一定之經營規模，爰若申請人僅自給自足者，尚不足以認定其有興建農舍之需求」之決議內容（參見答辯卷第9頁之水保局會議紀錄），旨在補充說明其認定原告過去2年於系爭土地並無農業經營實績之理由，惟其據以否准原告申請之法令，仍為農舍辦法第2條規定，此由該答辯書中所引用該農舍辦法條文及其授權依據之農業發展條例第18條等法令規定，即可明瞭（參見訴願卷第139、140頁）。是上開水保局會議紀錄所載決議內容，既非被告作成原處分所根據之法令規定，其是否已依行政程序法第160條第2項規定，登載於政府公報，而為已對外發布之行政規則，對於原處分之效力，不生任何影響。從而，原告主張：上開水保局會議決議，認為申請農舍之農民，不能僅自給自足，已逾農舍辦法之文義可能範圍；該決議既未依行政程序法第160條規定辦理，並非合法行政規則，被告據以作成原處分，係屬違誤云云，自非可採。
六、綜上所述，被告以原處分駁回原告系爭土地興建自用農舍之申請，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，及被告應作成核准其在系爭土地興建自用農舍之行政處分，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，原告雖聲請函詢其所提免用統一發票收據之開立商家，旨欲證明其確曾購買該等單據上所載有機肥、苗、農機具，惟上開待證事項縱經證明，仍不足據以認定原告因在系爭土地上經營農業，而有興建農舍之需要，故無調查必要；兩造其餘攻擊防禦方法及舉證，經核均與判決結果不生影響，故不分別斟酌論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段，判決如主文。中 華 民 國 106 年 8 月 2 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 蕭 惠 芳
法 官 侯 志 融法 官 鍾 啟 煒
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 2 日
書記官 李 建 德