臺北高等行政法院判決
106年度訴字第403號106年7月6日辯論終結原 告 張念浦訴訟代理人 趙建和 律師
趙連泰 律師被 告 臺北市交通管制工程處代 表 人 謝銘鴻（處長）訴訟代理人 黃皇嘉上列當事人間有關交通事務事件，原告不服臺北市政府中華民國106年1月24日府訴一字第10600008700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟案件之起訴要件為「訴之聲明（請求範圍）」、「原因事實」與「規範基礎」即法律，而原告訴之聲明與原因事實又與「訴訟標的」相關聯，行政訴訟實務復基於尊重行政部門對行政處分第一次之自我審查權限，無意在訴訟中擴張審理範圍，審及未經行政部門先行審查之爭點；又公法上之爭議，除行政訴訟法別有規定外，人民均得選擇得正確保障其權利之訴訟類型，提起行政訴訟，行政法院尊重當事人（原告）之程序選擇權及第一層次選擇權，自無從逕行變更原告之聲明，應先予敘明。次按行政訴訟法第
125 條規定：「（第1 項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2 項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3 項）審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。（第4 項）陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」是行政法院在審理案件時固應盡闡明義務，使當事人盡主張事實及聲明之能事。由於行政訴訟各種訴訟種類之選擇與適用，與行政行為之方式及當事人請求法院保護之目的，息息相關，但訴訟種類之選擇並非得依一般生活經驗能為判斷，因此，審判長於必要時，固應闡明訴訟關係，協助人民基於其事實上聲明，選擇正確訴訟種類，進行事實上及法律上適當完全之辯論，以符合行政訴訟法第125 條規定之本旨，如審判長已盡闡明義務，而訴訟當事人仍堅持己見，則審判長業已盡闡明義務，訴訟程序即無何瑕疵而或違法。經查，本件原告委任專業代理人律師提起訴訟之聲明為：１、訴願決定及台北市政府民國105 年7 月12日北市交工規字第10530428100 號行政處分（下依原告陳述簡稱原處分）均撤銷。２、原處分機關應將本市○○街由重慶南路西向泉州街路段（下簡稱系爭道路）單向行駛更改為機車雙向及汽車單向行駛之設定行為撤銷，回復為全線單行道通行。嗣本院於準備程序通知單請原告敘明本件訴訟類型原處分為何，嗣於106 年5 月17日準備程序再予闡明請原告確認，原告於106 年6 月7 日第二次準備程序變更訴之聲明為：「先位聲明：１、訴願決定及臺北市政府105 年7 月12日北市交工規字第10530428100 號行政處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。備位聲明：１、原處分機關應依原告10
5 年6 月30日之請求書內容准予申請。２、訴訟費用由被告負擔。」【詳原告準備（二）狀】經本院再闡明後可否為課予義務之訴，乃當庭將訴之聲明更正為：「１、訴願決定及被告105年7月12日北市交工規字第10530428100號行政處分均撤銷。２、被告應依原告105年6月30日之律師函作成塗銷標線、標誌之行政處分。３、訴訟費用由被告負擔。」並陳稱本件系爭標誌、標線是於103年12月底設置完成且屬於一般處分，而聲明第一項被告105年7月12日北市交工規字第10530428100號行政處分屬於「重複處分」，聲明第一項包含103年12月底設置完成的一般處分等語。嗣於言詞辯論時再以言詞辯論意旨狀變更訴之聲明為：「１、訴願決定、台北市政府交通管制工程處105年7月12日北市交工規字第10530428100號行政處分及原處分（即台北市政府交通管制工程處於103年12月底設置、變更及塗銷系爭道路標誌、標線之一般處分）均撤銷。２、被告應將台北市○○區○○街內，自重慶南路西向泉州街路段所設置之汽車單向、機車雙向通行之標誌標線全部去除並回復原狀。３、訴訟費用由被告負擔。
」並說明本件提起撤銷訴訟並依行政訴訟法第196條第1項規定為前揭聲明第二項回復原狀請求云云，雖經本院一再闡明，原告表示不願再變更訴之聲明。
（一）參照上開說明，本院業已盡闡明義務，爰依照原告主張之撤銷訴訟為本件之判斷。
（二）被告對原告言詞辯論時追加聲明部分表示不同意，然依行政訴訟法第111 條第1 項、第2 項、第3 項第2 款規定（（「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」）經查，本件原告之起訴之基礎事實並未變動，且對被告之防禦權亦不生影響，為求紛爭一次解決，本院因此原告於言詞辯論時所為訴之變更追加，仍應准許。
二、事實概要：
（一）臺北市議會接獲臺北市中正區螢雪里里長高福明陳情，請求將詔安街29號前螢橋國小前單行道改為機車雙向道。經該會邀集被告、臺北市停車管理處及臺北市中正區螢雪里里長等相關單位人員於民國（下同）96年5月2日至現場會勘，作成結論：「一、詔安街38巷口至泉州街口改機車雙向行駛，汽車除外……。」被告乃依會勘結論，於詔安街38巷至泉州街行車方向採取機車雙向管制（汽車仍維持單行管制），並配合調整相關道路交通管制設施。
（二）嗣臺北市議會復接獲臺北市中正區螢雪里辦公處陳情，請求將臺北市○○區○○街○○巷口至38巷口原單行道改為機車雙向。經該會邀集被告、臺北市政府警察局中正第二分局、臺北市政府消防局及螢雪里辦公處等相關單位人員於99年10月20日至現場會勘，作成結論：「（一）本案紹（詔）安街（20巷至38巷間）開放機車雙向通行，經與會人員確認可行，請交工處儘速調整相關標誌……。」被告乃依會勘結論，將管制措施變更為機慢車雙向通行，其他車輛（汽車）仍維持單行管制，並配合調整相關道路交通管制設施。嗣於103 年調整詔安街相關標誌及標線設置為現況。
（三）原告為系爭巷道居民，於105年7月1日向被告陳情，請求撤除現行設置機慢車雙向通行之標誌標線，將詔安街回復為全線單向通行。經被告以105年7月12日北市交工規字第10530428100 號函（下依原告主張簡稱原處分）復原告略以，系爭路段係依當地居民反映，衡諸當地交通需求，爰開放機車雙向通行，且僅就標誌、標線、號誌進行調整，未更動原有路型。原告不服，於105 年8 月15日經由被告向臺北市政府提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張略以：
（一）程序部分：
１、按最高行政法院98年度裁字第622號裁定要旨可知，禁標線之劃設既屬一般處分，主管機關於作成處分前，仍應依循行政程序法之規定，否則即非依法行政，合先敘明；再者，一般處分完成日應以禁制標誌對外全部劃設完成日為準，方屬正辨。故本件原告於105年6月30日以請求書，請求被告撤銷上開「系爭道路詔安街（泉州街至詔安街20巷口）機車雙向及汽車單向之標誌」之原處分，尚未罹於行政程序法第121條之撤銷權時效之規定，被告抗辯原告上開請求已罹於時效，顯屬無稽，洵無足採。
２、次按，禁置標線之劃設既屬一般處分，依行政程序法第100條第2項、第110條第2項規定，被告於103年將詔安街由原先自重慶南路西向泉州街路段單向行駛之行向更改為機車雙向及汽車單向行駛之方式，並由交通管制工程處配合變動標誌、標線，調整交通相關設施，並未依行政程序法第102條規定通知所有居住於詔安街38巷至泉州街間之居民陳述意見或舉行公聽會，其行政處分所應踐行之程序，顯然付之厥如，且被告作成此決定，亦未依法公告，已嚴重侵害原告之合法、安全居住權益，原告爰依行政訴訟法第4條第1、2項及同法第196條第1項規定，提起本件撤銷訴訟及回復原狀之聲請。
３、本件被告完成變更系爭道路機車雙向及汽車單向之標誌標線時間點應為民國103年底，故被告上揭行政處分即第一次裁決之時間點應為103年底無疑，原告先前於行政起訴狀中所主張應依行政程序法第128條程序從新再開部分則捨棄，不再主張。
４、按被告所為之北市交工規字00000000000號處分書，其處分之結果與原行政處分內容（即將台北市○○街自重慶南路至泉州街間單行道改為機車雙向之行政處分）並無不同，乃係被告單純對先前所為行政處分之重複說明，係屬行政機關對於同一事實所重複提出之聲請，再次重申第一次裁決之理由，並未重為實體上之審查。從而，本件原告依法對被告所作成之前述北市交工規00000000000號處分書（包含原處分即台北市政府交通管制工程處於103年12月底設置完成及變更之系爭標誌、標線之一般處分）提起訴願，並經訴願機關駁回訴願請求，依法提出本件行政訴訟，自屬合法有據。
（二）實體部分：
１、按行政程序法第4條、第10條規定，次按道路交通管理處罰條例第4條規定，立法者將道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項，授權交通部會同內政部以法規命令予以訂定。而交通部目前發布有「道路交通標誌標線號誌設置規則」，對於各種標誌、標線、號誌之設置條件、地點、方式等詳為規定，俾使交通主管機關據以執行。而內政部則頒定「市區道路及附屬工程設計標準」以供直轄市、及各縣市○○○市區道路之修築、改善、養護、使用及管理之法令依據。再按市區道路條例第32條第1項規定，市區道路及附屬工程之設計，自不應違反上揭法規範授權目的。
２、查市區道路及附屬工程設計標準第2條第8款規定，服務道路之設置目的，係提供住於該道路社區內居民及居民所使用之車輛出入社區，○○○區○○○○○道路之聯絡道路，並非供其他非居住於該社區內居民作為次要道路使用之道路，或供非居住於該社區內住民，為其他目的而使用該道路之道路。又查市區道路及附屬工程設計標準第7條、第8條規定，本件詔安街自重慶南路口（即詔安街20巷）至詔安街38巷間，僅係6米之道路寬度，自詔安街38巷間至泉州街僅為8米寬度，在詔安街38巷至泉州街間，因尚有螢橋國小之大門出入口，上下學往來學童及接送學童之家長眾多，加上交通流量大，因而自臺北市76年1月20日府工二字第141768號公告『修訂和平西路、重慶南路、水源路、中華路所圍地區細部計劃（第二次通盤檢討）案』迄今，其土地使用並未變更（含計劃道路寬度及汽車、機車為自重慶南路西向泉州街路段單向行駛之行向等），因此原道路路型依交通特性調查及交通量分析後，規劃為全線自重慶南路西向泉州街路段單向行駛之行向，確屬符合法令規定。
３、第查，詔安街20巷至38巷間，全部由東向西單向行駛之單行道，改為機車雙向及汽車單向行駛』，固有被告所謂：於99年10月20日由臺北市議會邀集里辦公處及相關單位辦理『詔安街（20巷至38巷間）單行道改為機車雙向』之會勘，並主張係所謂考量巷道使用者多為巷內居民，尊重當地居民共識，決議將該路段調整為機車雙向通行，本處配合調整交通相關設施」云云。惟據原告所作調查，被告所主張之所謂考量巷道使用者多為巷內居民，尊重當地居民共識云云，根本不是事實，蓋實際上使用系爭道路之多數汽、機車，皆係螢橋國小之學生家長，於學校上下課時間接送其子女之汽、機車，及其他利用系爭道路前往重慶南路往中正橋之民眾，並非巷內居民，從而，被告所謂：考量巷道使用者多為巷內居民，尊重當地居民共識云云，顯然即與事實不符，其行政處分之行使，顯然違反證據法則，基本事實，合先敘明。再者，詔安街20巷至38巷間之會勘，並不代表全部詔安街自重慶南路至泉州街間之會勘（事實上根本沒有同街38巷至泉州街路口之會勘，而系爭道路最壅擠、混亂之路段，正是此處，因此處為螢橋國小之後門-詳如後述），且詔安街20巷至38巷之居民，亦不能代表詔安街自38巷至泉州街口之所有居民。從而，被告以上揭理由，冒然將全部詔安街自重慶南路至泉州街間單行道改為機車雙向之行政處分，顯已違反前揭市區道路○○○道路設計標準第7條第3項、第8條第3款規定及市區道路條例第32條第1項之法律授權目的，並違反行政禁止恣意之一般法律原則。
４、被告冒然將全部詔安街自重慶南路至泉州街間單行道改為機車雙向、汽車單向行使之行政處分，不僅與上述道路交通管理處罰條例規範所保護之終極價值：『交通秩序』、『交通順暢』、『交通安全』等公共利益無任何關係，反而背道而行，令系爭道路交通秩序更為混亂、行車更不順暢，且車行往來更加危險，毫無任何公共利益可言，此節由本院卷原證四，原告就系爭道路於螢橋國小後門學生下課時間之交通實況所作之錄影紀錄照片，即得證明。由上揭事證可知，系爭道路改為自重慶南路至泉州街間機車雙向及汽車單向之畸型行車動線後，不僅無助於道路交通安全、順暢等公共利益，系爭道路交通秩序反而更加混亂、行車更不順暢，且車行往來更加危險，此外，加上道路紅線違規停車、堆置雜物，且更有車輛違規逆向行使，卻不見有任何道路主管機關取締，此豈係被告空言所謂之：考量巷道使用者多為巷內居民，尊重當地居民共識云云…，所得搪塞。此外，由本院卷原證四、原告就台北市○○○道路所彙整之資料及照片，可知幾乎所有服務道路，沒有系爭道路所設置之：「機車雙向、汽車單行之畸型道路型態」，由此適足以反證，本區因都市計劃細部計劃關於土地使用、道路路型迄今並未變更，因此多年來，並未改變其系爭道路之行車動向，確屬符合法令規定。然被告竟反於前揭法律及法律授權目的，恣意妄為，濫用裁量權限，既未斟酌交通特性調查及交通量預測分析，即冒然將系爭道路變更為機車雙向、汽車單向之畸型路型。訴願機關未遑審酌上述事實及法規授權目的，其認事用法非無違誤。
（三）綜上事實暨理由所述，原處分及訴願決定既均有違誤。並聲明：１、訴願決定、台北市政府交通管制工程處105年7 月12日北市交工規字第10530428100 號行政處分及原處分（即台北市政府交通管制工程處於103 年12月底設置、變更及塗銷系爭道路標誌、標線之一般處分）均撤銷。
２、被告應將台北市○○區○○街內，自重慶南路西向泉州街路段所設置之汽車單向、機車雙向通行之標誌標線全部去除並回復原狀。３、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
（一）按本件時間發生順序之說明，詔安街原為單向通行道路，經當地里辦公處陳情，被告分別於民國96年5月及民國99年11月以標誌、標線等管制措施開放詔安街38巷口至泉州街口及詔安街20巷至38巷間機車雙向通行。雖於民國102年底因部分標誌、標線設置疑義有所變動補充，惟乃以機車雙向、汽車單向為規範。故詔安街38巷口至泉州街口開放機車雙向、汽車單向之公告日期為民國96年5月；詔安街20巷至38巷開放機車雙向、汽車單向之公告日期為民國99年11月當無疑義。
（二）依最高行政法院98年度裁字第622號裁定、最高行政法院105年度判字第13號判決意旨，被告動線變更劃設相關標線及設置相關標誌既屬對人之一般處分，雖未給予原告陳述意見，但未達應予撤銷之程度。
（三）依行政程序法第128條，原告主張105年6月30日105年協和律字第0630號函係依該條申請，並為被告105年7月12日北市交工規字第10530428100號處分書否准。惟查相關處分已逾法定救濟期間，原告並未於函示內告知105年6月30日105年協和律字第0630號函係按行政程序法第128條第一項規定之申請，亦未告知其申請之依據理由，顯非依據前述法規辦理之案件，且其距系爭巷道於99年底「單行道改為機車雙向」之處分亦逾五年，故應不得申請。是以，渠主張105年6月30日105年協和律字第0630號函係依行政程序法第128條申請明顯不符法律程序與規定。再者，依被告105年7月12日北市交工規字第10530428100號函示內容，其主要係以回復說明105年協和律字第0630號來函之疑義，並述明已有行政處分存在，不得撤銷之原因，尚無另為審查或處置，另依最高行政法院99年裁字第2705號裁定、同法院100年判字1741號判決意旨，故前述北市交工規字第10530428100號函不得為行政爭訟之客體至為明確。是以原告主張援引行政程序法第128條之規定以北市交工規字第10530428100號函為訟訴標的；並要求撤銷系爭道路單向行駛更改為機車雙向及汽車單向行駛之設定行為與法律程序不符。
（四）查市區道路條例第1條、第32條規定斷非要求主要道路必須設置公車專用道；次要道路應設置機車道。同法第7條有關市中心區及密○住○區○○○道路，配合行車需要規劃為單行道，亦復如是，絕非要求服務道路必規劃為單行道，係提示服務道路以配合行車需要為前題規劃單行道至為明確。故而主張以前述針對道路設計作業之法規對於道路使用目的予以限制之主張應不成立。
（五）按原告主張有關「市區道路及附屬工程設計標準」部分之疑義主要有二點，其一「查市區道路及附屬工程設計標準第2 條第8 款規定，服務道路之設置目的，係提供住於該道路社區內居民及居民所使用之車輛出入社區，或由社區出入至次要道路之聯絡道路，並非供其他非居住於該社區內居民作為次要道路( 即指都市內各域間或連接鄰近市(鄉、鎮) 間得聯絡主要道路與服務道路之次要幹線道路)使用之道路，或供非居住於該社區內住民，為其他目的而使用該道路之道路」。其二「市區道路及附屬工程設計標準第7 條第3 款規定」云云。然查「服務道路」非源於上層法規，係「市區道路及附屬工程設計標準」為規範其作業事項於法規內自行定義者，除非為其它法規指定援用，否則當不於其它法規適用。再者，「市區道路及附屬工程設計標準」以設計事項為範疇，即不得以之強制規制範疇以外之事物或無限延申其效力，以「市區道路及附屬工程設計標準」作為道路使用限制之依據顯已逾越法規授權範圍。揆諸本法有關「服務道路」定義及第7 條之規定應可解讀為「服務道路之設計以提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路為設想，設計市中心區及密○住○區○○○道路時，應配合行車需要考量規劃為單行道。」以系爭道路所在區域之都市計畫細部設計為例，本市79年1月20日府工二字第141768號公告「修訂和平西路、重慶南路、水源路、中華路所圍地區細部計劃( 第二次通盤檢討) 案」所列該道路系統之道路有「主要道路」、「次要道路」及「二十、十二、十一公尺以下出入道路」三項( 並未將「服務道路」用詞規制其內) ，其中「主要道路」、「次要道路」合計配置8 條，倘依原告主張，除8 條主次要道路外，其餘道路均屬「服務道路」，應為單行道設置且為「提供住於該道路社區內居民及所使用之車輛出入社區，○○○區○○○○○道路之聯絡道路，並非供其他非居住於該社區內居民作為次要道路( 即指都市內各域間或連接鄰近市( 鄉、鎮) 間得聯絡主要道路與服務道路之次要幹線道路) 使用之道路，或供非居住於該社區內住民，為其他目的而使用該道路之道路」。若然，除不當排除限制非特定人使用道路之權利外，另將造成都市車輛繞行及行車效率不佳之情況。因此，原告以設計規範作為目的規範之主張明顯不符法規制訂之原意。另有關原告主張「…處分機關所主張之所謂考量巷道使用者多為巷內居民。尊重當地居民共識云云，根本不是事實，實際上使用系爭道路之多數汽、機車，皆係螢橋國小之學生家長……利用系爭道路前往重慶南路往中正橋之民眾，並非巷內居民，尊重當地居民共識云云，顯然即與事實不符，其行政處分之行使，顯然違反證據法則，…惟詔安街20巷至38巷間之會勘，並不代表全詔安街自重南路至泉州街間之會勘( 事實上根本沒同街38巷至泉州街路口之會勘，……且詔安街20巷至38巷之居民，亦不能代表詔安街自38巷至泉州街口之所有居民。顯已違反前揭市區道路○○○道路設計標準第
7 條第3 款、第8 條3 款定及市區道路條例第32條第1 項之法律授權目的，並違反行政禁止恣意之一般法律原則……」，查螢橋國小家長為詔安街20巷至38巷間道路主要使用族群，目前該校含幼兒園約有500 餘名學生，上下課及中午時間確會有聚集家長人車於系爭道路之情形，惟其並不妨礙附近居民亦為系爭道路主要使用角色之實情。且查96年及99年相關道路會勘均由里長向本市議會陳情，相關會議及處置均有紀錄在案，斷不可謂「尊重當地居民共識」不符事實或「根本沒同街38至泉州街路口之會勘」。被告機關之處置尚無「違反證據法則」及「違反行政禁止恣意之一般法律原則」一併陳明。
（六）依現場觀察，系爭道路於非上下課時段均能保持順暢通行，於上下課及中午時間則因家長接送車流略呈壅塞，比較二者差異即可印證，造成系爭道路壅塞的主因在於家長聚集，而非開放機車雙向通行。復依原告提供證四光碟於2016.09.11早上11:02 至11:50 、2017.03.14下午3:45-
4:55及2017.03.15早上07:45-08:45 對系爭道路「機車流量記錄」。前述記錄時間為上下課及中午時段，北往南(與汽車車流反向) 機車流量分別為74、117 及139 輛。就交通觀點，此一車流甚小尚不足以造成系爭道路壅塞。故質疑開放機車開放雙向通行造成當地交通秩序反而更加混亂，行車更不順暢，且車行往來更加危險誠屬誤解。再者，本市市區○○○○道路因交通需求經人民陳情並依評估開放「機車雙向、汽車單行」，○○○區○○街○○○區○○街○○巷、廈門街99巷……等等，尚非如原告所稱併陳參裁。
(七) 綜上所述，本件原告之訴為無理由。並聲明：1、駁回原告之訴。2、訴訟費用由原告負擔。
五、兩造之聲明陳述同前，而原告於言詞辯論意旨狀中如前述認本件提起之撤銷訴訟（聲明第二項回復原狀乃依據行政程序法第196 條規定法院為撤銷判決中命為回復原狀之處置），因此本件首要爭點厥為：系爭道路之標誌、標線（若全部於
103 年12月底全部設置完成）之一般處分，是否違法？該一般處分是否已經確定？
（一）本件應適用之法律及本院見解：
１、按道路交通管理處罰條例第3 條第1 款、第5 款、第6 款規定：「本條例用詞，定義如下：一、道路：指公路、街道、巷 衖、廣場、騎樓、走廊或其他供公眾通行之地方。……五、標誌：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而以文字或圖案繪製之標牌。六、標線：指管制道路交通，表示警告、禁制、指示，而在路面或其他設施上劃設之線條、圖形或文字。」第4 條第1 項、第3 項規定：
「道路標誌、標線、號誌及其他相關設施之設置與管理，應提供車輛、大眾捷運系統車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅並確保交通安全。」「前項道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項之規則，由交通部會同內政部定之。」第5 條規定：「為維護道路交通安全與暢通，公路或警察機關於必要時，得就下列事項發布命令：一、指定某線道路或某線道路區段禁止或限制車輛、行人通行，或禁止穿越道路，或禁止停車及臨時停車……。」
２、市區道路條例第1 條: 「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定本條例未規定者，適用其他法律。」第2 條：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路……。」第4 條：
「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府……。」市區道路條例第32條：「( 第1 項) 市區道路及附屬工程設計標準應依據維護車輛、行人安全、無障礙生活環境及道路景觀之原則，由內政部定之。( 第2項) 直轄市或縣（市）政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣（市）政府分別定之，並報內政部備查。」⑴依市區道路條例第32條規定授權訂立之臺北市市區道路管
理規則第2 條規定：「本規則所稱市區道路，係指臺北市（以下簡稱本市○○○區○○○○道路，並包括其附屬工程在內。」第4 條第1 項第2 款規定：「本市市區道路由臺北市政府……按業務職掌授權所屬……管理，其主管業務劃分如左……二、……交通標誌、標線、號誌之設置維護……為交通局。」第49條規定：「市區道路交通標誌、標線、號誌之設置，應依道路交通標誌標線號誌設置規則之規定。」第50條規定：「市區道路之交通標誌、標線、號誌，應由交通局負責設置與維護，新闢及拓寬道路之號誌應由主辦工程單位將所需經費撥由交通局辦理。」⑵依市區道路條例第32條規定授權訂立之「市區道路及附屬
工程設計標準」第2 條第8 款: 「八、服務道路：指提供都市內社區人車出入或至次要道路之聯絡道路。」、第7條第3 款: 「服務道路之規劃設計規定如下：三、市中心區及密○住○區○○○道路，配合行車需要規劃為單行道。」、第8 條第3 款: 「市區道路及附屬工程規劃設計，視實際需要辦理下列調查及分析：三、交通特性調查及交通量預測分析。」
３、參照前開交通管理處罰條例第4 條規定，立法者將道路交通標誌、標線、號誌之指示、警告、禁制規定、樣式、標示方式、設置基準及設置地點等事項，授權交通部會同內政部以法規命令予以訂定。而交通部目前發布有「道路交通標誌標線號誌設置規則」，對於各種標誌、標線、號誌之設置條件、地點、方式等詳為規定，俾使交通主管機關據以執行。交通主管機關再依上開規則於各地點設置交通標誌、標線、號誌，由是乃形成「法律、法規命令、行政處分」層次分明之交通法規體系，足證禁制標線之性質非屬法規命令，而是行政處分，且屬一般處分，依行政程序法第100 條第2 項、第110 條第2 項規定，一般處分之送達得以公告為之，除公告另訂不同日期者外，自公告日起發生效力。就禁制標誌、標線而言，主管機關之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，故具規制作用之禁制標誌於對外劃設完成時，即發生效力。因此人民對禁制標線之行政處分如有不服，自得循序提起訴願及撤銷訴訟尋求救濟。
（二）兩造對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有兩造提出之下列證據附本院卷及原處分卷（或訴願卷）可查，自足認為真實。
１、96年5 月2 日，臺北市議會依中正區螢雪里里長陳情，邀集被告、臺北市停車管理工程處等相關單位人員為詔安街29號前螢橋國小大門前單行道擬改機車雙向到案，辦理現場會勘，以臺北市議會96年5 月7 日議秘服字第09606606
900 號書函作成結論：「一、詔安街38巷口至泉州街口改機車雙向行駛，汽車除外……。」( 本院卷第56至第57頁) 。
⑴96年5 月16日，被告以北市交工規00000000000 號書函回
函議會：「……本處將依會勘結論於詔安街（詔安街38巷至泉州街）行車方向管制採機車雙向管制（汽車仍維持東往西方向單行管制）相關管制設施將列（96）年度工程案優先辦理。」( 本院卷第58頁) 。
⑵99年10月20日，臺北市議會依中正區螢雪里里長陳情邀集
被告、本府警察局中正第二分局及本府消防局等相關單位人員就詔安街20巷至38巷進行現場會勘，作成結論：「一、詔安街20巷至38巷間開放機車雙向通行……。」(本院卷第59至第61頁)。
⑶99年11月1 日，被告以交工規字第09937387200 號書函回
函議會：「……相關管制設施將列（99）年度工程案優先辦理，並於99年12月5 日前完成。」（本院卷第62至第63頁）。
⑷依被告提出證據資料統計，本件訟爭詔安街准許機車雙方
通行（四輪汽車僅能單向通行）之標線（塗銷路面上白寬實線）部分，業於99年12月5 日完成，而禁止四輪以上汽車進入（機車可雙向通行）相關標誌則分別於101 年1 月23日至103 年12月28日及105 年7 月5 日（序號Ｇ）完成（詳本院卷第203頁至210頁）。
２、102 年12月3 日，市民陳先生於1999市民熱線反應略以「民眾表示上述地點已經改為雙向道，但道路上的交通標線卻沒有更改為雙線指標……」。被告答覆略以「……該路段已更改為汽車單向、機車雙向、本處將調整相關標線、標誌，惟今年度預算已用罄，將錄明（103 ）年工程案辦理。」( 本院卷第64至第65頁) 。
３、103 年間，原告發現詔安街自泉州街逆向進入往重慶南路行進之機車變多，及詔安街靠近泉州街131-5號側之停止線遭塗銷一半之事實，多次以市民信箱詢問被告。
⑴105年1月25日，原告以市民信箱詢問被告，詔安街靠近泉
州131-5號側的停止線一直以來都是劃滿詔安街的路寬，是甚麼時候部分塗銷？（本院卷第114 至第115 頁）。10
5 年2 月1 日，被告所屬規劃科以北市交工規字第10532308600 號回復原告有關中正區標線一事，略以：「……泉州街131-5 號側之停止線遭塗銷一半一節，係配合詔安街（20巷至38巷）前更改為汽車單向、機車雙向，故調整相關標線，於103 年度工程案施作。」（原告主張斯時方知系爭道路調整為機車可雙向通行，詳本院卷第114 至第11
5 頁）。⑵105 年2 月5 日，被告以北市交工規字第10530060000 號
回復原告有關中正區標線一事，略以：「……詔安街（20巷--38巷間）行車方向一節，前於99年10月20日由本市議會邀集里辦公處及相興單位辦理會勘，考量巷道使用者多為巷內居民，尊重當地居民共識，決議將該路段調整為汽車單向、機車雙向通行，本處配合調整交通相關設施。」（本院卷第114 至第115 頁）。同日，原告再以市民信箱向交通局詢問103 年度標線工程案施作詔安街（20巷--38巷）前更改為汽車單向、機車雙向是根據何法案？（本院卷第116 頁) 。105 年2 月26日，被告所屬規劃科以北市交工規字第10532515100 號回復原告略以：「有○○○區○○街（20巷至至38巷間）行車方向部分，經本處了解，前已向您說明詔安街（20巷至38巷間）單行道改為機車雙向係為考量巷道使用者多為巷內居民，尊重當地居民共識，協議將該路段調整為機車雙向通行，以利居民進出便利。……」（本院卷第117 頁）。又105 年3 月15日，被告以北市交工規字第10530108300 號回復原告略以：「……有關詔安街（20巷至38巷間）行車方向部分，市區道路○○○道路設計標準第7 條第3 項『市中心區及密○住○區○○○道路，配合行車需要規劃為單行道』之規定係以『配合行車需要』為前提規劃服務道路為單行道，此亦為本市區中心區及密○住○區○○○道路並非均為單行道之原因，先予述明。……」( 本院卷第118 頁) 。
⑶105 年4 月10日，原告再以市民信箱詢問被告在103 年變
動標誌、標線前，這段主街的道路性質及標誌、標線標誌、標線是單行道這點貴處同意確定當時的事實狀態（本院卷第121 頁）。105 年4 月19日，被告回復原告詔安街行車方向一事略以：「本市議會前於99年10月20日由邀集里辦公處及相關單位辦理『詔安街( 20巷至38巷間) 單行道改為機車雙向會勘』，考量巷道使用者多為巷內居民，尊重當地居民共識，現場決議將該路段由單行道調整為汽車單行、機車雙向通行道路，並依道路交通標誌標線號誌設置規則配合設置相關單行道標誌標線。」（本院卷第121頁）。105 年4 月28日被告之回覆原告內容與105 年2 月26日、105 年4 月19日之回覆內容大致上相同（本院卷第
121 頁）。⑷105 年5 月18日，原告再以市民信箱詢問：「1.台北市市
區道路設計權責機關？2.市區道路主管機關？3.道路交通標誌、標線設計施作配合市區道路設計，有沒有關連性？」（本院卷第123 頁）。105 年5 月20日，原告再以市民信箱詢問：依道路交通標誌標線號誌設置規則第五條的市區道路主管機關，台北市為那個？（本院卷第124 頁）。
105 年5 月23日，被告所屬設施科回復原告105 年5 月20日信函略以：「依市區道路條例第32條第2 項、臺北市市區道路管理規則第4 條規定，臺北市市區道路由臺北市政府按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理…。」（本院卷第124 頁）。105 年5月26日，被告所屬設施科再回復原告105 年5 月18日信函略以：「有關『市區道路及附屬工程設計標準』及『市區道路及附屬工程設計規範』皆為內政部訂定，令前述設計規範之適用範圍為所有市區道路，並依據設計標準第29條規定訂定之。另依『市區道路條例』第4 條: 市區道路主管機關: 在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣
(市) 為縣( 市) 政府。……本市道路標誌及標線主要依據『道路交通標誌標線號誌設置規則』、配合道路現況與路型而規劃設置適當之標誌或標線……。」( 本院卷第12
3 頁) 。⑸105 年6 月12日，原告再以市民信箱詢問：「一、略。二
、市區道路規劃設計單位是新工處，那道路路型設計權責單位？三○住○區○○○道路路型有幾種？單行是不是其中之一項？四、標誌標線規劃設置要配合市區道路路型的設計？」（本院卷第125 頁）。105 年6 月27日，被告所屬設施科就原告所詢問道路路型等事由家以回復略以：「……本市幹道調整單行道與否皆須就該幹道之車流運行情形及道路條件等因素進行綜合考量。另因巷道原則上係供當地居民進出，若改為單行道，勢必將改變民眾原有通行習慣，對周邊住戶生活必定產生影響。……」( 本院卷第
125 頁) 。
４、105 年6 月30日，原告委請律師以105 年協和律字第0630號請求被告將本市○○街由重慶南路西向泉州街路段單向行駛更改為機車雙向及汽車單向行駛之設定行為撤銷，回復為全線單行道通行（詳本院卷第21至第26頁），原告於本院審理時主張上開函為提起本件課予義務之正式請求。⑴105 年7 月12日，被告以北市交工規字第10530428100 號
函（即原告主張原處分）原告略以，詔安街開放機車雙向通行一事，乃依當居民反映，衡諸當地交通需求，且被告係就交通標誌、標線調整，並未進行任何道路附屬工程之規劃設計，亦未更動原有路型，符合「市區道路及附屬工程設計標準」之規定。另檢視詔安街開放機車雙向通行迄今已逾5 年，為多數用路人接受且符公眾利益，尚無調整之急迫性（本院卷第28至第29頁）。
⑵105 年8 月12日，原告不服原處分提起訴願（本院卷第12
6 至第131 頁）經遭駁回（訴願決定書詳本院卷第30頁至36頁）。
⑶106 年3 月24日，原告提出本件行政訴訟。並於準備程序
中經闡明後陳稱略以，撤銷原處分部分，乃系爭標誌、標線是於103 年12月底設置完成且屬於一般處分，故原處分為前開設置誌標、標線一般處分之重複處分，原告訴請撤銷，並請求被告應依原告105 年6 月30日請求書內容作成塗銷標線、標誌之行政處分（嗣於言詞辯論再改稱為回復原狀），另陳明不再主張行政程序法第128 條之程序重開。
（三）經查，依被告前開99年11月1 日交工規字第09937387200號書函，本件系爭道路將機車同意於部分路段由單向改為雙向通行之標線劃設（依參照本院卷第224 頁以下之陳報狀及照片，即將原地面白實線塗銷一半），應已於99年12月5 日完成，至相關標誌，則陸續101 年1 月23日至103年12月28日及105 年7 月5 日（序號Ｇ）完成。而有關道路標線、標誌之「劃設行為」，即屬一種「公告」措施，因此劃設完成時，即發生規制作用之效力。因此：
１、本件原告一再強調系爭道路93年12月間完成標線、標誌之一般處分，未以「書面公告」程序違法云云，參照前揭本院法律見解，實有誤解，而不足採，應先敘明。
２、○○○區○○○道路標線、標誌之一般處分各個生效期間之不同，而逕主張103 年12月底為本件訟爭一般處分生效期間，亦有誤會。
３、再按訴願法第14條第1 項、第2 項復規定「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起30日內為之。利害關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後，已逾3 年者，不得提起。」依原告本件起訴主張，本件系爭道路之訟爭一般處分於103 年12月底完成，而道路標線、標誌之一般處分又劃設完成生效，原告為系爭道路附近居民，自然應在103年12底即知悉，乃原告委任律師於105 年6 月30日始請求撤銷訟爭一般處分，顯然上開一般處分早經確定，原告對本件訟爭已確定之一般處分，逾30日始提起訴願，自不合法，因此原告提起本件撤銷之訴，亦因程序不合法且不能補正，應裁定駁回。然為維護原告最大訴訟權益，爰以最後之標誌設定為105 年7 月為本件系爭所有標誌標線發生效力點，爰再針對本件一般處分是否違法再敘述如下。
（四）本件原告主張被告105 年7 月12日北市交工規字第10530428100 號函為重覆處分（即為103 年12月標誌、標線之一般處分之重覆處分）請求撤銷云云，並無理由。按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。再參照司法院釋字第423 號解釋意旨，行政機關送達於人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不拘泥於公文書所使用之文字，苟其內容足認係就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方行政行為，並已對外直接發生法律效果，即應認係行政處分。又行政處分與法效性要素有關，而涉及行政處分之認定者，乃所謂「重覆處分」與「第二次裁決」之區別問題。凡行政機關以『已有』行政處分存在，不得任意變更或撤銷為原因，明示或默示拒絕當事人之請求，甚至在拒絕之同時為先前處分添加理由者，屬「重覆處分」，不生任何法律效果，僅係單純事實敘述，而『非』行政處分，『不得』對之提起行政爭訟。而「第二次裁決」是指行政機關重新為實體上審查並有所處置，但並未變更第一次裁決之事實基礎及規制性結論，此等處置乃是一個『新』的行政處分，能夠獨立於第一次處分之外，作為一個獨立的行政爭訟對象。經查，本件原告主張被告105 年7 月12日北市交工規字第10530428100 號函為重覆處分，參照上開說明，僅屬單純事實敘述，而『非』行政處分，原告對非行政處分提起訴願，本不合法，且原告對不合法訴願程序提起本件撤銷之訴，核屬行政訴訟法第107 條第1 項第10款之起訴不備其他要件，且無法補正，本應予駁回。
（五）原告主張系爭道路之標誌、標線於103 年12月前完成之一般處分違法，而請求撤銷云云，並無理由。
１、經本件系爭道路原全部單向通行，自96年間起後經里長陳情，經會勘後就系爭道路詔安街20巷至38巷間開放機車雙向通行，其餘部分均維持所有均單向通行，而相關標線（塗銷實白線一半）於99年底間塗銷畢，至禁止標誌（包含禁止汽車通行及禁止所有車輛通行之標誌）則分別於101年間至103 年12月間其中詔安街38巷之禁止汽車右轉之標誌即Ｇ點為105 年7 月5 日設置完成詳如本院認定之上開事實；而參照是否及如何道路劃設標誌、標線之一般處分，為被告便利行旅及促進交通安全，並考量交通順暢及維護安全之公益等因素所為之裁量，而本件被告裁量前考量之事實如上，核未違法。
２、參照依道路交通管理處罰條例第4 條第項授權訂定之行為時「道路交通標誌標線號誌設置規則」第2 條、第4 條、第5 條等規定可知道路標誌、標線、號誌之設置目的，在於提供車輛駕駛人及行人有關道路路況之警告、禁制、指示等資訊，以便利行旅及促進交通安全。至有無設置之必要，如何設置，設置何種標線以及在何處設置，雖係由主管機關考量交通順暢及維護安全之公益等因素所為之裁量。且查交通標誌、標線設置依前述，屬公權力之行政措施，核未賦予人民有請求主管機關劃設或刪除交通標線、標誌等之公法上權利（參照最高行政法院105 年度裁字第1388號裁定意旨即採相同見解）。而本件系爭道路自原全部單向通行，自96年間起由里長陳情經會勘程程序，就系爭道路詔安街20巷至38巷間開放機車雙向通行，及相關標線、標誌劃設如前述，因此，本件被告經實地會勘後，參酌相關單位及里民意見，為便利當地居民通行開放機車雙向通行，並為配合設置相關標誌標線之一般處分之『裁量』，核無裁量違法情事。原告主張本件一般處分違法，請求撤銷云云，並無理由。
⑴原告僅泛稱被告前揭一般處分裁量逾越法定裁量範圍及授權（違反行政程序法第10條）云云，顯無理由。
⑵原告空言稱前揭一般處分違反比例原則云云，亦顯不足採。
⑶原告誤認對本件一般處分有公法上請求權（即請求撤銷機
車雙向通行之標線、標誌），於105 年6 月30日委請律師函請求被告撤銷一般處分云云，參照上開交通標誌、標線設置屬公權力之行政措施說明，亦因其無公法上請求權，縱其提起為課予義務之訴，亦屬無理由，應予駁回。
３、原告雖主張被告於系爭道路詔安街20巷至38巷間開放機車雙為向通行之標誌、標線一般處分，違反都市計畫法、市區道路條例市區道路及附屬工程設計標第3 條、第7 條規定云云。然查：
⑴本件被告於系爭道路劃設標誌標線之一般處分，為被告便
利行旅及促進交通安全，並考量交通順暢及維護安全之公益等因素所為之裁量，且裁量並未違法，詳如上述。
⑵次查參前揭市區道路條例、（依市區道路條例第32條規定
授權訂立）臺北市市區道路管理規則、（依市區道路條例第32條規定授權訂立）市區道路及附屬工程設計標準規定，因此：
①依市區道路條例第1 條立法目的，旨在規範市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌等事項，為前述事項之作業能有所依循，並參酌第32條規定可知，臺北市政府有關「道路及附屬工程之設計」均依據內政部所頒「市區道路及附屬工程設計標準」作業，而其它道路建設管理則依循臺北政府府所訂「臺北市市區道路管理規則」辦理。而上開內政部「市區道路及附屬工程設計標準」，係以「設計作業為對象」甚為明確，並非要求主要道路必須設置公車專用道；次要道路應設置機車道。且上開設計標準第7 條有關市中心區及密○住○區○○○道路，配合行車需要規劃為單行道，更非要求服務道路必規劃為單行道，故被告辯稱原告主張依據都市計畫法、市區道路條例市區道路及附屬工程設計標第3 條、第7 條規定，系爭道路應為單行道，系爭道路標誌、標線允許部分路段機車雙向通行之裁量違法云云，核自誤解市區道路及附屬工程設計標準乃以道路工程「設計作業為對象」，與本件系爭道路標線、標誌設立無關等語，即屬有理。
②次查被告105 年7 月12日北市交工規字第10530428100號函已詳細說明，本件系爭道路開放機車雙向通行，但仍禁止汽車雙向通行，然並無進行任何道路及附屬工程「規劃設計」更未變動原有路型，因此原告執市區道路及附屬工程設計標準規定之「服務道路」應為單行道，本件系爭道路部分路段變更為機車雙向通行（汽車仍維持單向通行）之一般處分違反前開規定云云，對道路標線標誌一般處分設置權責之法令依據及裁量範圍等有嚴重誤解，應再予指明。
⑶綜上，原告此部分主張亦無理由。
（六）又行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置，行政訴訟法第196 條第1 項定有明文。查本件原告提起之撤銷之訴並無理由（即未為撤銷本件一般處分之裁判），因此原告聲明第二項即請求本院依行政訴訟法第196 條第1 項規定，命被告為回復原狀之必要處分，即無理由，應予駁回。況查本件系爭道路部分路段機車可雙向通行之標線、標誌，為「法律、法規命令、行政處分」層次分明之交通法規體系，屬行政處分之一般處分，對外劃設完成時即發生效力，本無如下命處分有執行問題；且本件撤銷上開一般處分若有理由確定，被告等即應『回復』機車亦單向通行原狀，因此原告此部分聲明亦有贅引之嫌，應再予敘明。
六、綜上，本件原告之訴並無理由，應予駁回，又本件為判斷基礎之事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法及證據，雖經審酌，亦不影響判斷基礎，爰不一一敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃本仁
法 官 林妙黛法 官 洪遠亮
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
書記官 陳德銘