臺北高等行政法院判決
106年度訴字第563號106年12月14日辯論終結原 告 徐立信即立詳法律事務所被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）訴訟代理人 孫幼華上列當事人間有關廣告事務事件，原告不服臺北市政府中華民國
106 年2 月23日府訴字第10600024700 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣被告查認原告未經申請核備，於本市○○區○○路○○號、○○區0000000 號○○○區○○街00之00號等建築物外牆，擅自設置競選廣告物（廣告內容：「免費法律諮詢台大律師徐立信」並佐以徐立信之肖像，其中一面廣告於其肖像旁置有「討公道」之旗幟，下稱系爭廣告物），違反臺北市競選廣告物管理自治條例第5 條第1 項規定，乃以民國（下同）105 年9 月22日北市都建字第10568695200號函（下稱原處分）通知原告於文到7 日內自行拆除或補辦手續。該函於105 年9 月26日送達，原告不服，提起訴願，經臺北市政府訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告所設置之系爭廣告物並非臺北市競選廣告物管理自治條例第2 條第1 項、第5 條第1 項規定之競選廣告物：
1.惟原告所設置之系爭廣告物內容僅表明原告有提供免費法律諮詢，而法律諮詢即等同為受害者討公道，且原告系爭廣告物並無參選字樣、參選號次或競選項目與活動，更無競選標語或標記，有原告設置之系爭廣告物足憑，是系爭廣告物顯非系爭條例第2條第1項所規定之競選廣告物，自不受系爭條例第5條第1項規定之限制甚明。
2.且依系爭條例第2條第1項規定：「本自治條例所稱競選廣告物，……，並設置或附著於本市『公共設施、建築物、車輛、私有空地或法定空地上之廣告物』」，均係指設置或附著在實體物上之廣告物，並不包括虛擬的網路，被告所述顯與法規不符。
㈡原處分認事用法與事實不符：
被告所參酌之FB粉絲團「阿信e 化讚萬華中正臺北市議員參選人徐立信」係103 年市議員選舉時使用之網頁，並有當年度之選舉公報資料佐證，並非新參選資料，且自103 年12月迄今，該FB粉絲團未曾有任何參選的言論內容，也未有任何媒體報導或新的參選網頁，此調閱選委會選舉公報即知，被告不查，率以徐立信103 年參選時所遺留下來之舊有FB粉絲團網頁認定「於網路上公開表明其有意願參選臺北市議員」，如為新宣布參選，選舉尚未開始，何以就有①號候選標誌，足見係103 年選舉時之選舉號次。被告不查，逕認已於網路上公開表明其有意願參選臺北市議員，從而認定系爭廣告物為競選廣告物，與事實不符，認事用法顯有違誤。
㈢原處分顯然係濫用行政裁量以達政治迫害目的：
1.臺北市設立如原告所設置之系爭廣告物者比比皆是，不勝枚舉且該等廣告物並非掛在設置廣告物之人之服務處所，謹羅舉參考郭昭嚴、黃珊珊、劉耀仁、陳炳甫、江志銘、李彥秀、童仲彥、應曉薇等8 人之免費法律諮詢廣告招牌，然不見被告以統一標準處分之，僅單獨對原告為上揭處分，則被告之行政作為顯有違憲法平等原則，即成立濫用權力之行政裁量違法。
2.易言之，上述人等除黃珊珊為律師外，其餘人等均非律師身分，卻都在非議員服務處之外，於台北市街道○路口設立免費法律諮詢廣告，均有姓名、圖像、標語或標記，依同一標準於網路上亦可輕易搜尋昔日競選網頁或新聞報導，何以不構成競選廣告物？㈣被告對於原處分之「徐立信①號」為原告103 年候選標誌不
爭執，且對於被告所參酌之FB粉絲團「阿信e 化讚萬華中正臺北市議員參選人徐立信」（下稱103 年網頁資料）確實是原告103 年競選時所使用的資料亦不爭執，僅爭執原告並未拆除，仍保留在網頁上云云，業經被告訴訟代理人於106 年
7 月25日鈞院開庭時陳述明確，惟原告「阿信e 化讚萬華中正臺北市議員參選人徐立信」103 年網頁資料早已不存在。
㈤並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：㈠被告於105年8月29日內部簽報「有關臺北市競選廣告物認定
標準及非屬核准設置期間之處理方式乙案」內容略以：「…
四、競選廣告物處理方式：經判定為競選廣告者，依『臺北市競選廣告物管理自治條例』（以下簡稱自治條例）相關規定辦理，由於目前非屬自治條例第5 條得核准設置期間，故均不得設置任何競選廣告物，並應依法裁處。至於判定要件則依自治條例第2 條規定『本自治條例所稱競選廣告物，指總統、副總統選舉、公職人員選舉競選活動前置期間，為政黨及有意參選或之持參選之個人、團體建立形象、獲取認同、爭取選票，而登載以下各款任三款以上，並設置或附著於本市公共設施、建築物、車輛、私有空地或法定空地上之廣告物：一、參選人姓名。二、參選人號次。參選人圖像。四、競選項目或活動名稱。五、標語或標記。』五、由於目前離下次選舉尚有2 年多，市內已有甚多相關廣告物（包含現任議員），而是否認定為個人形象宣傳、市民服務廣告或競選廣告物，將影響後續查處方式，故為力求公平避免不必要之爭議，必須訂明相關處理原則。六、旨揭廣告物有姓名、照片及標語，惟該人員是否認定為參選人，於裁處時易造成諸多爭議，對此疑義，本局前已擬定其認定原則分述如下：
⒈廣告物上登載姓名及照片之人員且於公開之文宣上（如：報章、雜誌、傳單、網路，…等）有表明欲競選總統、副總統及公職人員之相關情事，則廣告物上登載姓名或照片之人即認定為『參選人』。⒉參選人標示於廣告物內容上除姓名外之標語或自我形象宣傳等文字或符號，即認定為臺北市競選廣告物管理自治條例第2 條規定之『標語或標記』。七、故依上述原則，本案之相對人皆於網路有表明欲參選，即認定為參選人，而廣告物內容除姓名外之文字即認定為標語，共已包含參選人姓名、參選人圖像、標語或標記3 項，應可判定為競選廣告物。另因現非屬核准設置其間，故將依臺北市競選廣告物管理自治條例第11條規定限期7 日內改善，逾期仍未改善者，依統一裁罰基準查處，爾後類似案件並依此原則辦理，以維公平。
㈡基此，被告對於原告所設立之廣告物是否為競選廣告之判斷
標準，已如前述，對於非屬競選期間所設立之競選廣告與競選廣告物的清除相關規定於臺北市競選廣告物管理自治條例第5條定有明文，故被告機關所為105年9 月22日北市都建字第10568695200號函，命原告於文到7日內依規定自行拆除或補辦手續，逾期則依行政執行法規定逕行強制拆除之處分，並無違誤。
㈢並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
四、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：⑴系爭廣告物是否為競選廣告物自治條例所規範之「競選廣告物」？⑵被告依其內部簽報之「競選廣告認定標準」，以原告103 年參選臺北市議員時其FB粉絲團網頁資料相聯結，認定系爭廣告物為競選廣告物，是否適法？茲分述如下：
㈠按臺北市競選廣告物管理自治條例(下稱自治條例)第2 條規
定：「（第1 項）本自治條例所稱競選廣告物，指總統副總統選舉、公職人員選舉競選活動前置期間，為政黨及有意參選或支持參選之個人、團體建立形象、獲取認同、爭取選票，而登載以下各款任三款以上，並設置或附著於本市公共設施、建築物、車輛、私有空地或法定空地上之廣告物：一、參選人姓名。二、參選人號次。三、參選人圖像。四、競選項目或活動名稱。五、標語或標記。（第2 項）前項範圍以外之廣告物，依廣告物管理有關規定辦理。」、第5條第1項規定：「競選廣告物應依前條規定申請核准後，始得設置；其核准設置期間，除里長選舉為選舉投票日前一個月外，其餘為選舉投票日前二個月。」、第11條規定：「競選廣告物違反本自治條例第五條及第八條規定，得令使用人、設置人或設置處所所有人限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者，處新臺幣五萬元以下罰鍰，並得按次處罰。」㈡本件被告認原告未經申請核備，於本市○○區○○路○○號、
○○區0000000 號○○○區○○街00之00號等建築物外牆，擅自設置競選廣告物（廣告內容：「免費法律諮詢台大律師徐立信」並佐以徐立信之肖像，其中一面廣告於其肖像旁置有「討公道」之旗幟），違反競選廣告自治條例第5 條第1項規定，乃以105年9月22日北市都建字第10568695200號函（下稱原處分）通知原告於文到7 日內自行拆除或補辦手續。固據提出系爭廣告物照片（訴願卷第19-22頁）、阿信e化讚網臉書網頁（訴願卷第31頁）、臺北市政府都市發展局105年9月22日北市都建字第10568695200號函（訴願卷第6頁）等件為證。
㈢惟查：
1.依前開自治條例第2條第1項規定，所謂競選廣告物必須符合「參選人姓名、參選人號次、參選人圖像、競選項目或活動名稱、標語或標記」三款以上之要件，方得構成。至於如何情形可認定符合該三款以上之要件，自應依廣告物之具體客觀情狀，本於社會一般通念認定之。
2.查依系爭廣告物照片顯示，該廣告物內容僅有「免費法律諮詢台大律師徐立信」並佐以徐立信之肖像，其中一面廣告於其肖像旁置有「討公道」之旗幟，並無參選字樣、參選號次或競選項目與活動之記載，更無競選標語或標記（參訴願卷第19-2 2頁），是尚與自治條例第2條第1項所規定競選廣告物之要件不符。
3.被告訴訟代理人於本院準備程序稱：「認定競選廣告物之具體理由，是依據訴願卷第31頁FB網頁上面有徐立信競選廣告號次「1 」號，再和系爭廣告物聯結，因此認定是競選廣告」等語。足見被告亦承認單純依系爭廣告物之記載，尚無法認定為競選廣告，而必須與前開FB網頁資料相聯結。然姑不論該網頁資料，係原告103 年競選台北市議員時由其支持者於選前所設立，網頁名稱為「阿信e 化讚」，此部分為被告所不爭執(參本院卷第75頁筆錄)，縱認該「阿信e 化讚」為原告於當時所設立，其網頁上標明：「萬華中正台北市議員參選人徐立信，號次(1)號」，然其僅為原告103年競選台北市議員時之網頁競選廣告，當次市議員選舉，原告之競選號次為(1) 號。而系爭廣告物並無任何參與選舉之標語、標記或號次記載，被告將103年之競選網頁資料，與105年之實體廣告物相聯結，將無任何記載競選文字之實體廣告物，認定為本自治條例之競選廣告物，乃屬不當聯結。
4.被告復主張：針對本案，被告曾於103年1月23日簽報「有關臺北市競選廣告物管理自治條例第2條規定之認定標準」，內容略以：「…四、競選廣告物之判定標準，依臺北市競選廣告物管理自治條例第2 條規定，登載於廣告物內有上開規定五款事項之任三款以上者即屬之，惟廣告物未登載競選項目及參選人號次，其僅有姓名、照片及標語，甚難認定該廣告物為參選人，於裁罰時造成諸多爭議，復經臺北市政府法務局回函說明（略以）：『……是本自治條例所稱競選廣告物之認定標準，似無須再擬定相關認定原則。況貴局所述之認定原則內容係屬對於自治條例所稱之參選人、標語、標記等，於具體個案中如何判斷所為之認定，對此認定建請參考貴局法制人員意見表所載內容，此與適用法令疑義無涉。』，是有關前述條例第2 條所稱之參選人、標語、標記等認定原則所產生執行上疑義，擬由本局自擬相關認定原則。五、為此本市競選廣告物管理自治條例第2 條所稱之參選人、標語、標記等認定疑義，本局擬訂下列之原則：廣告物上登載姓名或照片之人員且於公開之文宣上（如：報章、雜誌、傳單、網路，……等）有表明欲競選總統、副總統及公職人員之相關情事，則廣告物上登載姓名或照片之人員即認定為參選人；參選人標示於廣告物內容上除姓名外之標語或自我形象宣傳等文字或符號，即認定為臺北市競選廣告物管理自治條例第2 條規定之「標語或標記」云云。惟查：
⑴上開所謂「認定原則」，係台北市政府法務局內部之意見，是否符合本自治條例之規範意旨，本院仍應加以審查。
⑵按網頁上之資料是否得與實體廣告物相聯結，據以認定為競
選廣告物，仍應分別情形以定之。以本件情形而論，因系爭廣告物並無任何參與選舉之標語、標記或號次記載，如將103年之競選網頁資料，加以聯結，顯然過於牽強。茍將來舉行下屆市議員選舉時，原告確有參選，且有競選號次，而原告將其競選號次黏貼於系爭廣告招牌，網頁上復有當屆選舉其他競選資料，此種情形加以聯結，始為相當。但在本件情形，則無適用餘地。
㈣綜上，原告所訴，為可採信。本件系爭廣告物尚難認定為競
選廣告物。從而，原處分於法不合，訴願決定予以維持，亦有未洽。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 畢 乃 俊法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
書記官 劉 道 文