臺北高等行政法院判決
106年度訴字第557號106年11月30日辯論終結原 告 楊誌忠訴訟代理人 連世昌 律師被 告 臺北市大安地政事務所代 表 人 簡玉昆（主任）訴訟代理人 朱顯湧
秦美琪潘信興輔助參加人 衛生福利部代 表 人 陳時中（部長）訴訟代表人 林淑芬
郭一德上列當事人間所有權登記事件，原告不服臺北市政府106年2月24日府訴二字第10600036700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告委由代理人陳順文檢具臺灣臺北地方法院民國102年2月19日101年度訴字第4882號民事判決及該判決102年3月25日確定證明書（102年3月19日判決確定）等資料，就訴外人財團法人兒童癌症基金會（下稱兒童癌症基金會）所有之臺北市○○區○○段6小段25-2、25-26地號等2筆土地及其上同段同小段5357建號建物（下合稱系爭房地），以105年10月28日收件大安字第177450號土地登記申請書，向被告申請判決所有權移轉登記，該判決內容記載略以：「……原告楊誌忠……被告兒童癌症基金會……上列當事人間請求房地所有權移轉登記事件……主文 被告應將坐落臺北市○○區○○段○○段○○○○○號土地……及同地段同小段25-26地號土地……暨其上同段5357建號建物……辦理所有權移轉登記為原告所有。……事實及理由……經查……兩造就系爭房地已成立買賣契約無誤。雖被告辯稱係因遭主管機關否准而無法辦理所有權移轉登記，惟兩造就系爭房地既已成立買賣契約，在未經依法撤銷之前，被告即負有移轉系爭房地所有權予原告之義務，被告拒絕辦理移轉登記即屬無據……。」並於102年3月19日確定在案。本件經被告審認有待補正事項，乃以105年11月1日安登補字000829號補正通知書（下稱105年11月1日補正通知書）通知原告略以：「……補正事項……⒉權利人楊誌忠與案附法院民事判決之原告『楊誌忠』是否為同1人？請舉證（土地登記規則第56條1項第1款）⒊義務人係財團法人，請提出其主管機關核准或同意備查之證明文件辦理（土地登記規則第42條3項）……」通知原告於接到通知之日起15日內補正，該補正通知書於105年11月7日送達。嗣被告審認原告逾期未補正，乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以105年11月23日安登駁字第000142號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告之申請。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並經本院命衛生福利部輔助參加被告之訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請求判命被告就原告系爭申請所有權移轉登記事件，應作
成准將坐落臺北市○○區○○段六小段25之2地號土地，權利範圍一萬分之281及同地段同小段25之26地號土地，權利範圍一萬分之281，暨其上同段5357建號建物（即門牌號碼臺北市○○區○○○路○段○○○巷○○○號5樓房屋），權利範圍全部，予以變更所有權移轉登記為原告所有之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢輔助參加人聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠被告據土地登記規則第42條第3項，限令原告補正義務人即
兒童癌症基金會其主管機關即輔助參加人之核准行政處分，或同意備查即可之證明文件等，究屬「核准」或僅供主管機關同意「備查」，法文語義不明、限令補正之行政處分不明確性，導致原告無所憑以申請辦理，恣意違法行政，侵害原告之權益：
⒈兒童癌症基金會固為財團法人，取得其主管機關核准或同
意備查之證明文件，雖為被告依土地登記規則第42條第1項及第3項規定於辦理本件登記案之審查事項。然被告及訴願機關並未審究敘明本件兒童癌症基金會究應取得輔助參加人核准之行政處分，抑或者僅屬同意備查之證明文件即可。
⒉被告依上開土地登記規則規定於行政上依法審查，依行政
程序法第5條、第6條規定，輔助參加人核准或同意備查之證明文件，為原告申請移轉登記之關鍵所在，惟原告究應取得輔助參加人之核准，抑或者同意備查之證明文件，法規規定不明確，被告行政行為內容亦不明確，今卻以法律依據之不明確性，擅自對原告為駁回處分，侵害人民對行政行為之信賴，已違反行政程序法對行政行為之「內容明確性」及「禁止差別待遇」之要求。
㈡兒童癌症基金會雖依據民法第32條規定屢向輔助參加人申請
，然輔助參加人訂定之「衛生福利部審查衛生財團法人設立許可及監督要點」（下稱許可及監督要點），性質上為組織性或作業性行政規則，無明確授權、亦欠缺明確依據，且經102年3月19日判決確定後，仍遲遲未予以出具核准或同意備查之證明文件，已有行政怠惰，無異逕憑輔助參加人內部行政規則而限制或剝奪侵害原告財產權及信賴保護利益：
⒈依民法第32條固規定受設立許可之法人，其業務屬於主管
機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。而本件輔助參加人為辦理衛生財團法人之設立許可及監督管理事項，特依民法有關規定訂定許可及監督要點（103年11月12日修正）。然細查上開要點第13、17點或其他相關要點，並無針對其許可及監督之衛生財團法人登記名下財產有任何具體監督或管理細節或辦理事項，以至於輔助參加人所監督管理之衛生財團法人即兒童癌症基金會，或利害關係人即原告無所遵循。輔助參加人遲不依法教示或曉諭明確監督標準程序或應為裁准或同意備查之證明文件，已至行政怠惰，更使原告無法據以向被告申辦系爭房地之判決移轉登記。
⒉輔助參加人所訂定之許可及監督要點，性質上應屬行政規
則（職權命令），而且應屬作業性或組織性行政規則。依司法院大法官第367號解釋理由書要旨，該許可及監督要點既無民法明文授權具體規範目的、範圍及內容，更無對其監督管理下之兒童癌症基金會與原告簽訂系爭房地買賣契約或決定，須事前經過輔助參加人事前許可或核准之規定，況對於102年3月19日判決確定並未主動聲請參加訴訟，上述民事確定判決內容，復無任何法令、捐助章程或者管理、運作方式與設立目的不符等違法情事，竟遲遲不出具備查函文，對被告辦理移轉登記之行政處分有重大影響，並影響原告之權益甚大。
㈢被告以105年11月1日補正通知書通知限期原告於15日內補正
兒童癌症基金會其主管機關核准或同意備查之證明文件，原告與兒童癌症基金會即不間斷向輔助參加人有關承辦單位溝通、接洽辦理，被告無法憑恃駁回原告本件申請之依據，且輔助參加人應為本件申請案之核准或同意備查，否則侵害原告權利甚鉅：
⒈原告接獲被告105年11月1日補正通知書限期補正後，隨即
積極與兒童癌症基金會開會商討，並由原告、兒童癌症基金會分別不斷向輔助參加人有關承辦單位溝通接洽，尚無怠惰或不配合辦理之情。
⒉原告向輔助參加人申請辦理過程中，對於輔助參加人要求
提供徵信說明房地出售之價格、及兒童癌症基金會對於輔助參加人所要求提出之不動產估價師不動產回溯鑑價報告，容有疑慮及疑義，尚非怠惰不配合辦理而遲未提出，此佐以輔助參加人函文，可證原告及兒童癌症基金會實積極與主管機關接洽辦理，俾利申請主管機關核准或同意備查之證明文件甚明。
㈣綜上所述，有關本案申請系爭房地移轉登記乙案，原告根據
臺灣臺北地方法院101年度訴字第4882號民事確定判決，進而依據土地登記規則第27條第3款法院判決確定之登記事項，本可單獨申請移轉登記系爭房地所有權，輔助參加人同意備查之證明文件，尚不影響原告申請移轉登記之權益，輔助參加人之備查證明文件，充其量僅屬週知性質，原處分違法侵害原告權利甚鉅云云。
四、被告主張：㈠原告主張被告補正內容不明確，容有誤解，不足採據：土地
登記規則第42條第3項立法意旨在財團法人性質為公益法人，其財產之取得源自社會，為利主管機關監督管理，以保民眾權益，爰規定義務人為財團法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。其應提出之文件究竟是主管機關核准文件，抑或是同意備查文件，端視其所屬主管機關之法令規定而定，尚非被告所能指定，且無論所提主管機關證明文件內容為「核准」抑或「同意備查」，皆符合上開土地登記規則之規定，並無原告主張法規規定不明確或差別待遇之情事。
㈡原告主張被告通知補正屬行政裁量濫用而違法，容有誤解：
兒童癌症基金會移轉不動產予他人須經主管機關核准或備查，原告尚缺土地登記規則第42條規定之主管機關核准或備查文件，且本件申請補正事項有7項，均未補正，被告依土地登記規則第56條規定通知申請登記之代理人於接到通知書之日起15日內補正，嗣原告未能於法定之補正期限完成補正，被告爰依同規則第57條第1項第4款規定予以駁回原告所請，自屬有據，尚無違誤。至原告事後如取得補正文件，自得依土地登記規則第60條規定重新收件續行申辦土地及建物判決所有權移轉登記。
㈢原告主張毋須檢具主管機關同意備查文件即可辦理登記，明
顯違反土地登記規則及函釋規定，自不足採：依司法院秘書長78年9月8日（78）秘臺廳㈠字第01912號函釋、司法院81年3月5日秘台廳㈠字第02500號函釋，及民事訴訟法第401條規定，確定判決之效力僅及於當事人及當事人之繼受人，亦即民事確定判決僅有確定當事人或其繼受人間之私權糾紛效力而已，法院因被告應履行買賣契約而命其辦理不動產所有權移轉登記之判決，其效力不及於該判決當事人以外之第三人及訴訟標的以外之法律關係。故法院判決命被告移轉登記與原告之不動產，若其移轉，依法仍須經主管機關之同意者，則該主管機關原得依法行使之同意權，並不因而受影響等語。
五、輔助參加人主張：㈠財團法人於不動產移轉前有申請核准或備查之義務：按土地
登記規則第42條於90年9月修正時，即考慮由於財團法人之性質為公益法人，其財產之取得，來自社會大眾的奉獻，為利各目的事業主管機關監督管理，藉以保障民眾權益，並預防社會問題之發生，爰增訂土地登記規則第42條第3項規定，合先敘明。
㈡財團法人處分受捐助財產時應受監督：按財團法人之設立係
以公益為目的，並以捐助之財產為組織基礎。因此，財團法人執行機關僅於目的範圍內，就受捐助之財產有處分權，並應受主管機關之監督，以免影響該法人之成立基礎。關於財團法人基於業務需要，得否將其創立基金向銀行辦理質押借款一事，亦屬就受捐助之財產而為處分，仍應依上開說明處理（司法院（87）秘台廳民一字第17356號函參照）。
㈢土地公告現值並無取代土地之市場交易價額之作用，所謂交
易價額，應以實際交易市價為準。兒童癌症基金會主張讓售該房地之價額系依土地公告現值計算而未以顯著不相當之代價讓售該房地出售云云，應難認為有理由：
⒈依上開函釋及法律規定，兒童癌症基金會係以顯著不相當
之代價讓售系爭房地，雖以該售價高於公告現價為辯，惟土地公告地價係直轄市及縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價時，依平均地權條例第15條第3款規定所公告之地價；土地公告現值則係直轄市及縣（市）政府依同條例第46條規定每年所公告之土地現值。除在舉辦規定地價或重新規定地價之當年，公告地價與公告現值相同外，其餘年度之公告地價與公告現值未盡相同，自非不得以政府機關逐年檢討調整之公告現值，認與市價相當，而為核定該房地價值之參考。
⒉系爭房地價格經鑑價為新臺幣（下同）652萬6,055元，惟
約定價金僅300萬元，價差達3百餘萬元，損害法人利益甚鉅，已臻明確。該基金會迄今仍未能就何以低於市價半數之價格出售受捐助之不動產乙節提出得以徵信之說明，爰礙難照准其所請等語。
六、按民法第32條規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反許可條件與其他法律之規定。」土地法第37條規定：「土地登記，謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記。土地登記之內容、程序、規費、資料提供、應附文件及異議處理等事項之規則，由中央地政機關定之。」土地登記規則第1條規定：「本規則依土地法第37條第2項規定訂定之。」、第27條第4款規定：「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：……因法院、行政執行分署或公正第三人拍定、法院判決確定之登記。」第34條第1項第5款規定：「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：……其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。」第41條第1款規定：「申請登記時，有下列情形之一者，當事人得免親自到場：依第27條第4款規定，得由權利人單獨申請登記。」第42條第1項及第3項規定：「申請人為法人者，應提出法人登記證明文件及其代表人之資格證明。其為義務人時，應另提出法人登記機關核發之法人及代表人印鑑證明或其他足資證明之文件，及於登記申請書適當欄記明確依有關法令規定完成處分程序，並蓋章。」「義務人為財團法人或祭祀公業法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。」第42條第3項規定：「義務人為財團法人或祭祀公業法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。」、第56條規定「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起15日內補正：申請人之資格不符或其代理人之代理權有欠缺者。登記申請書不合程式，或應提出之文件不符或欠缺者。登記申請書記載事項，或關於登記原因之事項，與登記簿或其證明文件不符，而未能證明其不符之原因者。未依規定繳納登記規費者。」第57條第1項第4款規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：……逾期未補正或未照補正事項完全補正者。」、第60條規定：「已駁回或撤回登記案件，重新申請登記時，應另行辦理收件。」民事訴訟法第401條第1項規定：「確定判決，除當事人外，對於訴訟繫屬後為當事人之繼受人者，及為當事人或其繼受人占有請求之標的物者，亦有效力。」又內政部90年5月2日台內中地字第9006983號函釋略以：「……衡以行政法院82年度判字第364號裁判要旨：『法院之判決是否得當，登記機關固無權審查，但地政機關就登記事項既有實質審查之權，茍審查結果認為確定判決不適於登記，仍非不得命申請人補正』及司法院81年3月5日秘台廳㈠字第02500號函釋略以：『法院因被告應履行買賣契約而命其辦理不動產所有權移轉登記之判決，其效力不及於該判決當事人以外之第三人及訴訟標的以外之法律關係』。故依民事訴訟法第401條規定，確定判決之效力僅及於當事人及當事人之繼受人，亦即民事確定判決僅有確定當事人或其繼受人間之私權糾紛效力而已。因此當事人持法院之確定判決申請辦理土地登記，登記機關依法審查，就受確定判決之當事人或其繼受人間之民事上之私權糾紛，雖無審查之權限，應依照確定判決意旨而為登記，但除了當事人或其繼受人間之民事上之私權糾紛之外，其他有關登記機關在行政上應依法審查之事項，並非即可不為審查或不能審查……。」另司法院秘書長78年9月8日(78)秘臺廳㈠字第01912號函釋略以：「……。按法院依原告本於債權關係之請求，所為命被告履行契約義務之民事確定判決，其效力僅及於當事人，其繼承人及因法律行為而受讓訴訟標的之特定繼受人，並無拘束行政機關依法實施行政處分權之效力。故法院判決所命被告移轉登記與原告之不動產，若其移轉，依法仍須經主管機關之同意者。則該主管機關原得依法行使之同意權，並不因而受影響。」等語，核與相關法規，並無不合。
七、前揭事實概要所載各情，為兩造及輔助參加人所不爭，且有上開各該文件、原處分、訴願決定書等影本附原處分卷、訴願可稽。茲依兩造及輔助參加人主張之意旨，敘明判決之理由。
八、本件係原告於105年10月28日委託代理人陳順文以105年大安字第177450號土地登記申請書（原處分卷證1），檢具登記清冊、身分證明文件及臺灣臺北地方法院101年度訴字第4882號民事判決及判決確定證明書等相關文件，申辦本市○○區○○段六小段25-2、25-26地號土地及其上5357建號建物判決所有權移轉登記。被告經審查後尚有補正事項，爰以105年11月1日補正通知書略以：「……補正事項……⒊義務人係財團法人，請提出其主管機關核准或同意備查之證明文件辦理（土地登記規則第42條第3項）⒋請繳納登記費新臺幣925元、書狀費新臺幣240元（土地法第76、67條）……⒍請查欠地價稅及房屋稅（至最新開徵一期）（土地稅法第51條、房屋稅條例第22條）⒎本案有土地法第73條規定情事（登記費罰鍰20倍），如有不可歸責申請人之事由，請檢附相關證件憑核（土地登記規則第50條）……」通知代理人補正（原處分卷證2，補正通知於105年11月7日送達，有送達回執影本附本院卷第182、183頁可證）。代理人逾15日補正期限未補正，被告爰依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以105年11月23日安登駁字第000142號駁回通知書予以駁回（原處分卷證3，駁回通知書於105年11月28日送達，有原處分卷證4駁回登記案件簽收簿影本足憑），於法並無不合，先予敘明。
九、原告主張本件其申請系爭房地移轉登記，係根據民事確定判決，依土地登記規則第27條第3款規定，本可單獨申請移轉登記，輔助參加人衛生福利部之同意備查之證明文件，不應影響原告申請移轉登記之權益云云。按因法院判決確定之登記，得由權利人單獨申請登記，土地登記規則第27條第3款固設有規定，惟義務人為財團法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件，同規則第42條第3項亦定有明文；且觀諸揭規定及說明可知，確定判決之效力僅及於當事人及當事人之繼受人，亦即民事確定判決僅有確定當事人或其繼受人間之私權糾紛效力而已，法院因被告應履行買賣契約而命其辦理不動產所有權移轉登記之判決，其效力不及於該判決當事人以外之第三人及訴訟標的以外之法律關係，法院依原告本於債權關係之請求，所為命被告履行契約義務之民事確定判決，其效力僅及於當事人、其繼承人及因法律行為而受讓訴訟標的之特定繼受人，並無拘束行政機關依法實施行政處分權之效力。準此，法院判決所命被告移轉登記與原告之不動產，若其移轉依法仍須經主管機關之同意者，則該主管機關原得依法行使之同意權，並不因而受影響。本件原告依前開民事確定判決，對於義務人兒童癌症基金會，固可單獨申請移轉登記系爭房地，惟兒童癌症基金會為財團法人，主管機關衛生福利部並非該民事確定判決之當事人，其依法行使同意權之權限，並不受影響。則被告依同規則第42條第3項規定，通知原告限期補正衛生福利部之同意備查之證明文件，始准予移轉登記，於法並無違誤。原告上開主張，核不足採。
十、原告復主張本件被告通知原告限期補正義務人兒童癌症基金會之主管機關即衛生福利部之核准或同意備查之證明文件，於法未合，應有違誤云云。按土地登記規則第42條第3項規定，義務人為財團法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件，其立法意旨係財團法人為公益法人，財產取得源自社會，為利主管機關監督管理，以保民眾權益，故規定義務人為財團法人者，應提出其主管機關核准或同意備查之證明文件。至於其應提出之文件究竟是主管機關核准文件，抑或同意備查文件，端視其所屬主管機關之法令規定而定，並非被告所能指定，故無論所提主管機關證明文件內容為「核准」抑或「同意備查」，皆符合上開土地登記規則之規定，本件被告以105年11月1日安登補字000829號補正通知書通知原告補正義務人即兒童癌症基金會其主管機關核准或同意備查之證明文件等，並無原告所稱法規規定不明確或差別待遇之情事，亦無原告所稱被告補正內容不明確之情形。而義務人兒童癌症基金會之主管機關即輔助參加人衛生福利部則說明，系爭房地價格經鑑價為652萬6,055元，惟約定價金僅300萬元，價差達3百餘萬元，損害法人利益甚鉅，該基金會迄今仍未能就何以低於市價半數之價格出售受捐助之不動產乙節提出得以徵信之說明，爰礙難照准其所請等語，並提出估價報告書（本院卷第127頁以下）為證。本件義務人兒童癌症基金會是否取得其主管機關核准或同意備查之證明文件，既為被告於辦理系爭登記案之審查事項，被告經審查後，尚有補正事項，乃依土地登記規則第56條規定通知申請登記之代理人於接到通知書之日起15日內補正，嗣原告未能於法定之補正期限完成補正，被告爰依同規則第57條第1項第4款規定駁回原告所請，核屬有據，尚無原告所稱被告有濫用行政裁量而違法之情事。至於原告事後如取得補正文件，自得依同規則第60條規定重新收件續行申辦系爭房地之所有權移轉登記，附此敘明。原告上開主張，依前所述，亦非可採。
、從而，本件被告審認原告申辦系爭房地之所有權移轉登記，尚有補正事項，經通知限期補正而逾期未補正，乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定，以原處分駁回原告之申請，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，並請求判命被告就系爭房地為變更所有權移轉登記為原告所有之行政處分，如其訴之聲明所示，為無理由，應予駁回。
、本件判決基礎之事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許瑞助
法 官 鍾啟煌法 官 蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
書記官 陳清容