臺北高等行政法院判決
106年度訴字第429號107年5月10日辯論終結原 告 闕啟賔被 告 外交部代 表 人 吳釗燮（部長）訴訟代理人 王歧正 律師上列當事人間有關領事事務事件，原告不服行政院中華民國106年3月9日院臺訴字第1060164173號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.本件原告起訴後，被告代表人已由李大維變更為吳釗燮，茲由新任代表人吳釗燮具狀聲明承受訴訟（參本院卷p97），核無不合，應予准許。
2.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款分別定有明文。
3.本件原告起訴時，原聲明：「訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷。」嗣原告於訴訟中，變更訴之聲明為：「訴願決定及原處分一（駁回裴氏九來臺居留簽證申請）、原處分二（不予受理文件證明申請）均撤銷。被告應作成准予文件驗證及入境簽證之行政處分。」（參本院卷p113）經核原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：原告於105年3月30日與越南籍裴氏九（BUITHICHIN）在越南辦理結婚登記，嗣渠等分持結婚證書向我國駐越南代表處申請文件證明及裴君來臺居留簽證。該代表處經併予審查並對原告及裴氏九面談結果，以雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，於105年10月26日以越南字第10502039160號函（下稱「原處分一」）「駁回裴氏九簽證申請；並以經查核相關文件後，難以判斷裴氏九來臺目的之真實性，有違我國利益之虞，業就裴氏九申請簽證為拒件處分，乃依外交部及駐外館處文件證明條例（下稱「文件證明條例」）第11條第1項第3款規定，於同日以越南字第10502039170號函（下稱「原處分二」）不予受理文件證明申請。原告及裴氏九分就不予受理文件證明申請處分提出異議，經駐越南代表處以105年11月15日越南字第10502042450號函「維持原不予受理之決定。原告不服，提起訴願，經行政院106年3月9日院臺訴字第1060164173號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.原告105年7月13日接受面談時，因與裴氏九認識多年，面談所問事項並非記憶所及，僅能以回憶回答問題，然面談人員強調要知道年月日，原告已多次表示時間太久記不起來，且因國情不同，所得結果當然不同。例如我國採用民國，越南採用西元年；我國習慣只記得忌日，不會記得往生之年，裴氏九根本沒記得原告母親往生之年，要求裴氏九說出原告母親往生之年月日，相當困難。又金錢贈與之次數非原告所能計算。此外，原告會給裴氏九零用金，依越南觀念，用零用金買衣服送原告並非贈送，而是幫原告買衣服。
2.原告與裴氏九交往多年，只知道原告與裴氏九相差九歲，原告並不知道裴氏九之生肖，只能推算，因而有誤差。關於面談部分，業經移民署重新查核，移民署第一次去查時，因為我親戚已經86歲且有老年癡呆症，所以問他什麼都不知道，才產生誤解，並進而導致代表處誤判，且代表處未核准簽證也沒有表示理由，否則我會去補正，如果我沒有去訴願，我到現在還不曉得移民署去查什麼。至於結婚的動機目的，不是結婚生子就是結婚作伴，假如原告配偶來台為了維持家庭生計而去工作，我也無法拒絕，我提起訴訟是要證明我的婚姻是真的，並不是所謂的人頭。
3.並聲明：訴願決定及原處分一、原處分二均撤銷，被告應作成准予文件驗證及入境簽證之行政處分。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.基於憲法明定之權力分立原則，因簽證核發與否涉及國家主權行使，行政機關之裁量自由應受司法機關高度尊重，從而簽證核發與否非為司法機關可得審查之事項，原告誤就簽證駁回處分提起行政訴訟，其訴於法殊有違誤：
①有關外國人之簽證管制問題，因其係與國家主權高度關連
之行政行為，國內外立法例均承認行政機關就此應享有最大程度之裁量權限，且為排除司法機關之介入，多半肯認當行政機關就外國人之入境目的有疑慮時，得不附理由否准其簽證申請，此揆諸我國外國護照簽證條例第12條規定：「外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一，外交部或駐外館處得拒發簽證：……依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」而其立法理由明白揭示：「依國際慣例，於拒發簽證時，均不向申請人說明理由，本條例施行細則第五條後段亦規定『基於國家主權之行使及國家利益之維護，依本條例第十條規定拒發簽證時，得不附理由。』為求明確，爰予提昇至法律位階，增訂為修正條文第二項。」及日本外務省網站有關簽證核發常見問題之答覆：「問：可否告訴我拒發簽證的理由？答：拒發簽證的理由在於你不符合申請簽證的條件。但外務省不會告訴你確切的理由，因為這些理由最終可能被公諸於眾，而一旦這些理由被揭露，即可能被具非法目的之人使用於簽證審查程序，從而造成簽證審查功能的喪失，並對日本社會造成危害，日本行政程序法第3條第1項第10款定有明文」即可為證。職是，若肯認簽證核發與否係屬可受司法審查之行政行為，則基於當事人訴訟權之保障及司法訴訟程序之順利進行，我國行政機關即有法律上義務須向外國人說明拒發簽證之理由，然此顯與我國前揭法律規定及國際慣例不符，由此適足以反證簽證核發與否應屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。
②針對外國人之簽證管制是否為我國行政權核心領域之問題
，我國立法者於外國護照簽證條例第12條之立法理由即明文宣示：「又對外國護照之簽證，係國家行使主權之行為；就是否容許特定外國人進入國境，純粹是一國主權之所及，國際法對此種裁量權限幾乎沒有任何限制；縱使地主國以該拒絕給予簽證之行政決定為最終有效決定，未提供任何司法救濟途徑時，亦不違反任何國際法規範。另日本國法院實務認為，簽證發給與否，屬日本政府裁量權範圍內事項，即便拒絕，只要不違反條約或國際法常規，應不產生違法問題。是以持外國護照者，應無主張進入我國國境之自由權利，此無待規定；併予敘明」準此可知，是否容許特定外國人進入國境，純粹是國家主權行使之問題，從而我國立法者亦欲使簽證之行政決定為最終有效決定，並未就此類簽證事項提供任何司法救濟途徑，是即便被告不附任何理由否准國民外籍配偶之簽證申請，於法亦洵屬有據。
③基於權力分立原則，司法機關為保障人民權益及確保國家
行政權之「合法」行使，雖得基於人民之主動提告（不告不理原則）而對行政機關之行政行為予以審查，但亦僅得為合法性之審查，而不得審查其妥當與否。是以，行政程序法第3條第3項第2款既明定：「下列事項，不適用本法之程序規定︰二、外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。」且前揭外國護照簽證條例第12條第2項亦明定：「依前項規定拒發簽證時，得不附理由。」則有關簽證核發與否之行政行為，不僅在程序上無須符合行政程序法之要求，且在實體上亦因無須檢附理由而享有不受審查之裁量權限，足見司法機關針對簽證核發與否之行政行為並無進行合法性審查之空間，由此亦可證明其確屬不受司法審查之政府高權行為或政治問題。被告基於維護國民家庭團聚之立場，對國民外籍配偶之簽證申請通常採取寬認之態度，惟其簽證申請除涉及國民之家庭團聚外，尚包括國家人口政策、就業市場、資源分配及社會秩序等諸多層面之考量，甚至兩國關係之良窳亦可能成為簽證核發與否之判斷因素。從而，針對國民外籍配偶之依親簽證申請案件，申請人之個別情形（例如與我國國民間之婚姻關係是否真實）並非簽證核發與否之唯一考量因素，換言之，相對於一般外國人之簽證申請案件，雖因考量申請人「可能」為我國國民之外籍配偶（按：申請時雖係以外籍配偶名義提出，但經駐外館處面談後認為雙方欠缺結婚之真意）而需於審查時更為謹慎，但絕對不得因此逕謂此類簽證申請案件即可例外地接受司法審查。
2.退步言，縱認簽證核發與否非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）及我國國民均無申請核發來臺簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益，原告就此提起行政訴訟於法仍顯有未合。
①參最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議、外
國護照簽證條例第12條規定，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、「申請人個別情形」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁，該條第1項所臚列之12款事由僅係程序上當然駁回事由，申請人縱未該當上揭各款事由，仍未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利，換言之，被告及駐外館處依法並無核發簽證之作為義務，職是，原告自不得主張其權利或法律上利益受有損害，原告提起本件行政訴訟屬當事人不適格。
②被告駐越南代表處依據面談及訪查結果，綜合審認原告與
越南籍裴氏九（BUITHICHIN）間之婚姻難認屬實，裴氏九申請來臺目的容有疑慮，乃基於維護國家利益考量，依外國護照簽證條例第12條第1項第4款規定，拒發裴氏九來臺簽證，於法尚無不合：
A.原告與越南籍裴氏九結婚，裴氏九以欲來臺依親為由，申請居簽證，並以同一事由申請結婚文件證明。被告駐越南代表處考量其申請目的均為來臺，爰合一處理，併依外國護照簽證條例施行細則第5條第3項規定實施面談，資為審核判斷文件證明及簽證申請案件之基礎。該處人員於105年7月13日對原告及裴氏九進行面談結果，雙方均稱渠等於裴氏九來臺從事看護期間認識交往，雙方於105年3月22日在越結婚宴客，惟就下列交往之重要事項陳述互有出入或說詞反覆：
⑴雙方認識及正式交往時間：原告稱雙方於96年間認識
，97年5月正式交往；裴氏九稱雙方於94年底認識，正式交往時間為96年2至3月，旋改口為98年2至3月，復改口為99年初。
⑵裴氏九未參加原告前婚子女婚禮原因：原告稱因其2
名子女舉辦婚禮之地點均在桃園，故裴氏九未參加；裴氏九稱其因沒時間致未參加婚禮。
⑶裴氏九生肖：原告稱裴氏九肖豬；裴氏九稱其肖狗。
⑷裴氏九照顧原告母親情形：原告稱其母親96年間中風
，97年母親節隔一天過世，裴氏九幫忙照顧其母約1年；裴氏九稱原告母親95年5月中風，98年母親節隔一天過世，其幫忙照顧原告母親約2年（依裴氏九所述應係約3年）。
⑸裴氏九與原告前婚子女見面情形：雙方均稱過年期間
裴氏九見過原告前婚子女，原告稱過年初一裴氏九與其前婚子女在其家裡吃飯；裴氏九稱過年初一至初三與原告前婚子女到外面吃飯。
⑹雙方互贈禮物及原告在臺給予金錢情形：雙方均稱原
告送裴氏九手機、衣服，未送戒指、項鍊，原告稱裴氏九送衣服，又其每半年給裴氏九新臺幣3萬元，共給5次；裴氏九稱其未送原告禮物，又原告偶爾給伊新臺幣3萬元，共給7至8次。
有經原告及裴氏九簽名確認之面談紀錄影本附原處分卷可稽。衡酌上開面談事項係屬雙方共同經歷之認識、交往互動之重要往來事實，理應印象深刻，卻各為不同之陳述或說詞反覆，與常理有悖。
B.移民署南區事務大隊臺南市專勤隊（下稱「臺南市專勤隊」）依被告駐越南代表處函請協查，於105年9月1日派員赴原告面談文件記載其及其二哥於臺南市東山區住所實地查察結果，據原告叔父陳稱原告及其二哥未住該址，且久未聯絡不知如何與原告二哥聯絡，亦不知原告至越南結婚一事等語；另經移民署北區事務大隊桃園市專勤隊（下稱「桃園市專勤隊」）於105年8月30日實地查訪原告前婚子女，據其女表示因父母離異多年，與原告聯繫已少，僅偶爾用LINE聯繫，近年亦未到南部探視，有聽其父告知與越南籍配偶再婚一事，為其爺爺看護工；原告之子於電話中表示有聽聞原告再婚，但因父母離異關係，與原告多年未聯繫等語，有臺南市專勤隊105年9月10日移署南南勤榮字第1058397278號書函（參原處分卷p14-15）及所附105年9月1日查察紀錄表（參訴願卷可閱p109-110），及桃園市專勤隊105年8月30日查察紀錄表（參訴願卷可閱p111）可按。惟依原處分卷附裴氏九簽證申請表影本，仍記載在臺地址為臺南市東山區之址，原告既久未居住該址，卻仍以之為聯絡地址，顯刻意隱瞞實際住居處所；復依原告前婚子女接受桃園市專勤隊查訪時所陳，與原告甚少聯繫或多年未聯繫，亦對原告再婚對象裴氏九一無所知，然原告與裴氏九面談中卻陳稱裴氏九見過原告之前婚子女且曾一起用餐，顯見渠等面談中有編造不實交往經過以取信面談人員之情形，動機令人滋疑，被告駐越南代表處合理懷疑原告與裴氏九有編造不實交往過程之嫌，質疑渠等婚姻真實性，並非無據。至訴願書記載其與裴氏九認識交往時間與面談所陳不符，足徵其說詞反覆，不足採據。
3.被告駐越南代表處在簽證申請案件中依據面談及訪查結果，既已認定原告與裴氏九間之婚姻關係真實性顯有疑慮，裴氏九申請來臺動機可疑，為維護國家利益而駁回裴氏九之簽證申請，此時在文件證明申請案件中若又准予受理驗證原告與裴氏九間之越南結婚證書，致使原告得持回國內辦妥結婚登記，並使裴氏九據此申請依親居留簽證來臺，即顯與駁回裴氏九之簽證申請時所欲維護之國家利益相衝突，故依外交部及駐外館處文件證明條例第11條第1項第3款規定，認定原告申請驗證其與裴氏九間越南結婚證書之目的，既係為使原告在國內辦理結婚登記，並使裴氏九得據此申請依親居留簽證來臺，此舉明顯違反我國國家利益，遂於「程序上」即不受理原告之申請，於法並無不合。
4.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分一（參原處分卷p35-36）、原處分二（參原處分卷p37-38）、訴願決定（參本院卷p26-34）、臺南市專勤隊105年9月10日移署南南勤榮字第1058397278號書函（參原處分卷p14-15）及所附105年9月1日查察紀錄表（參訴願卷可閱p109-110），及桃園市專勤隊105年8月30日查察紀錄表（參訴願卷可閱p111）、臺南市專勤隊查察紀錄表（參本院卷p92-93）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：⑴簽證核發是否非屬行政訴訟可審查合法性之事項？⑵原告就原處分一（駁回裴氏九居留簽證申請）之部分提起本件課予義務訴訟，是否具有權利保護必要？⑶被告以原告與裴氏九面談結果對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述為由，不予受理原告及裴氏九之文件證明申請，有無違誤？
六、本院判斷：
1.本件應適用之法條與法理：外交部及駐外館處文件證明條例第5條：「（第1項）申請文件證明者，應檢具身分證明文件，並提出申請書載明下列各款事項：…三、申請之意旨及用途。…」第11條：「（第1項）文書驗證之申請，有下列各款情形之一者，主管機關或駐外館處應不予受理。但其情形得補正者，應先定期令其補正：…三、申請目的或文書內容明顯違反我國法令、國家利益，或有背於公共秩序、善良風俗或有其他不當情形。…」外國護照簽證條例第12條：「（第1項）外交部及駐外館處受理簽證申請時，應衡酌國家利益、申請人個別情形及其國家與我國關係決定准駁；其有下列各款情形之一者，外交部或駐外館處得拒發簽證：…四、對申請來我國之目的作虛偽之陳述或隱瞞者。…」同條例施行細則第5條：「…（第3項）外交部及駐外館處得要求申請人面談、提供旅行計畫、親屬關係證明、健康檢查合格證明、無犯罪紀錄證明、財力證明、來我國目的證明、在我國之關係人或保證人資料及其他審核所需之證明文件。」外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談作業要點第12點：「外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，有下列情形之一者，應不予通過：…㈡雙方對於結婚重要事實陳述不一或作虛偽不實陳述。…」
2.原告於105年3月30日與越南籍裴氏九（BUITHICHIN）在越南辦理結婚登記，嗣渠等分持結婚證書向我國駐越南代表處申請文件證明及裴君來臺居留簽證。該來臺居留簽證核發與否，本院認非為行政權之核心領域，而仍應受司法審查，然因外國人（不論其是否為我國國民之配偶）及我國國民均無申請核發來臺簽證之公法上請求權，且簽證駁回處分在「法律上」並未限制或剝奪外國人與我國國民締結婚姻及家庭團聚之權利，故系爭簽證駁回處分並未侵害原告之權利或法律上利益。參最高行政法院103年8月份第1次庭長法官聯席會議、外國護照簽證條例第12條規定，被告及各駐外館處受理簽證申請時，依法應斟酌「國家利益」、「申請人個別情形」及「申請人所屬國家與我國關係」決定准駁，申請來臺居留簽證，並未享有我國法律所賦予之請求核發簽證之權利（即公法上之請求權），故被告依法並無核發簽證之作為義務。因此，原告自不得主張其權利或法律上利益受有損害，本案欠缺提起行政訴訟之主觀公權利，就來臺居留簽證部分，原告提起本件行政訴訟屬當事人不適格。
3.就「被告以原告與裴氏九面談結果對於結婚重要事實陳述不一為由，不予受理原告及裴氏九之文件證明之申請」部分。經查，原告與裴氏九就雙方認識及正式交往時間、裴氏九未參加原告前婚子女婚禮之原因、裴氏九之生肖、裴氏九照顧原告母親之情形、裴氏九與原告前婚子女見面之情形、雙方互贈禮物及原告在臺給予金錢之情形等，關於結婚重要事實陳述相當不一，就雙方之交往及婚姻贈禮與金錢往來，甚至裴氏九與原告子女之互動、裴氏九與其母親之互動，雙方之認知有明顯之差距。被告以原告與裴氏九面談結果對於結婚重要事實陳述不一為由，參照外交部及駐外館處辦理外國人與我國國民結婚申請來台面談作業要點第12點，不予受理原告及裴氏九之文件證明之申請，應屬有據。至於，臺南市專勤隊二度查證部分，並無法證實越南籍裴氏九申請來臺的動機及目的，而居留簽證申請之審查，重心在外籍人士來臺的動機及目的，與原告與裴氏九是否有實質交往或結婚真意無關；而外交部或駐外館處經面談雙方當事人後，雙方對於結婚重要事實陳述不一，而不予通過面談者，僅生不予受理原告及裴氏九之文件證明之申請，僅屬程序上之結果，對原告與裴氏九之實質婚姻關係並不生影響，原告質疑並稱提起訴訟是要證明我的婚姻是真的，並不是所謂的人頭者，自無憑採。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 陳金圍
法 官 高愈杰法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
書記官 林淑盈