臺北高等行政法院判決
106年度訴字第554號106年9月6日辯論終結原 告 黃榮臣
周亞謙共 同訴訟代理人 黃國鐘 律師被 告 教育部代 表 人 潘文忠（部長）訴訟代理人 梁學政
吳志偉宋雯倩上列當事人間有關教育事務事件，原告不服行政院中華民國106年2月23日院臺訴字第1060161879號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院為適當者，不在此限。」、「被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」、「有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1、2項、第3項第2款定有明文。查原告於106年4月27日起訴時原聲明：「被告105年10月14日臺教高（三）字第1050144744號函及行政院院臺訴字第1060161879號訴願決定書之決定皆撤銷。」見本院卷第8頁起訴狀）。嗣於106年9月6日言詞辯論期日追加備位聲明：
「確認被告105年10月14日臺教高（三）字第1050144744號函違法。」（見本院卷第96頁言詞辯論筆錄）。核其請求之基礎不變，且經被告對於原告所為訴之追加無異議，並為本案言詞辯論，爰予准許，先此敘明。
二、事實概要：
㈠、緣國立○○大學(下稱○大)及國立○○○○大學(下稱○○○大)依大學法第7條、專科以上學校及其分校分部專科部技術型高級中等學校部設立變更停辦辦法（下稱設立變更停辦辦辦法）分別於105年5月2日以○綜教字第1059002262號及○大秘字第1050005977號函檢陳經該兩校105年4月12日104學年度第3次校務會議(下稱○大105年4月12日校務會議)及105年4月25日104學年度第1次臨時校務會議（下稱○○○大105年4月25日臨時校務會議）審議通過之兩校合併計畫等，，報經被告105年5月9日召開之104學年度大學校院設立變更及停辦審議會第2次會議(下稱被告105年5月9日審議會)決議，請該兩校依相關單位及審議會委員意見儘速修正合併計畫書，經被告以105年5月10日臺教高（三）字第1050064908號函檢送該會議紀錄，請○大及○○○大依105年5月9日審議會會議紀錄辦理後，以105年5月11日臺教高]三）字第105006598號及105年8月4日臺教高（三）字第1050107531號函檢陳修正後之○大及○○○大合併計畫書（下稱合併計畫書），報經行政院於105年8月30日召開審查被告函報兩校合併計畫會議，並作成結論：（一)○大與○○○大合併案(以下稱系爭合併案)，係屬大學法第7條第1項之合併情形，查該兩校依規定分別提經校務會議同意，並經權責機關教育部召開105年5月9日審議會審議通過，行政院原則尊重。（二)另○大105年4月12日校務會議投票爭議一節，雖經教育部審認並無違失，仍請該部洽詢內政部，釐清內政部所訂會議規範與學校校務會議決議之適用情形，俾利本案後續訴願、訴訟之答辯。（三)大學合併著重資源配置及其合併後之效益，○大有無必要因應合併而新建2棟建物及○○○大現有校舍如何有效運用，請教育部督導○大審慎研酌，並本撙節及活用現有建築之原則推動合併工作，所需經費應由該兩校自行籌措，或部分由教育部主管中程歲出概算額度內檢討辦理。
（四)兩校合併計畫書所列規劃期程已逾合併期限，而關於教職員工權益保障所引述之法令方案不當或已過時，為免造成員工誤解，請教育部督導○大修正計畫書，如涉員工退離給與重要事項，應由教育部研修相關法令明確規範，以資適用。(五)請教育部於核定系爭合併案後，將該兩校合併實施日期報院備查。未來教育部受理公立大學合併案件，應以合併案可否增添學校特色、資源得以有效利用、教育資源合理配置、學校競爭力提升等面向作為主要審查依據。行政院乃於105年9月13日以院臺教字第1050175642號函復被告，所報○大與○○○大合併計畫書一案，原則同意，並照105年8月30日行政院審查會議結論辦理。
㈡、被告因系爭合併案業經行政院審核原則同意，爰分別以105年9月29日臺教高（三）字第1050133948號及第0000000000A號函○大及○○○大，請檢討說明如何撙節及活用現有建築，提出需該部補助經費，及合併計畫書已逾合併期限，關於教職員工權益保障所引述法令方案不當或已過時，請修正合併計畫書，避免造成員工誤解；另請就發展特色擬具合併效益指標與期望，併同修正後合併計畫書函復被告。○大及○○○大據以105年10月5日○綜教字第1059005163號及○大秘字第1050012878號函報修正後兩校合併計畫書，經被告於105年10月14日以臺教高（三)字第1050144744號函（下稱原處分）○大，准予核定，自105年11月1日起兩校合併為「國立○○大學」，後續請○大確依合併計畫規劃辦理，以整合校內資源及提升辦學競爭力。被告並於同日以臺教高(三)字第0000000000A號函就同一內容副知○○○大、另以臺教高（三)字第0000000000B號函復行政院。原告黃榮臣為○大○○○○○所教授，並自103年起擔任該校校務會議代表迄今，而原告周亞謙則係同校○○系教授。其等不服被告核定○大及○○○大合併之原處分，提起訴願遭不受理，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠、105年4月12日○大《校務會議紀錄》：第二案案由：「國立○○大學與國立○○○○大學合校案，提請審議。」決議：「本案經不記名投票通過(贊成51票，反對26票，廢票1票，依本校組織規程第57條經校務會議成員總額2/3以上出席，出席人數1/2以上之贊成通過。校監會委員胡紀如代表、廖建能代表負責唱監票。)」當日並無「依本校組織規程第57條經校務會議成員總額2/3以上出席，出席人數1/2以上之贊成通過」之《提案文》或《決議文》。○○○大決議併入○大之中，校名使用「國立○○大學」，則「國立○○○○大學」解散，「須得參加表決之4分之3以上之贊同」，○○○大表決不足此數。至於○大合併○○○大，其性質為「修改團體組織」，須得參加表決之3分之2以上之贊同，上開表決亦不足此數。本件「由下而上」合併之「2校分別」《合併決議》及「1紙」《合併契約》，「應」在「核定」檢查之列。○大方面合併決議亦無○大與○○○大之《合併契約》；契約如果有之，基礎亦有瑕疵；被告率爾「核定」，於法未合。
㈡、《立法院公報》(105年5月5日立法院教育及文化委員會)3提案人：張廖萬堅，連署人：黃國書、吳思瑤、何欣純鑒於○大與○○○大分別於4月12日及4月25日之校務會議通過兩校合併案。然，教育及文化委員會已於3月7日通過提案，要求被告應暫緩目前正在推動的各大學合併計畫，並重新檢討《國立大學合併推動辦法》。爰此要求被告應遵守教育及文化委員會於3月7日通過之提案，於重新檢討《國立大學合併推動辦法》前，暫緩○○大學及○○○○大學之合併案。原處分違背上述《立法院決議》。
㈢、原告黃榮臣係○大○○○○○所教授兼校務會議代表，原告周亞謙係○大○○系教授，○大與○○○大之「合併」，未經「法定3分之2人數」通過，被告逕予「核定」，侵害原告黃榮臣之決定權（參與表決而後決定）之權利。「合併」之後，侵害（受外籍教師影響減少、稀釋）共同原告有關教師法第2條、第16條、大學法第9條第6項、第19條、第20條、第21條、第22條、國立大學校院校務基金設置條例第8條、國立大學校院校務基金管理及監督辦法第7條之權利等語，並為先、備位聲明如上述。
四、被告則以：
㈠、原處分核定○大與○○○大合併，該函之相對人為前開兩校，而原告僅為○大教師，並非該函之相對人；另○大係屬存續合併之存續學校，尚難謂原告權利或利益因之受有直接損害，而得為法律上之利害關係人。原告提起本件行政訴訟，不符行政訴訟法第4 條所定提起撤銷訴訟之要件。
㈡、依設立變更停辦辦法第25條規定，業包含由上而下與由下而上之合併案，且本案○大及○○○大係依大學法第7條第1項規定，擬訂合併計畫，屬由下而上之合併；與國立大學合併推動辦法係被告依大學法第7條第2項及第3項規定授權訂定，適用於由上而下推動之合併案有別，故本案與國立大學合併推動辦法實無關聯。○大105年4月12日校務會議紀錄及○○○大同年月25日校務會議紀錄業明確記載合併案之表決門檻與通過票數，其中○大會議紀錄（五）教師代表翁曉玲教授提出暫停實施議事規則一部之動議一停止適用現行規定，提付表決。舉手表決不通過（贊成28票，反對29票），爰以○大組織規程第57條第2項，以校務會議成員總額3分之2(含)以上之出席，出席人數2分之1(含)以上之通過為表決門檻。○○○大部分，就合併案表決門檻進行表決，採出席者2分之1為通過，經在場79位委員投票，45票同意。依內政部99年7月16日台內民字第0990146094號函示略以，會議規範並不具有強制性之規範效力，各機關、團體倘另定有議事規則時，應優先適用各該議事規則，亦得於各該議事規則或會議決定是否適用會議規範之相關規定。本案不涉及適用會議規範之問題等語，資為抗辯。並聲明：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有被告105年10月14日臺教高(三)字第1050144744號函及審查意見(第1-7頁)、行政院106年2月23日院臺訴字第1060161879號訴願決定書(第9-14頁)、○大105年5月2日○綜教字第1059002262號函(第53-54頁)、○○○大105年5月2日○大秘字第1050005977號函(第55頁)、○大105年4月12日104學年度第3次校務會議紀錄(第56-57頁)、○○○大105年4月25日104學年度第1次臨時校務會議紀錄(第58-59頁)、被告105年5月10日臺教高(三)字第1050064908號函(第60頁)、105年5月9日104學年度大學校院設立變更及停辦審議會第2次會議會議紀錄(第61-64頁)、105年5月11日臺教高(三)字第1050065698號函(第67-68頁)、105年8月4日臺教高(三)字第1050107531號函(第79頁)、行政院105年8月30日審查教育部函報兩校合併計畫會議紀錄(第81-82頁)、被告105年9月29日臺教高（三）字第1050133948號及第0000 000000A號函(第83-86頁)、○大105年10月5日○綜教字第1059005163號函(第87頁)、○○○大105年10月5日○大秘字第1050012878號函(第88頁)、內政部105年10月6日台內民字第1050436975號函(第92-93頁)等件影本附原處分卷可稽，洵堪認定。是本件爭點乃在原告以原處分之作成，侵害原告參與教務決定之權利（減少、稀釋共同原告之決定權），且侵害原告黃榮臣及其他校務會議代表「持反對意見代表」之參與權及表決權，其等就原處分係具法律上利害關係（見本院卷第51、95頁原告準備一狀及106年9月6日言詞辯論筆錄），而為上述先位撤銷訴訟及備位確認原處分違法訴訟之提起，是否適法有據？
六、本院判斷如下：
㈠、按提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，乃經司法院釋字第546 號解釋闡述明確。次按「（第1項）人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」、「）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」且經行政訴訟法第4條第1項、第6條第1項著有規定。準此，提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟者，須以主張違法行政處分損害其權利或法律上之利益為要件；又提起同法第6條第1項後段之確認行政處分違法訴訟者，亦以其有即受確認判決之法律上利益，始足該當。所謂「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，加以保障或提供實現手段（權利）之特定範圍利益。而非行政處分相對人，因該處分之結果致其權利或法律上之利益受影響者，固就該行政處分具法律上之利害關係，係屬所謂之「利害關係人」；惟若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係則不屬之（最高行政法院75年判字第362號判例意旨參照）。
㈡、另依大學法第2條規定：「本法所稱大學，指依本法設立並授予學士以上學位之高等教育機構。」第3條規定：「本法之主管機關為教育部。」第4條第2項前段規定：「國立大學及私立大學之設立、變更或停辦，由教育部依照教育政策，並審察各地實際情形核定或調整之……」第7條第1項規定：
「大學得擬訂合併計畫，國立大學經校務會議同意……報教育部核定後執行。」第15條第1項前段規定：「大學設校務會議，議決校務重大事項……」第16條規定：「校務會議審議下列事項：一、校務發展計畫及預算。二、組織規程及各種重要章則。三、學院、學系、研究所及附設機構之設立、變更與停辦。四、教務、學生事務、總務、研究及其他校內重要事項。五、有關教學評鑑辦法之研議。六、校務會議所設委員會或專案小組決議事項。七、會議提案及校長提議事項。」第36條規定：「各大學應依本法規定，擬訂組織規程，報教育部核定後實施。」○大組織規程第57條規定：「（第1項）本規程各條文及附錄，經校務會議成員總額5分之1(含)以上之連署或校務發展委員會出席人數2分之1(含)以上之通過，得向校務會議提案修正其內容。（第2項）本規程各條文(不含附錄)經校務會議成員總額3分之2(含)以上之出席，出席人數2分之1(含)以上之通過，得修正其內容。」同法施行細則第4條第1項規定：「大學間進行合併，由合併後存續或新設立之學校，繼受合併前原有學校之權利義務。」
㈢、經查，原告所爭執之原處分（見本院卷第40-41頁），乃被告依上開大學法規定，就○大與○○○大所報修正後合併計畫書為准予核定之決定，業經被告將原處分分別送達○大及○○○大，並以副本併送行政院及被告部長室、陳政務次長室、國會組、會計處、人事處、秘書處、師資培育及藝術教育司、高等教育司等單位。足見不論於形式上或實質上受處分之相對人乃○大及○○○大，亦即因原處分之作成其法律上權益直接受有影響者乃○大及○○○大（參見大學法施行細則第4條第1項規定），而與該二校之教師無涉。雖原告援引教師法第2條、第16條、大學法第9條第6項、第19條、第20條、第21條、第22條、國立大學校院校務基金設置條例第5條、第8條、國立大學校院校務基金管理及監督辦法第7條等規定主張原告黃榮臣係○大校務會議代表，其持反對意見代表之參與權及表決權，及共同原告參與決定「同系所院教師之聘任」、校務基金之決定權因原處分之作成而受侵害（減少、稀釋），共同原告參照「公私立大學校院訂定或修正組織規程參考原則」所得擔任及聘任○大校長等職位之機會亦減少云云。核其所稱均非因原處分之作成而直接受影響事項，且觀之教師法第2條：「教師資格檢定與審定、聘任、權利義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規定。」第16條第1項第1款至第6款規定：「教師接受聘任後，依有關法令及學校章則之規定，享有下列權利：一、對學校教學及行政事項提供興革意見。二、享有待遇、福利、退休、撫卹、資遣、保險等權益及保障。三、參加在職進修、研究及學術交流活動。四、參加教師組織，並參與其他依法令規定所舉辦之活動。五、對主管教育行政機關或學校有關其個人之措施，認為違法或不當致損害其權益者，得依法提出申訴。六、教師之教學及對學生之輔導依法令及學校章則享有專業自主。……」僅係規定教師接受聘任後，依有關法令及學校章則其個人得享有權利事項，其中並無大學合併乙項。而前揭大學法第7條、第16條及同法第9條第6項前段規定：「公立大學校長任期4年，期滿得續聘；其續聘之程序、次數及任期未屆滿前之去職方式，由大學組織規程定之。……」第15條第1項、第5項規定：「（第1項）大學設校務會議，議決校務重大事項，以校長、副校長、教師代表、學術與行政主管、研究人員代表、職員代表、學生代表及其他有關人員代表組織之。（第5項）校務會議必要時，得設各種委員會或專案小組，處理校務會議交議事項；其名稱、任務及組成方式，於各大學組織規程定之。」第19條規定：「大學除依教師法規定外，得於學校章則中增列教師權利義務，並得基於學術研究發展需要，另定教師停聘或不續聘之規定，經校務會議審議通過後實施，並納入聘約。」第20條第1項規定：「大學教師之聘任、升等、停聘、解聘、不續聘及資遣原因之認定等事項，應經教師評審委員會審議。」第21條第1項規定：「大學應建立教師評鑑制度，對於教師之教學、研究、輔導及服務成效進行評鑑，作為教師升等、續聘、長期聘任、停聘、不續聘及獎勵之重要參考。」第22條第1項規定：
「大學設教師申訴評議委員會，評議有關教師解聘，停聘及其他決定不服之申訴；其組成方式及運作等規定，經校務會議審議通過後實施。」乃係有關大學合併、公立大學校長之聘用、校務會議性質、功能及教師聘任、評鑑及爭議處理程序規範，無涉大學合併對其教師權益之影響規定；況有關校務會議審議大學合併計畫，○大組織規程第57條業明定通過之表決人數門檻，校務會議代表個人意見與表決結果不同者，基於法定合議制多數決之精神，不能謂其參與權或表決權有何遭侵害情事，更無得認主管機關據校務會議通過之決議所為處分，有何致該反對之校務會議代表權益受侵害情事。再國立大學校院校務基金設置條例第5條第1項規定：「校務基金應設校務基金管理委員會（以下簡稱管理委員會），置委員7人至15人，其中1人為召集人，由校長擔任，其餘由校長遴選提經校務會議同意後聘任之。」第8條第1項規定：「國立大學校院稽核人員或稽核單位之任務如下：……」國立大學校院校務基金管理及監督辦法第7條規定：「管理委員會及稽核人員或稽核單位之設置、運作、績效考核及其他應遵行事項之規定，由學校定之，經校務會議通過後實施。」亦僅涉校務會議權限事項，而與學校教師之個人權利無關。是上揭規定均不足為原告權益有何因原處分而受影響之論據，自無可執而採為有利原告之認定。
㈣、綜上所述，原告固為○大教授，原告黃榮臣且係○大校務會議代表，惟客觀上尚難認其等有何權利或法律上之利益，因原處分之作成而受有損害，故其等自亦無確認原處分違法之法律上利益。從而，原告所提先位撤銷訴訟，其當事人不適格；訴願決定以原告當事人不適格，而依訴願法第18條及第77條第3款規定予以不受理，並無違誤。原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告所提備位確認之訴則欠缺訴之利益，為無理由，亦應駁回。再本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經本院審酌後，核與判決結果均不生影響，故不再逐項論述，爰附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 9 月 27 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 洪 慕 芳法 官 林 玫 君
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 9 月 27 日
書記官 賴 淑 真