臺北高等行政法院判決
106年度訴字第425號107年12月20日辯論終結原 告 東士盟實業有限公司代 表 人 連慧文（董事）訴訟代理人 黃青鋒 律師
蔡侑芳 律師蔡岳龍 律師上 一 人複代理人 郭桓甫 律師被 告 桃園市桃園區公所代 表 人 張世威（區長）訴訟代理人 陳泓年 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國106年2月3日訴0000000號申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於刊登政府採購公報部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告所辦理「104年度桃園市公園景觀及清潔維護工作委辦案」採購案（下稱系爭採購案），於民國104年1月5簽訂「104年度桃園市公園景觀及清潔維護工作委辦案」勞務採購契約（下稱系爭勞務採購契約）。嗣被告以104年11月13日桃市桃公字第1040065789號函（下稱原處分）通知原告依據民眾104年7月檢舉書，認其有政府採購法第101條第1項第4款，將刊登政府採購公報。原告不服，向被告提出異議後，復不服被告104年12月18日桃市桃公字第1040072538號函所為之異議處理結果，提起申訴，遭申訴審議判斷以：「有關請求異議處理結果撤銷部分，申訴駁回；其餘申訴不受理。」原告就駁回部分仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）被告作成原處分，僅泛稱原告偽造呂雲玉等12名員工（下稱系爭12人）於104年7、8、9月之「每月清潔維護人員輪休表」（下稱輪休表）、「自主檢查表」，並未具體指出其指摘原告偽造之文件為何（何人的何份文件）。查系爭12員中，例如李麗卿於7月下旬離職，8、9月之輪休表、自主檢查表即未見李麗卿之記載，則被告妄加指摘原告偽造履約文件，究指為何，非屬明確，已於法不合。其次，被告提出系爭12人之投保勞保資料，尚不足證明系爭12人非屬原告之員工。蓋工程實務上，廠商因疏漏、或依員工要求、或為節省保費等原因，而未對任職員工投保勞、健保之情形所在多有，特別如系爭採購案一類工程，工作人員多達上百人，人員流動性又高，廠商因疏漏或各種原因而未對員工投保實屬常見。且由本件並非系爭12人均未投保勞、健保，而是有4人均投保勞、健保，有6人投保勞保或健保，僅有2人疏漏未予投保（系爭採購案全體工作人員達上百人，其中僅2人疏漏未投保，比例實屬極低），即知2人未投保勞、健保，確屬疏漏所致。申訴審議判斷亦明確指出：系爭12人中，莊王崇玲、李麗卿、莊勝飛、廖俊凱、胡美珠、蒙瑞祥等6人，「健保轉出日期與招標機關提出之附表所示該6員離職日期吻合」；侯忠豪、嚴盛林、呂雲玉等3員，「迄勞動部勞工保險局104年9月11日發文止，並未退保」；「莊阿乾於104年7月1日投保勞保，104年7月20日退保，亦足證莊阿乾於104年7月1日至19日為申訴廠商之員工」，「就前開10名員工部分，自無偽造104年7月、8月、9月輪休表可言」。惟申訴審議判斷就系爭12人中蕭維勝及蘇文宏2人，「申訴廠商亦無法提出該2員確於104年7月、8月、9月為本委辦案工作之證據」，係錯誤將被告應負舉證之責任倒置於原告身上，被告既不能證明蕭維勝及蘇文宏2員非屬原告之員工，即不能據此作成原處分，申訴審議判斷反要求原告證明該2人確屬原告之員工，顯屬違誤。（二）兩造從未約定原告應檢附「自主檢查表」予被告，自主檢查表並非屬履約文件。依系爭採購案投標須知補充說明（下稱系爭投標須知補充說明）第貳節第十一項第㈢款約定可知，自主檢查表僅為廁所告示牌其中一部分，原告僅應於執行本工程之前（殊無逕行告示後再行送審之理），將包括自主檢查表表格之告示牌規格，而並已填載完成之「自主檢查表」（要無事先審核之可能），送交予被告審核。且觀自主檢查表之文義，即知係專供原告內部執行清潔維護工作時，自行檢查每日派工人員確實執行工作之用，純屬原告內部監督稽核工作人員之資料，與兩造間外部承攬關係無關。再由被告稱自主檢查表有不實疑慮云云，卻仍通過驗收並撥付工程款，益證明被告並未以自主檢查表為其驗收、付款之依據。另依被告提出之103年12月23日開工前協調會會議記錄，僅記載其要求原告於每月驗收時檢附「簽到退紀錄表」，並非「自主檢查表」。被告竟於申訴程序中，自行在前開記錄上手寫註記「簽到退紀錄表」為「自主檢查表」，混淆視聽，並以此稱係原告主張以「自主檢查表」代替「簽到退紀錄表」云云，荒謬至極。且依一般經驗，「簽到退紀錄表」與「自主檢查表」之性質、使用目的迥異，相互間無法替代，被告逕認二者為同一文件，已為謬誤。更何況，倘如被告所稱「簽到退紀錄表」即「自主檢查表」，何以在其公告投標文件中使用「自主檢查表」之名稱，其後於會議中又另提出「簽到退紀錄表」？
（三）被告做成原處分所依據之事實，其一即以原告提供不實之薪資匯款紀錄，溢領價金，合於政府採購法第101條第1項第4款之裁處事由云云，為其判斷依據。然被告於申訴審議判斷時業已表示就該部分不再主張，復又於本件答辯㈡狀再次聲請調查薪資明細是否屬實之事實，是可見對於本件裁處之基礎事實尚有不明之時，被告即先行做成原處分。待原告不服提起本件訴訟後，方為調查證據之聲請，就基礎事實未明即做成之不利原告之行政處分，自應予以撤銷。（四）系爭採購案業經被告驗收通過並為付款，且據被告巡查之結果，原告每日安排到場執行清潔維護工作之人數，均與預定人數相符，原告確實以「足額人數」執行清潔維護工作，乃被告所不爭執，恰恰足以證明，原告欠缺偽造履約文件之故意。蓋被告指摘原告者，無非以原告虛設人頭、偽造履約文件，並藉此溢領採購案薪資。惟倘原告有任何溢領採購案薪資之意（假設語，原告否認），當儘可能廣設人頭、減少實際執行工作之人員，豈可能每日派遣足額（上百人）之清潔人員、景觀維護人員等等，至百餘處現場執行清潔維護工作。（五）被告庭呈臺灣桃園地方法院106年度壢簡字第1375號刑事簡易判決，然該判決所指「自主檢查表」，原告業多次說明並非本件承攬關係之履約文件。又該案被告周明杭是否確有該等犯罪事實，或其僅消極答辯而自願接受簡易判決處刑亦未可知。再者，其行為亦不能證明原告有偽造文書之行為，且原告更無指示前開刑事案件被告周明杭為何等擅刻印章之行為，被告對此亦無任何舉證，倘被告周明杭為原告工作時，貪得一時方便而含混為之，原告對此縱有監督之失，亦難謂有何偽造文書之故意，要難憑此作為肯認被告作成原處分之依據。（六）系爭採購案經被告驗收通過，原告已依債務本旨完成給付，且原告確實以「足額人數」執行清潔維護工作，對履約公共工程之品質，並無影響，民眾仍保有其使用乾淨、整潔公園之權益。復因原告僱用足數人員擔任清潔維護工作，並實際支付薪津，原告並未獲取任何不法利益。則縱如申訴審議判斷認為，上百名員工中僅有2人，其2人於104年7、8、9月輪休表之記載有不實情形，構成偽造履約文件，違法情節亦屬極為輕微，惟被告將原告違法行為刊登政府採購公報予以停權，對專事採購工程之原告而言，無疑是重大打擊，原告之工作權及財產權將因此受到嚴重侵害！再以本件公共工程之品質未受影響，民眾得使用乾淨、整潔公園之權益亦未受損害，原告卻遭此極大不利益，顯然有失均衡，不符比例原則等語。並聲明求為判決原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於刊登政府採購公報部分均撤銷。
三、被告則以：（一）以原告所提供之104年7、8、9月人員輪休表為例，經比對勞保局提供之資料後發現，至少有系爭12人已自原告公司退勞保，竟皆仍持續列名原告清潔人員名單，更可見原告冒用上開12人之名義請領採購薪資，亦可徵原告提供之人員輪休表顯係虛匿。上開12人原告皆已經辦理退勞保，但竟仍有上開12人員所簽署之自主檢查表、原告薪資轉帳明細，亦可徵原告提供之資料，多有嚴重不實之情形。（二）本件前於申訴審議程序時，係因程序上無從為證據之調查，加以被告僅有原告所自行繕製之薪資轉帳明細，原告並未提出實際轉帳之紀錄文件與被告查核，是以無從舉證核對，為避免程序之耗費，被告方於申訴審議時表示就原告所提出薪資轉帳明細之真實性部分暫不於申訴審議程序中爭執，然被告並未表示嗣後不再主張。且行政訴訟相關法規並未就此規定不得嗣後再於行政訴訟中為主張，是以原告「薪資轉帳明細」是否屬不實之文件，自應屬本件爭執之範圍。（三）就薪資轉帳明細部分：依據系爭勞務採購契約第1條規定招標文件及其變更或補充，為契約文件之一。而系爭投標須知補充說明貳「廠商約定服務事項」之「十二、安全及管理……㈡……廠商應將聘僱工作人員薪資轉帳或匯款資料送機關備查，人員異動亦同。」之約定，自應提供員工薪資轉帳明細與被告機關。觀諸原告提供之薪津轉帳遞單、薪資明細等相關文件，皆係原告自行以電腦檔案繕製，並非金融機構之轉帳明細，亦即無從證明原告確有依據上開文件所載，而為薪資匯款之作為。又原告縱使於員工未投保勞健保之時，於薪資計算時仍自其薪資中扣除勞健保之費用，亦可徵原告於員工薪資轉帳之數額，確有高度虛偽之可能。就輪休表部分：系爭投標須知補充說明貳「廠商約定服務事項」之「九、工地主任之工作項目及要求……㈢每月清潔維護人員輪休表：應於前月25日前送機關備查。」之約定，原告自應依約提供輪休表與被告作為履約之文件。經被告派員稽查，每日不過抽查數公園，然每日抽查皆有複數出工人員不符之情形，甚至有高達十數人員出工不符之情形，顯可見原告所提供之輪休表與實際有嚴重落差。尤有甚者，參酌交通部公路總局第一區養護工程處中壢工務段105年8月25日一工壢段0000000000號函所示，其中有數名原告所陳報輪休表之出工人員，實際上竟然是在從事台66線路容維護之工作，更可見原告所提供之輪休表與實際出工情形大相逕庭。再就自主檢查表部分：系爭投標須知補充說明貳「廠商約定服務事項」之「
五、開工計畫書之內容，至少應包括：……㈤維護工作管理計畫，至少應包括……6.每項維護工作之標準作業程序及自主檢查表。」「十一、清潔維護人員及設備之最低要求：……㈢廁所應設置告示牌，內容包括……負責清掃人員名稱、連絡電話及自主檢查表，相關規格及內容需經本所審核……。」等約定明確。又依103年12月23日開工前協調會會議紀錄所示，被告亦要求原告於每月部分驗收時，應提出其他文件資料，包含簽到退紀錄及員工薪資匯款相關資料，後就簽到退紀錄原告未曾提出，僅向被告稱以自主檢查表代之，被告亦同意，可見自主檢查表本係履約文件之一部。而觀諸原告提供之自主檢查表所示，其中多屬不實，多有未依輪休表出工之人員冒用他人名義填寫不實資訊之情事，原告明知文件實屬偽造，卻持之向被告機關行使以請領款項，即可見原告確有偽造履約文件履約之重大瑕疵。（四）系爭採購案以足額人數清潔，不表示原告未違反其餘約定，且本件爭議係原告提供偽造之履約文件，縱其履約人數符合者，亦不表示其未提供偽造之不實履約文件。（五）原告提供之履約文件資料，不實之處眾多，觀諸出工人員不符統計表即明，遑論被告僅係因人力所限而為部分抽查而已！尤有甚者，原告提供不實輪休表之情形，不止上開7、8、9月份，104年度之其他月份，被告比對抽查結果及輪休表，出工人員出入情形嚴重。見微知著，如再行證據調查，確認原告轉帳匯款金額、勞健保投保情形等節，原告違約情況嚴重，不言可喻。再者，被告依法所為之原處分，僅係將原告刊登政府採購公報，原告仍可與其他公司、私人締結契約，對於原告之工作權利造成之影響極其有限，被告仍有充分之工作權利，至若生存權力更係絲毫未受侵害，顯可見與比例原則並無違反等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、經核本件兩造爭點為：原告是否具有政府採購法第101條第1項第4款所定「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情事？本院判斷如下：
（一）按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。」政府採購法第101條第1項第4款定有明文。本條立法理由係以「明定對於廠商有違法或重大違約情形時，機關應將其情形通知廠商，並經異議及申訴之處理程序後，視其結果刊登於政府採購公報，以作為各機關辦理其他採購案時，於招標文件規定該等廠商不得參加投標、作為決標對象或分包廠商之依據，以杜不良廠商之違法、違約行為，避免其再危害其他機關，並利建立廠商間之良性競爭環境……。」又本款（即第101條第1項第4款）規定並未如同條項第3款、第8款、第10款、第14款，以「情節重大」為構成要件，是廠商只要有偽造、變造本款所定文件之行為，不論情節是否重大，即該當本款之要件；並且依同法第103條第1項第1款規定，自刊登之次日起3年不得參加投標或作為決標對象或分包廠商，其對廠商之影響至為嚴重。復按政府採購法立法之目的，乃「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」（第1條參照），係以採購程序之公平公開要求，俾能達成採購品質之確保，亦是希望得標廠商能循此依契約本旨履行契約義務，以達成訂定採購契約之目的。然依同法第101條第1項第12款「因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者」之規定，針對無法完成訂定採購契約目的，亦即無法依約履行之廠商，也僅須依同法第103條第1項第2款規定，自刊登之次日起1年不得參加投標或作為決標對象或分包廠商；而倘有同條項第4款之偽造、變造履約相關文件，縱使未導致契約因而解除或終止，卻仍須受3年不得參加投標或作為決標對象或分包廠商之限制，兩相比較之下，自易產生輕重失衡之情形。再者，「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等」（政府採購法第2條參照）。
是以，就不同種類及性質之採購契約，其契約標的即有差異，在履約過程中，廠商依契約所提出之相關文件，是否均為達成契約目的所需，視契約之種類及性質亦有不同程度之要求，非可一概而論。倘不予區別廠商於履約過程中所提出之文件與契約目的之達成間，是否具有重要關聯，而概認所有文件均係政府採購法第101條第1項第4款所定之「履約相關文件」，容有產生如前所述適用過於寬鬆而致輕重失衡之情形。準此，對於政府採購法第101條第1項第4款規定所稱「履約相關文件」，應從該文件與契約目的之達成間是否具有重要關聯性加以判斷，而非泛指履約過程中所提出之一切文件，皆屬本條所定之「履約相關文件」。
（二）查系爭「104年度桃園市公園景觀及清潔維護工作委辦案」，係一勞務採購契約（見本院卷第132頁至153頁），契約所欲達成之目的，當係要求得標廠商按時定期執行景觀及清潔維護工作。因此，原告在履約過程中所提出之文件，是否屬於政府採購法第101 條第1項第4款所指「履約相關文件」，自應依本院上開說明予以審究，茲就兩造爭執部分析述如下：
⑴輪休表部分：被告謂依系爭投標須知補充說明（見本院卷
第154頁至164頁）貳「廠商約定服務事項」之「九、工地主任之工作項目及要求……㈢每月清潔維護人員輪休表：
應於前月25日前送機關備查」之約定，屬履約文件云云。
惟輪休表只是人力調度之預定安排，非無改變之可能，且該約定乃記載於「工地主任之工作項目及要求」項下，換言之，係對工地主任應作為之要求，此參同說明「九、工地主任之工作項目及要求：㈠」，即開宗明義規定「工作管理及檢討：應妥善安排每日、每週、每月之工作重點及進度，……」等情即明。是縱使系爭投標須知補充說明要求應將輪休表送機關備查，亦與本件契約目的之達成無重要關聯，自難認輪休表係政府採購法第101條第1項第4款所指「履約相關文件」。
⑵自主檢查表部分：被告稱系爭投標須知補充說明貳「廠商
約定服務事項」之「五、開工計畫書之內容，至少應包括：……㈤維護工作管理計畫，至少應包括……6.每項維護工作之標準作業程序及自主檢查表」、「十一、清潔維護人員及設備之最低要求：……㈢廁所應設置告示牌，內容包括……負責清掃人員名稱、連絡電話及自主檢查表，相關規格及內容需經本所審核……」，即為履約文件云云。
惟依此約定之記載，被告所指之自主檢查表，乃係開工計畫書應記載內容之一，且係在「清潔維護人員及設備之最低要求」項下，明定廁所應設置告示牌，再詳細訂定告示牌內容應包括「管理單位、維護廠商、負責清掃人員名稱、聯絡電話及自主檢查表」；以及明定其相關規格及內容需經公所審核。是以，自主檢查表僅為廁所告示牌內容之一部分，其功能應係供原告內部執行清潔維護工作時，自行檢查每日派工人員是否確實執行工作之用，縱使訂明於系爭投標須知補充說明內，亦與契約目的之達成無重要關聯，難認係前開條文所指「履約相關文件」。又被告雖稱依103年12月23日開工前協調會會議紀錄（見本院卷第167頁至169頁）所示，原告亦與被告約定提供簽到退紀錄，並以自主檢查表代之，可見自主檢查表本係履約文件之一部云云。原告則否認有此約定，而觀諸該會議紀錄係以打字記載「每月部分驗收時，應檢附……簽到退紀錄及……等資料」，於簽到退紀錄文字底下另以手寫註記「以自主檢查表代替」，則會議雙方是否確實合意以自主檢查表代替簽到退紀錄，非無斟酌餘地。惟縱有約定以自主檢查表取代簽到退紀錄，依該約定亦係於每月部分驗收時始提出，參酌系爭勞務採購契約第五條「契約價金之給付條件」
(一)2.⑴「每月底部分驗收計價撥付價款一次，部分驗收時應由廠商提出部分驗收明細表、……等必要之資料，陳報機關派員查驗合格後付款，……」之約定（見本院卷第134頁），可見該替代簽到退紀錄之自主檢查表係供每月部分驗收請款之用。而原告亦已提出被告發給之104年7、
8、9月部分驗收之「勞務結算驗收證明書」（見本院卷第43頁至45頁），其上載有「結算總價」、「驗收意見」欄並記載「隱蔽及未抽驗部分由監工及承商負責，餘同意驗收」等語，即已通過驗收並撥付工程款，是足認該自主檢查表與本件勞務採購契約目的之達成亦無重要關聯，洵非前開條文所指「履約相關文件」。
⑶至於薪資轉帳明細部分，依申訴審議判斷書所載，因被告
未能舉證原告究竟有何偽造員工薪資轉帳明細表之情形，被告之代理人於申訴審議判斷最後一次預審會中表示因難以舉證，對此部分不再主張云云（見申訴審議判斷書第6頁）。則被告於本院猶主張造薪資轉帳明細表仍屬本件爭執之範圍一節，已屬無據。況且，依系爭投標須知補充說明貳「廠商約定服務事項」、「十二、安全及管理……㈡廠商應依政府有關規定及勞基法等（……）聘雇工作人員，並應負勞工安全衛生相關法規所訂僱主之完全責任，如發生任何糾紛、意外傷害或意外事件，概由廠商負責，機關不負任何責任，廠商亦不得提出任何要求；廠商應將聘僱工作人員薪資轉帳或匯款資料送機關備查，人員異動亦同」之規定。究其文意核係因本件為勞務採購契約，被告乃以此明確界定要求廠商對於所聘僱之工作人員應依據勞基法等相關規定負完全之責任，於發生諸如勞資爭議或工安意外傷害等情事時，概由廠商負責，廠商不得向機關提出任何要求，並要求廠商將薪資轉帳或匯款資料送機關備查。由此可見，此所謂提出薪資轉帳明細送機關備查一節，僅係被告透過此約定以保障原告所聘僱勞工權益之作為，亦難認與本件勞務採購契約目的之達成有重要關聯，自非屬政府採購法第101條第1項第4款規定所稱「履約相關文件」。
五、綜上所述，被告所指原告有政府採購法第101條第1項第4款「偽造、變造投標、契約或履約相關文件」之情事，並無可採，原處分及異議處理結果即有違誤，申訴審議判斷就此予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷原處分、異議處理結果及申訴審議判斷關於刊登政府採購公報部分，為有理由，應予准許。
六、本件事證已臻明確，被告聲請調查證據部分，核無必要；又兩造其餘主張及陳述，於判決結果亦不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 1 月 17 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 108 年 1 月 17 日
書記官 樓琬蓉