臺北高等行政法院判決
106年度訴字第41號108年1月9日辯論終結原 告 黃筠唐訴訟代理人 廖芳萱 律師複 代理人 張雅婷 律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 黃景茂（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
劉建佑上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國105年11月15日府訴二字第10509170100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告之代表人於訴訟進行中由林洲民變更為黃景茂，茲由新任代表人具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣臺北市○○區○○路○○○號1至3樓建築物（下稱系爭建物）位於都市計畫第2種商業區，由原告於該址經營「神農男女舒壓館（商業登記名稱：神農時尚舒壓館）」。被告以系爭建物作為性交易服務場所之業務使用，經臺北市政府警察局中山分局（下稱中山分局）於民國105年4月29日查獲，認原告違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定，以105年8月4日北市都築字第10536538100號函（下稱原處分）勒令原告停止違規使用。原告不服，提起訴願，提起訴願仍遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）「神農男女舒壓館」進門入口，已清楚公告未提供色情服務，絕無意欲違規作為性交易場所：「神農男女舒壓館」服務項目為指壓及芳香精油SPA，指壓收費為1小時50分新台幣（下同）1,000元，芳香精油SPA收費為1小時50分鐘1,300元，相關服務項目有價目表可稽，未提供性交易服務。而原告為避免客戶誤會，在櫃檯後方張貼紅色顯著公告載明本場所「嚴禁從事任何妨害風化之行為，違者究辦」警語，嚴禁客戶及員工從事任何性交易行為。此外，每個按摩間房間上方均有透明窗戶且無任何遮蔽物，自外即可觀看內部情形，且每間按摩房門均無門鎖，均顯示原告無意於按摩房間內經營或從事性交易行為。然被告於事實不明之情形下，未自行查證審認，或另請權責機關再行查察通報，僅憑中山分局105年7月28日北市警中分行字第10532829400號函（下稱105年7月28日函）所附刑事案件報告書及調查筆錄，及男性客戶江智欽片面之詞，並無其他實據可證，違反行政程序法第36條、43條之規定。況事發當日，服務人員杜利萍適逢生理期，有婦產科診所診斷證明書可憑，且遭警查獲當下衣衫整齊，不可能為男性客戶提供性交易服務，而杜利萍經檢察官偵訊後業以無保飭回，益證原告並無提供神農男女舒壓館為性交易場所之客觀事實。復以，警方當日已對系爭舒壓館進行詳細搜索，並對在場之人進行搜身，而扣押物品目錄表上，除記載警方扣有日報表1張及當日營業所得19,000元外，均未扣押任何如保險套、警示燈裝置等犯罪物品。被告在無其他積極證據情況下，輕率認定原告違反都市計畫法第79條規定，並勒令原告停止違規使用，難謂適法。
（二）又參照本院93年訴字第897號判決見解，營業場所設施之支配者雖有選任監督之責，然其範圍並非毫無限制，逾越業務範圍之行為，縱係營業場所設施之支配者，亦無選任監督之責。本件原告已設置避免他人從事性交易行為之設施及警語，且未於按摩房門上設置門鎖，核與經營性交易之按摩館裝潢明顯不同，原告於客觀上已盡其建築物使用人之注意義務，主觀上並無違規之故意或過失可言。縱使有按摩師因顧客要求而私下進行性交易行為，原告根本無從查悉、防範，被告認原告未盡督導之責，難謂無過失云云，顯然過苛。被告在未究明原告無故意過失下，即作成本件原處分，已違法應予撤銷。再者，原告因相同之事實背景，遭臺灣臺北地方檢察署（下稱臺北地檢署）提起公訴，經臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）於107年4月11日以106年度訴字第114號判決無罪。該案經檢察官上訴後，由臺灣高等法院於107年9月5日以107年度上訴字第1407號判決上訴駁回（下稱高等法院刑事確定判決），業於107年9月25日確定。而上開刑事確定判決明白指出，綜觀所有卷證資料及檢察官提出之證據，均無法證明本案原告對性交易一事有事前容任或事後知悉，足證原告客觀上確實未將系爭舒壓館作為性交易之場所，主觀上亦無從事性交易之意圖。
（三）本件原處分並無提出任何證據足認原告違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條規定：本件原處分並未詳述並舉證說明原告有任何有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生使用之行為，亦未舉證證明原告經營養生館有何違反臺北市都市計畫施行自治條例之事由，僅稱「查獲從業女子與男客從事性交易」即認已合法舉證而為不利原告之處分。然依本院103年度訴字第277號判決意旨，查獲提供從業女子與男客從事性交易一事，與有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用並無直接關聯，更遑論本件原告營業場所並無任何違規，故被告僅於原處分書上泛稱查獲提供從業女子與男客從事性交易，難認已盡舉證責任，故原處分違法應予撤銷。
（四）原處分除勒令停止違規使用外，並告誡原告如未履行義務仍有違規情事經再次查獲者，將停止違規建築物供水、供電等語，致若有心人或同業故意亂檢舉或惡意誣指，則僅需故意栽贓2次，則原告營業場所將遭停水、停電等之重大處分。是以，原處分雖僅勒令禁止違規使用，已對原告權益發生重大侵害，應具裁罰性質。
（五）按社會秩序維護法第80條第1款裁罰之構成要件，係針對個人從事性交易之行為予以限制，然都市計畫法係針對建築物有無合法使用予以規範及限制，兩者之處罰對象、構成要件迥然不同，尚難因男客及按摩師傅均受社會秩序維護法規定裁處在案，即認定系爭舒壓館有違規使用之情形，被告推論之邏輯顯有謬誤。況且，按摩師傅杜利萍自始至終均否認有與男客為性交易，又無其他客觀證據可證明系爭舒壓館內有從事性交易之事實，被告僅因按摩師傅未聲明異議，率然認定原告違反都市計畫法，顯然不符經驗法則及論理法則等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以：
（一）按都市計畫法主要係規範土地或建築物之使用，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持合法使用之義務與責任。次按臺北市政府執行「正俗專案」，係為掃蕩色情、毒品及賭博電子遊戲場業，故系爭建物使用為媒介性交易場所，自非被告允許之行為，並有最高行政法院94年度判字第191號判決及本院102年度訴字第1206號判決見解可參。本件原告乃該場所之實際負責人，亦即該場所之使用人或管理人，自應維護該場所內人、事、物處在合法使用之狀態，並負有排除違法狀態回復合法狀態之責任，並對業務執行、受僱人行為有監督之責。原告未善盡其注意義務，防制該營業場所發生性交易行為之違法事實，縱非出於故意，亦難謂其無過失，原告所訴，尚難據以解免其過失行為責任。另104年至105年期間，原告於不同行政區內，亦多次遭臺北市政府警察局查獲違規使用建築物為性交易場所，被告業依違反都市計畫法第79條規定裁處在案，併予敘明。
（二）依證人江智欽於警詢時所述，系爭養生館從事性交易之違規事實至為明確，從業女子與男客均遭中山分局以違反社會秩序維護法第80條第1款規定裁處在案，且未聲明異議。縱本件刑事案件部分經法院判決無罪確定，然原處分指明受處分人同時違反刑事法律與行政法上義務規定，且刑事案件經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，並未經其他行政法處分（社會秩序維護法），被告依都市計畫法第79條第1項處分，未違一行為二罰之原則，亦有內政部100年6月14日台內營字第1000107383號函（下稱100年6月14日函釋）見解可資參考。而本件違法事實明確，調查筆錄並經當事人現場簽章，依行政程序法第103條第5款規定，行政機關得不給予陳述意見之機會等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件爭點在於：被告審認系爭建物違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條等規定，爰依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分勒令原告停止違規使用，是否合法有據？
六、本院之判斷：
（一）按為改善居民生活環境，並促進市○鎮○鄉街有計畫之均衡發展，制定有都市計畫法，該法第4條規定：「本法之主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）（局）為縣（市）（局）政府。」而臺北市政府104年4月29日府都築字第10433041900號公告：「主旨：
公告『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，並自公告之日起生效。……公告事項：『都市計畫法第79條』有關本府權限，委任本府都市發展局辦理，以該局名義行之。」故被告為臺北市政府都市計畫法事件之行政處分裁罰主體，核先敘明。又按都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」次按臺北市為提升都市生活環境品質，並落實都市計畫法之實施，依都市計畫法第85條規定制定臺北市都市計畫施行自治條例，其第1之1條規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局（以下簡稱發展局）執行。」第10之1規定：「前條各使用分區使用限制如下：……二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。……」第26條規定：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」而臺北市為落實都市計畫土地使用分區管制，依上開自治條例第26條規定之授權，制定臺北市土地使用分區管制自治條例，其第1之1條規定：「本自治條例之主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府），並得委任市政府都市發展局執行。」第4條第9款規定：「前條各使用分區劃定之目的如下：……九、第2種商業區：為供住宅區與地區性之零售業、服務業及其有關商業活動之使用而劃定之商業區。」第22條規定：「在第2種商業區之使用，應符合下列規定：一、不允許使用……二、不允許使用，但得附條件允許使用……三、其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」準此，都市計畫範圍內商業區土地及建築物之使用，倘有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用情形，主管機關得依前述法律規定據以裁罰該土地或建築物所有權人、使用人或管理人，並勒令停止使用。
（二）查本件系爭建物位於都市計畫範圍內之第2種商業區，原告於該址經營「神農男女舒壓館」，被告以原告有違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條等規定，無非以中山分局105年7月28日函檢送刑事案件報告書、臺北市政府執行「正俗專案」協查房屋納稅義務人資料傳真回復表、經濟部商業司商業登記資料查詢資料、中山分局調查筆錄、現場照片等件為證。惟查：
⒈105年4月29日凌晨時分，原告經營「神農男女舒壓館」之
服務人員杜利萍在該址3樓302室內，為客人江智欽提供按摩服務，每次油壓收費1,300元。嗣江智欽於杜利萍按摩時，詢問這裡可以做全套嗎，杜利萍原說不行，江智欽詢以1,700元之價錢，杜利萍遂同意，江智欽有使用杜利萍提供之保險套，2人從事全套性交易時，因員警臨檢而遭查獲等情，業據訴外人江智欽先後於警詢、偵查中及法院審理時證述綦詳，且互核一致（見臺北地檢署偵查卷，下稱偵查卷第26、27、124頁、臺北地院106年度訴字第114號刑事卷宗，下稱臺北地院刑事卷2第54至57頁）；且現場蒐證錄影光碟顯示警方前往3樓302號包廂執行搜索時，其中1間房間房門已經半開，男客江智欽全身赤裸坐在按摩床上，杜利萍已在江智欽所在之按摩房外的走廊上，亦有臺北地院刑事庭製作之勘驗筆錄可憑（見該院刑事卷2第9至11、14至23頁）。衡諸男客江智欽經警以妨害風化而違反社會秩序維護法第81條規定處罰鍰3,000元，江智欽並捨棄聲明異議之情（見偵查卷第46、51頁），如未有此事，何需坦承而受裁罰？且江智欽與該舒壓館人員並無仇隙，應無誣陷之可能，故江智欽所述有與杜利萍為性交易之事實，應堪採信。至原告主張事發當日，服務人員杜利萍適逄生理期，且衣衫整齊，不可能為男性客戶提供性交易服務云云。惟查證人即女警劉凡旖於臺北地院審理時證稱：看到杜利萍使用衛生棉上有經血，量沒有到很多等語（見該院刑事卷2第53頁）。惟按月經來潮非不能為性行為，杜利萍之經血量不多，加以保險套已為杜利萍取走等情觀之，床單上未留有血跡，並不違反事理，堪認杜利萍有與江智欽為性交易之事實，亦經高等法院刑事確定判決為相同之認定。
⒉然原告在主觀上是否知悉、客觀上是否有容留其僱用之服
務人員杜利萍與男客為性交行為乙節，查證人杜利萍於警詢時證稱：原告不在現場，現場由櫃檯陳文琪向客人介紹消費項目及消費金額，店家指壓按摩110分鐘收費1,000元，油壓按摩110分鐘收費1,300元，伊與店家分帳，指壓伊分600元，油壓伊分700元，是櫃檯叫伊去樓下引導客人江智欽，於105年4月28日晚間11時許進入3樓302號包廂進行油壓等語（見偵查卷第34、35頁）；於臺北地院審理時證稱：查獲當天日報表是櫃檯陳文琪填載，伊是依照日報表來算薪資，櫃檯每月月初會拿上個月的日報表來算。計算方式是一個做幾個客人，拆帳伊是油壓拿700元、指壓拿600元。在查獲之前，陳文琪擔任櫃檯的工作沒有幾天等語（臺北地院刑事卷2第48、51頁）。證人江智欽於警、偵訊時均證稱：本次是第1次去「神農男女舒壓館」性交易，伊跟櫃檯陳文琪說要按摩，櫃檯說1,300元，叫伊先到房間等，後來叫1個按摩小姐杜利萍過來帶伊進入3樓302包廂，但油壓1,300元還沒付給櫃檯陳文琪等語（見偵查卷第29、124頁）；另於臺北地院審理時證稱：第1次是105年間某日去「神農男女舒壓館」，時間不記得，沒有接受性交易服務，於105年4月28日第2次去，陳文琪只有跟伊說按摩價錢，本案性交易是伊私下跟杜利萍講的，有討價還價過，價格拉到1,700元，杜利萍才願意，性交易費用是交給杜利萍，杜利萍說不要讓別人知道性交易這件事等語（見臺北地院刑事卷2第54、56、57頁）；則依證人江智欽於警、偵訊及法院審理中所證稱：杜利萍在油壓時，突然在伊生殖器上抹上潤滑液並來回摩擦，伊詢問可否做全套，杜利萍原稱不行，但於伊提高價格至1,700元時，杜利萍方同意等語，足見江智欽係在杜利萍為伊按摩期間，才臨時達成性交易之合意，且係江智欽提高價格後杜利萍方同意，則原告能否知悉此情，實有疑問。另證人江智欽於警詢、偵訊所言，警方進入包廂前，室內燈光閃一下，杜利萍即停止性交，離開包廂等語，檢察官認係原告涉有妨害風化犯行之佐證。然證人杜利萍於警詢及法院審理時證稱：「神農男女舒壓館」每間按摩房內部裝潢，有1個紓壓床，牆壁上有1個可以調大調小的燈，房間沒有設置門鎖或警示燈等語（見偵查卷第36頁、臺北地院刑事卷2第48頁）。且證人即警員張大成於該院審理時證稱：現場並未拍到江智欽所稱之警示燈，並未查扣到警示燈或遙控器，按摩房是沒有上鎖的門等語（見同上卷第60、62頁）；證人即警員己○○於原審審理中亦證稱：有去查看男客江智欽提到之警示燈，男客指在包廂內天花板，但沒有拍到警示燈，現場有試著操作，操作起來是一般包廂內的電燈，就伊當時在包廂內操作看看能不能找到證人江智欽所講之警示燈按鈕，伊同事也有在櫃檯操作，但沒有找到特殊操作的按鈕等語（見同上卷第63、64頁），均證述未能找到警示燈之裝置。另臺北地院刑事庭勘驗現場蒐證錄影光碟，在警方蒐證時，警方雖有嘗試找尋警示燈或開關、遙控器等，但未找著，亦有勘驗筆錄及擷取照片20張在卷可佐（見同上卷第9至11、14至23頁），故證人江智欽上開所述無法證明，自不能作為原告不利之證據，從而亦無法推論原告有容留杜利萍與他人為性交易之行為。至於為警扣案之106年4月28日日報表1張，僅記載美容師代號、房間代號、油壓及指壓之節數、總人數及收入金額，再由店家與按摩小姐依比例拆帳，業據證人杜利萍證述在卷，綜觀上開扣案證物，就關於按摩師若有提供猥褻或性交服務，「神農男女舒壓會館」與美容師間如何拆帳乙節，均付之闕如，尚難逕認原告對於杜利萍在舒壓館內與男客從事性交易行為有所知情，此亦經高等法院刑事確定判決認定在案，為本院調卷上開刑事案件卷宗核認屬實。再者，原告主張其在應徵按摩師傅時，會約束不可從事性行為，杜利萍非由伊應徵，然其會嚴格要求櫃檯說明清楚等語（見臺北地院刑事卷2第94頁）；另在其經營「神農男女舒壓館」之櫃檯後方，張貼紅色公告載明「本場所嚴禁從事任何妨害風化之行為，違者究辦」警語）；其價目表之服務項目標明為指壓及芳香精油SPA，指壓收費為1小時50分1,000元、芳香精油SPA收費為1小時50分鐘1,300元（見本院卷第25、26頁）；又按摩間房間上方有透明窗戶，無任何遮蔽物，自外可觀看內部情形，且按摩房門均無門鎖（見本院卷第27至30頁），是原告就其經營場所，對於服務人員與男客間私下從事性交易行為，已有防範約束，尚無積極事證足認有何過失責任。
（三）又按都市計畫法主要係規範土地或建築物之使用，並賦予該等土地或建築物之所有權人、使用人或管理人維持合法使用之義務與責任。而都市計畫範圍內商業區，以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用，已如前述。本件原告經營之「神農男女舒壓館」，位於都市計畫第2種商業區，亦經商業登記之核准，商業名稱為「神農時尚舒壓館」，營業項目為「一、瘦身美容業。二、除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務。」有經濟部商業登記基本資料可查（見原處分卷2第9頁）原告迄未變更或違反分區使用管制。本件雖在系爭建物查獲有從業女子與男客進行性交易之行為，惟其係服務人員杜利萍於按摩之際，與男客私下進行性交易行為，難認原告事先知情，亦如前述。本件原告經營「神農男女舒壓館」，既無積極證據足認有將系爭建物作為性交易服務場所之違規營業行為，自難以其僱員之個人行為，即認有礙「商業便利、發展，或妨礙公共安全、衛生之使用」，是被告僅以「被查獲提供從業女子與男客從事交易，違規使用為性交易場所」，為本件原處分，核有違誤。
七、綜上所述，被告在無其他積極證據情形下，僅以查獲從業女子杜利萍與男客江智欽從事性交易，即認原告將系爭建物違規使用為性交易場所之情，其認定事實容有違誤，被告進而以原告違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第22條等規定，遂依都市計畫法第79條第1項前段規定，以原處分勒令立即停止違規使用，即難謂適法，訴願決定予以駁回，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 30 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 林 玫 君
法 官 梁 哲 瑋法 官 侯 志 融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 30 日
書記官 徐 偉 倫