臺北高等行政法院判決
106年度訴字第440號107年4月12日辯論終結原 告 吳廸被 告 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯（局長）訴訟代理人 陳政君
許治威莊子慧上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，原告不服交通部中華民國106年2月24日交訴字第1051301327號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分及其訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國105年9月12日6時33分許，駕駛登記為其所有之000-0000號自用小客貨車（下稱系爭車輛），在桃園國際機場第一航廈2號停車場，遭內政部警政署航空警察局（下稱航警局）警員查獲未經核准擅自經營汽車運輸業，案經被告所屬臺北市區監理所以105年10月14日交公北市監字第20B00519號舉發違反汽車運輸業管理事件通知單，舉發原告「未經申請核准經營汽車運輸業攬載乘客，收取報酬，由桃園機場至臺北市捷運忠孝敦化站，合議車資600元」，違反行為時公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定。原告不服，提出陳述，經臺北市區監理所以105年11月23日北市監稽字第1050091178號函（下稱105年11月23日函）復原告舉發尚無不妥。嗣被告以105年11月22日第20-20B00519號違反汽車運輸業管理事件處分書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月。原告不服105年11月23日函及原處分，提起訴願，經訴願決定關於原處分部分，訴願駁回；關於105年11月23日函部分，訴願不受理。原告對原處分仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）原告在101年起至103年有前往澳洲打工度假之經歷，因在國外時期結交認識許多不同國籍的朋友與增加許多眼界經歷，所以原告養成喜好與外國朋友攀談聊天的習慣，另因原告工作從事業務性質之工作，談話聊天很容易廣結善緣增進人脈，是出自於善意之順路共乘之美意而非起於營利。又自97年起北北基桃四縣市推行推廣之綠色共乘中指出，在高油價的時代，若每個人都自己開車，所花費之油錢及成本負擔相當龐大，且所產生之二氧化碳量將促使地球溫度持續升高，造成環境的破壞，邀請相同路線的人共乘，除了可共同分攤成本外，亦可減少小汽車之使用，達到節能減碳之目的。原告自臺北出發載送朋友至桃園機場出國旅遊，回程時遵循政府推廣之施策建立國民外交與共乘之良意，邀請4位新加坡朋友一同共乘回臺北（原告居住於臺北市），並在停車場遭遇航警盤查時配合警方臨檢盤查。航警在盤查時已有主觀認定原告為違法營業，在訪談紀錄中並未依照原告之事實敘述詳細記錄，而是刻意寫入不利於原告之用字紀錄，原告在當下持續反應與抗議，而航警不予理會依然刻意為不利原告之紀錄，當下原告只好在訪談紀錄上以「以上非與本人所敘相同，員警以引導方式記敘」並留下原告簽名與日期。原告合理懷疑航警以同樣方式在乘客訪談紀錄上主導內容，並請乘客配合簽名，外籍旅客可能為避免惹事而依照航警之指示簽名。原告為結識新朋友並相談甚歡的共乘回臺北，而非航警刻意引導之合意車資，原告並未有任何同意與收取費用之事實。乘客有意依照客運價格補貼原告油資與高速公路過路費之狀況，但原告並未收取亦未合意為下車付款等論述。另一方面員警訪談紀錄紀實，訪客回應的內容指出原告有招攬與詢問搭乘之情況皆與原告認知有極大差別，與原告所述事實不符，且訪談紀錄中明顯可確認許多偏向違法經營運輸業的訪談內容，可合理懷疑員警是刻意紀錄對原告不利之導向。原告要求員警提供訪談紀錄之錄影佐證或是其他證明，以佐證是乘客主動問答如訪談紀錄為實之依據。（二）被告援引本院102年度訴字第1588號判決理由為據，但本案與該案狀況並未相符，引用該判決並非適當，本案在訪談紀錄上有航警介入主導之爭議狀況，且雙方訪談紀錄中亦未有合意車資之共識，且在申訴與訴願之過程中亦已提出此論述，並要求航警提供航廈監視器畫面、航警個人秘錄器或是警車行車記錄器內容，以佐證本人違法攬客經營運輸業之事實，但要求未果。裁決係被告依據員警提供之事證為依據來做裁決舉發，但員警提供的訪談紀錄有爭議且為本案認定唯一事證，原告認為有極大之爭議。原告不服僅以此不公正且航警刻意引導兩造訪談紀錄為證，航警應可依權提出更有利之證據證明原告違法之事實以告發，而非僅以主導式的訪談紀錄告發原告。如此要件如可成立，則日後載運親友至機場出國時，親友自行貼補之油資費用亦可由航警主導成違法營業之事實等語。並聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定。
三、被告則以：（一）查航警局105年9月12日對原告及乘客所做訪談紀錄，原告於桃園機場招攬4名新加坡籍旅客至臺北市捷運忠孝敦化站，議定車資600元，原告與乘客訪談紀錄說詞一致，並乘客親閱無訛後簽名在案，乘客與原告之間當無怨隙，該名乘客自無誣攀之理，其所述應可採信，又原告於起訴狀亦自陳於桃園機場招攬乘客，可見原告受有報酬，期間該趟車資已有合意，是以運送契約已成立，該當公路法「經營之要件」，此有本院102年度訴字第1588號判決可參，原告違規事實明確。次查，原告於起訴書中自陳駕駛系爭車輛於桃園機場攬載旅客已如前述，起訴書係由原告於自由意識下所撰，且與乘客訪談紀錄內容並不相悖，由原告陳述訪談紀錄內未依原告所敘從實紀錄，經航警局就原告陳述意見於105年11月17日航警行字第1050033337號函回覆說明員警依規定舉發並無不當，原告所述實為事後卸責之詞，核不足採。末查，依交通部105年3月21日修正發布之自用車違規營業處罰基準表規定，原處分裁處5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，乃符合處罰基準表之規定。（二）原告前後於違規陳述書、訴願書及行政訴訟起訴狀中陳述，其係提供共乘服務，並非經營汽車運輸業，是以本案爭點在於，原告是否係提供合法性的共乘服務，抑或是違法經營汽車運輸業，可由其中一項共乘服務與經營汽車運輸業二者之區辨標準，即費率之計算方式得知，依據系爭000-0000號車輛之出廠年份、廠牌及車型，參照工業技術研究院架設之車輛耗能研究網站中查詢系爭車輛油耗之結果，即使以油耗結果最高之耗能標準為例，系爭車輛一公升之汽油可行駛8.9公里，則依據原告自稱共乘路線由桃園機場第一航廈至臺北市忠孝敦化捷運站，共計46.9公里，其單趟之油耗計為5.26公升；另以台灣中油股份有限公司油品行銷事業部燃油歷史價格查詢結果，於105年9月5日調整後，95無鉛汽油一公升24.4元，是以原告所稱之共乘單趟油資約為128.3元，另加上高速公路局計程通行費試算系統試算通行費結果為8.3元，總計本趟共乘成本為136.6元，若依據共乘之本意，原告應與其餘四位乘客共同分擔136.6元之共乘成本，惟原告卻收取車資費用高達600元，顯著有獲利463.4元之故意；退萬步言之，若以搭乘國道客運（國光客運【1819】台北←→臺灣桃園國際機場）車票費率為140元，原告卻收取共乘費用高達600元，其獲利顯然可觀，可證原告有從事載客運輸並以收取車資做為報酬之營利意圖，是有經營汽車運輸業之故意，其所稱共乘係為狡詐脫罪之詞，不足採信。又原告雖僅遭桃園地區監警聯合稽查小組查獲一次，其遭查獲之次數僅為判斷其是否構成公路法第77條第2項所定「未經申請核准經營汽車運輸業」之「經營」判斷標準之一，仍需綜合衡酌違反行政法上義務之行為人其營運方式、收費方式、反覆實施營業行為之意圖等判斷之；經被告行政調查，原告係有經營汽車運輸業之故意，並且意圖從車資收費中獲取可觀之營利報酬，其違反公路法第77條第2項之規定事實明確，原處分並無違法之處，原告之訴顯無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按「本法用詞定義如左：……十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項之規則，由交通部定之。」行為時公路法第2條第14款、第77條第2項、第79條第5項定有明文。次按「本規則依公路法第79條規定訂定之。」「未經申請核准而經營汽車運輸業者，應依公路法第77條第2項之規定舉發。」汽車運輸業管理規則第1條、第138條分別定有明文。準此，茍未經申請核准而經營汽車運輸業者，自應依汽車運輸業管理規則第138條規定予以舉發，並依公路法第77條第2項規定處罰。
又前引公路法第2條第14款所謂「事業」，未排除自然人，鑑於公路法之規範意旨，經營汽車運輸業係受政府法令管制、限制之業務，應依法向公路主管機關申請核准籌備始得為之，故不論營利事業或個人，如以小客車出租載客為營業者，即應為上開法律所規制，否則若將自然人排除在外，而其卻實際以小客車出租載客收費營利，竟可免於規範，顯違公路法立法意旨。復按行政訴訟法第133條雖規定，行政法院於撤銷訴訟，或於其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據，故當事人並無主觀舉證責任。然職權調查證據有其限度，仍不免有要件事實不明之情形，而必須決定其不利益結果責任之歸屬，故當事人仍有客觀之舉證責任，民事訴訟法第277條前段規定：「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。」於此範圍內，為撤銷訴訟所準用。又「行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實。倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」有最高行政法院39年判字第2號判例要旨可資參照。是對於原告未經申請核准而經營汽車運輸業之事實，自應由被告負客觀舉證責任。
（二）查原告主張其係結識新朋友，乘客有意依照客運價格補貼原告油資與高速公路過路費，原告並未同意，亦未有收取費用之事實云云。惟依航警局105年9月12日乘客訪談紀錄所載：「（請問你是以何方式叫乘這輛車？……）是駕駛在入境B1超商問我要不要搭車，……。（請問你由何地乘往何處？交通費如何計算？）由桃園機場至臺北市忠孝敦化捷運站，車資4個人共600」等語（見本院卷第53頁）。
衡諸乘客與原告係初次謀面，當無怨隙而恣意誣攀之理。
原告主張其合理懷疑員警主導乘客訪談紀錄內容云云，僅係臆測之詞，尚難憑採。況原告於105年10月27日違規陳述書亦自承其於當日早上載朋友到桃園機車送機出國，回程時先進入一航廈停車場停車後進航廈上廁所，看到一團4人來臺灣旅行年輕朋友，……善意的詢問是否有需要幫忙的地方，……而員警提到的合議車資，是來自新加坡的朋友在參考客運運輸業者的票價後，主動提出要做以貼補原告燃料費用與高速公路通行費之車資補貼，而原告也並未收取該費用等語（見訴願卷第20頁）；另原告於訴願書亦自承乘客有意願補貼高速公路通行費與油資，因此有提出之金額，但原告並未收取該金額等語（見訴願卷第16頁）。綜上所述，足認原告與乘客間就載運乘客至臺北市忠孝敦化捷運站已達成支付600元之合意，運送契約即已成立，已合致於受有報酬之要件，原告此部分主張尚難憑採。
（三）惟公路法第77條第2項係處罰「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者」；所稱汽車或電車運輸業，指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業，已如前述。
故違反上開規定者不僅須受有報酬，尚須有經營之行為，始足當之。而所謂營業，本質上具反覆性及繼續性之特徵，如依整體客觀事實觀之，當事人確有反覆實施之意圖者，雖不排除僅被查獲一次（包括首次實施即被查獲，及實施多次僅被查獲一次）之情形，然此要件事實仍應由被告負客觀舉證責任。準此，本件縱使原告與乘客間已有支付600元之合意，而合致受有報酬之要件，惟原告僅遭查獲一次，被告自應證明原告具有反覆實施汽車運輸業之意圖。就此，被告僅辯以：原告前後於違規陳述書、訴願書及行政訴訟起訴狀中陳述其係提供共乘服務，惟經試算結果，該趟共乘成本僅為136.6元，若依據共乘之本意，原告應與其餘四位乘客共同分擔136.6元之共乘成本；退步言，若以搭乘國道客運（國光客運台北←→臺灣桃園國際機場）車票費率為140元，原告卻收取費用高達600元，其獲利顯然可觀，可證原告有從事載客運輸並以收取車資做為報酬之營利意圖，是有經營汽車運輸業之故意，其所稱共乘服務不可採信。又原告雖僅遭查獲一次，仍需綜合衡酌違反行政法上義務之行為人其營運方式、收費方式、反覆實施營業行為之意圖等判斷之。經被告行政調查，原告係有經營汽車運輸業之故意，並且意圖從車資收費中獲取可觀之營利報酬，其違反公路法第77條第2項之規定事實明確云云。惟原告主張共乘不足採信，與原告是否具有反覆實施之意圖，尚屬二事，被告上開陳述，仍未就原告具有反覆實施汽車運輸業之意圖，提出所依據之事證以實其說。經綜合本件查獲經過之整體客觀事實及原處分卷附原告、乘客等相關訪談筆錄等事證觀之，尚無從認定原告有反覆實施汽車運輸業之意圖。從而，被告認原告違反行為時公路法第77條第2項「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者」之規定，而以原處分裁處原告5萬元罰鍰，並吊扣牌照2個月，即難認有據。
五、綜上所述，原處分既有違誤之處，訴願決定未予糾正而駁回原告之訴願，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及陳述，經核於判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 3 日
書記官 樓琬蓉