臺北高等行政法院判決
106年度訴字第330號107年1月4日辯論終結原 告 范振壽被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）訴訟代理人 賴淑青
莊惠茹
參 加 人 陸桂珍訴訟代理人 李荃和 律師上列當事人間分割登記事件，原告不服新竹縣政府中華民國106年2月21日府綜法字第1060008112號（案號：0000000-0）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣參加人於民國105年4月28日檢具臺灣高等法院104年度上字第885號分割共有物民事判決暨確定證明書及土地所有權狀等資料，請求原處分機關新竹縣新湖地政事務所（下稱新湖地政事務所）就新竹縣○○鄉○○段○○○○號之土地為共有物分割登記（登記收件字號為新湖字第029260號）。經原處分機關函請行政院農業委員會（下稱農委會）及內政部予以釋示後，認上開判決與農業發展條例第16條第2項規定有違，乃依土地登記規則第57條第1項第2款規定，以105年9月6日新登駁字第82號駁回通知書（下稱原處分）駁回其申請。參加人不服，向被告提起訴願，經訴願決定「原處分撤銷，原處分機關應為准予登記之處分」。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）訴願決定以民法第824條第4項規定作為主要理由，然耕地分割是要依據農業發展條例第16條的規範，而農業發展條例為特別法，依法律優位原則，必須以該規定為依據。（二）被告違反內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函釋，此函釋係因臺中高分院91年度上字第376號民事判決，違反耕地分割規定，內政部遂發布此函釋通令法院及全國各機關遵守。被告亦違反內政部105年8月25日台內地字第1050432515號函，此函係特別針對本案分割登記案件做出明確肯定的答覆，本案法院判決所採理由違反農業發展條例第16條耕地分割規定，應屬法定不許登記之原因。本案仍請被告依農業發展條例主管機關農委會上開意見本於權責依法核處。被告顯然是沒有依據農委會意見辦理。（三）原告於106年4月16日、5月31日及6月8日連續三次發函詢問被告共有耕定分割後宗數可不可以超過共有人人數，經被告分別以106年4月20日府地測字第1060047373號、106年6月3日府地測字第1060063498號及106年6月15日府地測字第1060071346號函覆皆是不得超過共有人人數，那麼為何訴願決定會是訴願有理由，依訴願法第81條規定決定原處分撤銷，原處分機關應為準予登記之處分。（四）本案從103年3月26日新竹地方法院一審判決至106年2月21日收到訴願決定書止，此段過程中，有人運作「地方議會」人士，企圖影響訴願之決定。事後證明與傳聞相符，在在使原告權益受損。所謂的「本案依分層負責規定授權業務主管決行」這個章是蓋假的嗎？這些所謂的「專家學者」「社會賢達」審議委員們當天會議主席楊文柯副縣長等「這一夥人」對本訴願案的決定有尊重地方、中央、各行政業務主管的意見嗎？地方層級的訴願委員會的決定可以推翻中央的法令嗎？法的依據在哪裡？原告對於被告針對本案訴願過程，異常的重視、審慎、及訴願流程快速，給予常理質疑，請調閱訴願會當天完整的會議記錄，包括出席簽到名冊及所有出列席人員的發言紀錄，及當天會議影音檔等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定。
三、被告則以：（一）查89年1月26日公布施行之修正後農業發展條例第16條係於第1項前段明定每宗耕地分割後每人所有面積達到0.25公頃始得分割為基本原則，但為使農業發展條例修正施行前共有耕地之產權單純化，減少其因共有之糾紛，乃於第16條第4款明定農業發展條例89年1月4日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有，不受分割後單位面積0.25公頃之限制；又依現行耕地分割執行要點第9點（105年5月6日修正）規定，農業發展條例第16條第1項但書第3款及第4款規定辦理耕地分割，原則上固應分割為單獨所有，但依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有者，不在此限。且依現行民法第824條第4項規定，法院裁判分割共有物，其目的固在消滅共有關係，然考量部分共有人就其得分配共有物合併與否之經濟效益或其他特殊情形，分割後仍有維持共有之必要者，法院依法已享有就共有物特定部分不予分割之裁量權，以符實際並得彈性運用。故關於新湖地政事務所引用農委會105年8月23日農企字第1050225108號函釋，以分割後之耕地不得有全體共有人維持共有為駁回其申請分割登記之理由，揆諸民法第824條第4項、耕地分割執行要點第9點及法務部101 年9月11日法律字第10100114660號函釋意旨，其所為處分難認具有合理及正當之規範目的。（二）新湖地政事務所援引內政部91年2月25日台內地字第0910003153號令釋意旨為據，惟該函釋作成後，民法第824條於98年已修正增訂第4項明定法院得考量個案特殊情形，判決部分共有人就所分配之部分繼續維持共有。是上開函釋所示法院為分割共有物之裁判時，除有依物之使用目的不能分割或部分共有人明示就分得部分願維持共有者外，不能創設新的共有關係乙節，明顯與修正後上開民法第824條之規定不符。況該函釋亦載明：「惟如遇有具體個案涉訟者，自以法院之確定判決為準」之意旨，是新湖地政事務所援引上開函釋認定參加人之申請不符合農業發展條例第16條第1項但書第4款規定，亦忽略本件個案涉訟乃經民事法院判決確定，其認事用法，乃有未洽。（三）新湖地政事務所審認本件判決分割後之宗數超過共有人人數，逾越農業發展條例第16條第2項規定。惟參加人所持民事判決理由既已載明，土地分割為單獨所有部分仍為4筆，符合共有人人數，至分割後仍屬共有之道路部分，並非單獨所有，且亦使共有人分割後之土地不致形成袋地，應不列入分割後之宗數內，即無違反農業發展條例第16條第2項之限制規定。顯見民事法院已參照上開農業發展條例規定之立法目的並考量土地分割後利用效益而為前開判決，且分割共有物之判決屬於形成判決，於判決確定時即具有形成力。新湖地政事務所未予究明，即以本件民事確定判決分割後之宗數超過共有人人數，認定參加人所請登記案件屬依法不應登記者，非無違誤。為求平衡人民權益保障並尊重民事法院之確定形成判決，被告於召開訴願審議委員會後作成將原處分撤銷，並請新湖地政事務所為准予登記處分之決定，係依訴願法第81條第1項規定辦理，自屬有據。（四）末按訴願法第63條第1項、第53條規定，被告審議訴願案件係依照訴願法及新竹縣政府訴願審議委員會組織設置要點辦理，就訴願決定係採合議制多數決，並非由單一委員決定。被告依法組成訴願審議委員會並獨立行使職權，依法審議人民訴願案件，原告訴稱有人運作地方議會人士影響訴願決定等情，應係誤解，併予陳明。綜上所述，本件原告之訴為無理由。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：揆諸農業發展條例第16條規定，其立法精神係為避免放寬耕地分割限制後，造成耕地過度細分，土地權屬過分複雜，進而妨礙農業合理經營，造成農業經營與發展之負面效果。故「防止耕地細分」、「便利農場經營管理」、「降低耕地權屬複雜性」即為該規範之主要目的。是故土地宗數之計算，是否超過共有人數之判斷，應緊扣著上開目的為理解與適用，否則豈非拘泥於幾「宗」土地與幾「個」共有人的形式計算，忽略該條限制之真意與其所欲達成之實質作用？甚至作成與上開目的完全相悖之解釋。本案民事判決對於系爭規範之解釋即基於上開立法目的之理解與追求，認為分割後共有之道路用地，不應列入分割後之宗數計算。由上可知，本件經民事法院判決分割後雖分割為5宗，至預留之道路，係供公眾使用且為共有人共有，並非單獨所有，自不在分割後之宗數內。否則，將使共有之耕地分割時，未能預留道路供公眾使用，反形成土地利用之複雜，降低農地利用之便利性，實非立法意旨。上開見解已為最高法院、高等法院穩定之見解。然此種符合農發條例與土地利用，並兼顧各部所有權人之權利保障之作法，竟遭原處分機關及原告以函釋認為「本案民事判決違法」。究竟是本案民事判決違法還是本案處分違法？結論已不言可諭。訴願決定亦清楚的表達本案處分違法之結論。吾人亦再設想，若裁判土地分割之法院，考量了系爭規範真正之立法目的作出如本案般合理適切之分割，人民卻於判決後申請登記受到行政機關之阻饒，則未來法院考慮到行政登記實務之錯誤見解，但又必須站在人民後續無法順利登記之扭曲現況，迫使法院必須做出全然違反農發條例立法目的之分割判決，豈是農業發展之福？國家之福？或人民之福？相當然爾地沒有任何人或機關得到利益或實質幫助，反犧牲法律秩序之安定，公益目的（農業發展）之追求以及人民權利之罔顧。原處分機關與行政實務對於農業發展條例第16條見解之錯誤與僵化所造成之問題可見一斑。是本案民事判決並無任何違法之處，原處分機關以違法之見解拒絕人民之申請登記，並錯誤解釋農業發展條例第16條之意義與精神，致使參加人於取得土地裁判分割之確定判決後無法獲得土地之宣示登記，進而影響未來土地之處分行使，對於參加人土地財產權之侵害甚明，亦使農業發展條例追求之公益目的遭致破壞，造成之影響可謂相當深遠。上開違法情事，已由被告所作成之訴願決定糾正錯誤，本案訴願決定適法妥當，無違法之處，並求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
（一）按土地登記規則第27條規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：……四、因法院、行政執行分署或公正第三人拍定、法院判決確定之登記。……。」第57條第1項規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……二、依法不應登記者。……。」次按農業發展條例第16條規定：「（第1項）每宗耕地分割後每人所有面積未達0.25公頃者，不得分割。但有下列情形之一者，不在此限：……四、本條例中華民國89年1 月4 日修正施行前之共有耕地，得分割為單獨所有。……（第2項）前項第3款及第4款所定共有耕地，辦理分割為單獨所有者，應先取得共有人之協議或法院確定判決，其分割後之宗數，不得超過共有人人數。」
（二）查原告主張訴願決定違反農業發展條例第16條第2項共有耕地分割後之宗數，不得超過共有人人數之規定，並援引內政部及農委會函釋為其論據。惟就此項爭點，臺灣高等法院104年度上字第885號判決業於理由論述甚詳，略以：
「按農發條例第16條之立法目的係為避免放寬耕地分割限制後，造成耕地過度細分，妨礙農業合理經營，故就辦理分割單獨所有部分，規定分割後之宗數，不得超過共有人人數，而仍保持共有作為共有人共通使用部分，並無違農業發展條例之立法目的，應不在分割宗數限制之內。……系爭土地分割為單獨所有部分仍為4筆，符合共有人人數，至E部分乃屬共有之道路用地，並非單獨所有，且亦使共有人分割後之土地不致形成袋地，增加土地利用效能，從而依前開說明及農發條例立法目的以觀，E部分自應不列入分割後之宗數內，即無違反農發條例第16條第2項之限制規定。……」等語（見判決第5、6頁），原告不服該判決，提起上訴後，亦經最高法院105年度台上字第100號裁定駁回上訴在案，有上開判決及裁定附卷可稽（見訴願卷第85頁、第97頁）。經核臺灣高等法院上開分割共有物判決理由，係認農業發展條例第16條第2項所指分割後之宗數，不得超過共有人人數，乃指單獨所有者而言，至於共有之道路用地並不列入分割宗數之限制內。因此，該判決自無違反農業發展條例第16條第2項之規定可言。再者，98年1月23日修正公布之民法第824條第4項規定：「以原物為分配時，因共有人之利益或其他必要情形，得就共有物之一部分仍維持共有。」揆其立法意旨，係考量法院為裁判分割時，固應消滅其共有關係，然因共有人之利益或其他必要情形，就共有物之一部，有時仍有維持共有之必要，例如分割共有土地時，需保留部分土地供為通行道路之用，爰增訂該項，賦予法院就共有物之特定部分不予分割之裁量權，以符實際並得彈性運用。另外，現行耕地分割執行要點第9點（105年5月6日修正）亦規定，農業發展條例第16條第1項但書第3款及第4款規定辦理耕地分割，原則上固應分割為單獨所有，但依法院確定判決或和解筆錄就共有物之一部分由全體繼承人或全體共有人維持共有者，不在此限。是農委會105年8月23日農企字第1050225108號函釋，猶引據內政部92年6月19日台內地字第0920008963號函釋，以上開臺灣高等法院判決分割後之宗數超過共有人人數，違反農業發展條例第16條第2項規定，為法定不許登記之原因；以及引據內政部91年2月25日台內地字第0910003153號令，認為分割後之耕地不得有全體共有人維持共有之情形，尚無因維持一筆全體共有土地作為道路使用，即可排除農業發展條例第16條第2項規定之適用一節，不僅法院不受該函釋意見之拘束，其所述見解亦與民法第824條第4項、現行耕地分割執行要點第9點規定不符。是原處分據以認上開臺灣高等法院判決違反農業發展條例第16條第2項之規定，依土地登記規則第57條第1項第2款規定，依法不應登記，而駁回參加人之申請，自有違誤。又分割共有物之判決係形成判決，依民法第759條規定，不待登記即已取得不動產物權，僅其物權之處分應經登記而已。訴願決定經審酌原處分有上開違誤，復基於平衡人民權益保障並尊重民事法院之確定形成判決，依訴願法第81條前段「訴願有理由者，受理訴願機關應以決定撤銷原行政處分之全部或一部，並得視事件之情節，逕為變更之決定或發回原行政處分機關另為處分。」之規定，作成「原處分撤銷，原處分機關應為准予登記之處分」之決定，於法自屬有據。
（三）又訴願決定係採合議制多數決，依訴願法第52條第2項規定，訴願審議委員會委員係由「本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之」，訴願結果並非個別委員所能決定。被告設置訴願審議委員會依法辦理訴願事件之審議，本件訴願決定於法並無違誤，已如前述。原告主張有人運作地方議會人士影響訴願決定，並質疑訴願過程異常云云，尚乏其據，洵難憑採。
六、從而，原告所訴均非可採，本件訴願決定核無違誤，原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
書記官 樓琬蓉