臺北高等行政法院裁定
106年度訴字第451號原 告 蔡清國
蔡清弘蔡清雯共 同訴訟代理人 鍾秉憲 律師
許英傑 律師閻道至 律師被 告 財政部國有財產署北區分署代 表 人 黃偉政（分署長）訴訟代理人 王寶輝 律師複 代理人 陳明隆 律師上列當事人間請求讓售國有土地事件，原告提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送至臺灣臺北地方法院。
理 由
一、按行政訴訟法第2條規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」及第12條之2第2項規定：
「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」準此，行政訴訟之訴訟標的以公法上之爭議為限；至私法上之爭執，則由普通法院審判，非屬行政法院之審判權限，行政法院認其無審判權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有審判權限之管轄法院或原告指定之法院。次按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。
二、繼按國有財產法第52條之2規定：「非公用財產類之不動產，於民國35年12月31日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於民國104年1月13日前，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。經核准者，其土地面積在500平方公尺以內部分，得按第一次公告土地現值計價。」又按「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，非行政官署所能逕行處斷。」最高行政法院58年判字第270號及59年判字第196號著有判例可資參照。再按最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議：「依國有財產法第52條之2之立法緣起，係因臺灣光復後辦理土地總登記時，已長期供建築居住使用之土地，其直接使用人不諳法令而未申辦登記，致基地經登記為國有，反成無權占有，極不公平，為回復其權利，特設明文以為依據。是其規範目的在於私權回復，尚非基於公益之考量。原財政部國有財產局（自102年1月1日起改制為財政部國有財產署）基於私法契約自由，依本條規定，代表國庫讓售非公用國有土地予直接使用人，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，直接使用人如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。」
三、原告前曾於民國92年1月13日、93年9月16日及95年10月18日檢具載有門牌臺北市○○路○○號（登記臺北市○○區○○段一小段105建號，下稱○○路00號），於35年10月1日有黃慶雲設籍之戶籍謄本及臺北市政府都市發展局核發之「日據時代西門町附近」藍曬圖影本等文件，向被告申請承購臺北市○○區○○段○○段642、643地號國有土地（下稱系爭國有土地），經被告審核結果，以黃慶雲於36年承購之○○路00號房屋面積，僅與其於39年間辦理保存登記之面積相當，該房屋範圍未及於系爭國有土地上坐落之門牌號碼臺北市○○路○○號（下稱○○路00號）房屋範圍。又系爭國有土地依登記簿謄本所載，係自日據時代之「西門町2丁目17番之1及17番之11」土地重測而來，原土地所有權人為「本院寺派本院寺臺北別院」，係屬日人產業，於35年2月27日奉准接管收歸國有，且於35年12月31日以前，查無本國人設定地上權登記。被告復以原告所附前述藍曬圖影本套繪於系爭國有土地地籍圖後，雖顯示系爭國有土地於日據時期已有建物存在，惟依財政部國有財產署（下稱國產署）93年2月6日台財產局管字第0930002666號函釋意旨，因系爭國有土地上無本國人設定地上權登記，尚無法證明已有本國人取得建築居住使用權利之情形，被告乃分別以92年10月17日台財產北處字第0920041120號、95年7月24日台財產北處字第0950031500號、97年7月11日台財產北處字第0974001922號函，註銷前揭申購案。其中原告蔡清國、蔡清弘復於104年1月13日，再次檢附前述證明文件等資料，向被告申請承購系爭國有土地。經被告以渠等未再提出其他足資證明35年12月31日以前已實際使用系爭國有土地之文件，且依臺北市萬華區戶政事務所104年11月5日北市萬戶資字第10431244900號函復，該門牌係於49年7月15日初編，查無相關整改編紀錄，其最初設籍資料為38年8月14日。又系爭國有土地上登記之同小段106建號建物（即○○路00號建物）所有權人為「蔡清華、蔡清國、蔡清弘、蔡清雯」4人，現僅由部分所有權人申請承購，乃以105年6月1日台財產北處字第10540012760號函，通知蔡清國、蔡清弘2人於文到30日前，依辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項第10點規定，會同其餘所有權人蔡清華、蔡清雯2人申請承購，並補附於35年12月31日以前已使用系爭國有土地之證明文件。嗣原告委任律師分別以105年8月18日（105）北群字第105081801號函及同年月19日（105）北群字第105081901號函，表示蔡清華之申購意願尚未確認，請被告展延2個月以上之補正期限，經被告以105年8月24日台財產北處字第10500232800號函，同意展延補正期限至105年10月31日，惟原告因逾期未補正，乃以105年11月18日台財產北處字第10540025720號函（下稱系爭函）復略以：「……旨述申購案本分署前以……105年8月24日函通知蔡君等人，於105年10月31日前依本分署105年6月1日台財產北處字第10540012760號函，會同其他建物所有權人申請承購，並檢附於民國35年12月31日以前已使用旨述國有土地之證明文件，惟蔡君等迄未依補正事項完成補正，爰依『辦理國有財產法第52條之2讓售案件注意事項』第13點第2項第5款……規定，註銷申購案。……。」原告不服，提起訴願，經不受理駁回後，遂提起本件行政訴訟。
四、經查，國有土地之出售屬私經濟行為，有契約自由原則之適用，國有財產法第52條之2僅係規定得申請讓售土地之資格、要件，使符合資格、要件之人，取得請求讓售國有土地即為要約之地位而已，至是否讓售，管理機關國財署或所屬分支機構仍有審酌及決定之權限。是此一規定，尚非賦與人民請求國有土地之管理機關讓售國有土地之權利。從而，國產署或所屬分支機構對依國有財產法第52條之2規定所為讓售土地行為，僅屬行政機關代表國庫出售所為之私法上契約行為；而其拒絕人民要求讓售，亦非屬高權之決定，而非行使公權力之行為，國有土地管理機關拒絕讓售國有土地，並非行政處分。原告依國有財產法第52條之2規定向被告申請讓售系爭國有土地，被告因認與讓售法令規定不符，而註銷其申購案。被告基於私法契約自由，代表國庫讓售國有非公用土地，係基於準私人地位所為之國庫行為，屬於私法行為，而非公法上之爭議，揆諸上揭規定、解釋及決議意旨，如有爭執，應提起民事訴訟以求解決。本件因國有非公用土地讓售案所生爭議，為行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判以求解決。是原告主張本件係屬公法上爭議，被告以系爭函註銷原告申購案件之行為，已致生原告喪失依國有財產法第52條之2所享有公法上權利之法律效果，自屬行政處分而應循行政救濟之途逕等語，容有誤解。本件訴願決定不受理，於法即無不合。原告進而向本院提起本件行政訴訟，本院並無受理訴訟權限。又本件被告所在地在臺北市大安區，系爭國有土地則坐落臺北市○○區，依民事訴訟法第2條第1項及第10條第2項規定，均屬臺灣臺北地方法院管轄，爰將本件移送至有受理訴訟權限之管轄法院。
五、依行政訴訟法第12條之2第2項前段，裁定如主文。中 華 民 國 106 年 7 月 31 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳 秀 媖
法 官 李 君 豪法 官 鍾 啟 煌上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 106 年 7 月 31 日
書記官 吳 芳 靜