臺北高等行政法院判決
106年度訴字第564號106年11月21日辯論終結原 告 黃柏欽訴訟代理人 邱政義律師被 告 臺北市政府都市發展局代 表 人 林洲民（局長）住同上訴訟代理人 汪海淙
何嘉福施珮瑩上列當事人間都市計畫法事件，原告不服臺北市政府中華民國106年2月24日府訴二字第10600035700號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
1.台北市○○區○○○路000之0號1樓至3樓建築物（下稱「系爭建築物」），位於都市計畫第4種商業區內，由原告經營按摩業「百利足體養生館」。臺北市政府警察局萬華分局（下稱「萬華分局」）於民國（下同）105年10月16日查獲系爭建築物違規使用為性交易場所，乃將原告等移送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦，另以105年10月26日北市警萬分行字第10530310200號函，再次查報系爭建築物為「正俗專案」列管執行對象。
2.嗣經被告審認系爭建築物違規使用為性交易場所，違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定，因原告同時涉有妨害風化罪嫌，經萬華分局移送臺灣臺北地方法院檢察署偵辦，被告爰依都市計畫法第79條第1項及行政罰法第26條第1項規定，以105年11月17日北市都築字第10539836300號函（下稱「原處分」）命原告停止違規使用。原告不服，提起訴願，經臺北市政府106年2月24日府訴二字第10600035700號決定訴願駁回，原告不服，遂提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
1.原告於系爭建物經營「百利足體養生館」，其登記營業項目為JF01020按摩業、JZ99990未分類其他服務業、F203010食品什貨、飲料零售、F208040化妝品零售業及ZZ99999除許可業務外，得經營法令非法禁止或限制之業務，又系爭建物設有包廂。為『按摩業』及『瘦身美容業』，系爭建物之使用歸屬於健身服務業，非屬台北土地使用分區管制自治條例規定之都市計晝第4種商業區之各種不允許使用或附條件允許使用項目，尚無達都市計畫土地分區管制之規定。
2.按都市計畫法對於建築物或土地實施分區使用管制之目的，主要為配合都市活動之需要，進行各種使用分區空間配置，以滿足各種活動所需；或用以規定各分區建築及使用事項規定，包括密度管制、各種使用組別之規範設計，以維護應有都市環境品質。故行業或其他使用狀態即便為法令所容許，亦必須依照都市計畫所限定之區域加以設置。本件原處分機關既係以系爭建物經營「百利足體養生館」經查獲違規使用為性交易場所之認定，為作成原處分之基礎事實，則依上開說明，色情性交易雖非法律所認許之商業行為，然所謂違反土地使用分區管制規定之使用狀態，應係指其同種類之行為經常發生，已成為「土地使用狀態」而言。蓋都市計畫法係規範人對土地之使用，非規範人之行為，又都市計畫劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區之目的，係為促使各種人文活動，包括行業及設施等，依合乎土地分區之目的使用，以促進市鄉有計畫之均衡發展，偶一查獲之行為尚不得視為反覆實施之行業，非違反都市計畫法之行為，即不得逕依該法予以處罰。
3.原告已三申五令告知按摩女子與櫃台人員該店為純按摩；櫃台人員均告知按摩女子不可於店內從事色情交易並張貼告示；原告業經台北地檢署不起訴處分在案。被告並未敘明上開資料足堪認定原告將糸爭建物提供女子作為性交易場所，且未實質認定該等行為是否使反覆實行、經常發生致成使用狀態，而可依都市計畫法第79條規定加以裁處，尚嫌率斷。
4.並聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
1.都市計畫法第35條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利」、第79條：
「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行…」、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1第2款：「前條各使用分區限制如下：二、商業區：
以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…」。臺北市土地使用分區管制自治條例第23條：「在第4種商業區之使用，應符合下列規定：1.不允許使用（1）第35組：駕駛訓練場。…（12）第56組：危險性工業。2.不允許使用，但得附條件允許使用（1）第12組：公用事業設施。…（8）第52組：公害較輕微之工業。3.其他經市政府認定有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之土地及建築物使用。」、行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」。
2.依萬華分局105年10月26日北市警萬分行字第10530310200號函（參原處分不可閱卷p18，已遮掩後開放閱覽，參本院卷p59）檢附之筆錄，原告雇用之女員工蔡O珍於筆錄內坦承有與客人許O亦進行半套性交易（俗稱打手槍），且表示「警方在現場查獲我正在幫客人打手槍。」、「因為客人有開口要求，所以就想說幫客人服務一下（打手槍）。」男客許O亦則於筆錄內表示「我在105年10月16日00時40分在臺北市○○區○○○路○○○號之4號與應召女子蔡O珍在百利養生館2樓5號包廂內完成半套性交易後為警方當場查獲」（參原處分不可閱卷p22，已遮掩後開放閱覽，參本院卷p64）。依上開兩造皆坦承不諱且簽名確認之筆錄，查獲當日男客與女員工於系爭建物內從事半套性交易之事實至為明確。原告無提出其所謂「警察沒有證據硬要他們承認有性交易行為」之具體證據，其所言實屬無稽。
3.被告為規劃各使用區之合理發展，並依都市計畫法之規定，訂定土地使用管制之項目。又依「臺北市政府執行『正俗專案』停止及恢復供水供電工作方案」，係為掃蕩臺北市色情、毒品及賭博電子遊戲場業，並可於台北市政府法規查詢系統查知，故系爭建築物使用為性交易場所，自非臺北市允許之行為。且系爭建築物遭萬華分局查獲從業女子與男客從事性交易；違規使用為性交易場所，被告援引都市計畫法第79條第1項勒令原告（使用人）停止違規使用並無不合。又依內政部100年6月14日台內營字第1000107383號函（參原處分可閱卷p13），裁處停止使用命其除去違法狀態或停止違法行為，非屬裁罰性不利處分，即非行政罰，故無一事二罰之情事，併予敘明。
4.原告乃該場所之實際負責人，對於業務執行、受雇人等的行為有監督之責，對於其使用之系爭建物亦應負合法使用之責，故原告僱用之證人蔡O珍為不特定客人進行性交易之違規情形，縱非故意亦難謂無過失；且系爭建物前遭萬華分局104年3月19日北市警萬分行字第10430325500號函提報為臺北市政府『正俗專案』執行對象在案，1年8個月內（104年2月3日、105年10月16日），2次遭萬華分局查獲從事性交易情事，顯然於該址色情性交易非偶發之事件，難謂無反覆施行、經常性發生從業女子與他人從事性交易，至系爭建物成為使用於性交易行業之狀態。被告依萬華分局查獲系爭建築物違規使用為性交易場所之事實，有從業女子與男客兩人違反社會秩序維護法案件處分書及2人之筆錄可證，遂依違反都市計畫法規定，勒令原告（系爭建築物之使用人）停止違規使用，於法並無違誤。
5.參本院102年度訴字第72號判決、102年度訴字第1206號判決，依都市計畫法第79條第1項規定勒令原告停止違規性交易使用，並無違誤。
6.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
四、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出原處分（參原處分卷可閱卷p3-4）、訴願決定（參本院卷p15-20）、臺北市政府警察局萬華分局調查筆錄（參本院卷p59-67）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：本件被告以原告違規使用系爭建物為性交易場所，依都市計畫法第79條並勒令停止違規使用，是否違法？
五、本院判斷
1.本件應適用之法條與法理：①都市計畫法第4條：「本法之主管機關：…在直轄市為直
轄市政府…。」第35條：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」第79條：「（第1項）都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。
」②行政罰法第26條：「（第1項）一行為同時觸犯刑事法律
及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。（第2項）前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。…。」③臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1：「前條各使用
分區使用限制如下：…二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。…。」第26條：「市政府得依本法第32條第2項規定將使用分區用建築物及土地之使用再予劃分不同程序之使用管制，並另訂土地使用分區管制自治條例管理。」④臺北市土地使用分區管制自治條例第5條：「本市都市計
畫範圍內土地及建築物之使用，依其性質、用途、規模，分為下列各組：…32.第三十三組：健身服務業。…。前項各款之使用項目，由市政府擬定，送臺北市議會審議。
」第24條規定：「在第四種商業區之使用，應符合下列規定：一不允許使用…二不允許使用，但得附條件允許使用…。」臺北市土地使用分區管制規則（按：即現行臺北市土地使用分區管制自治條例）第五條土地及建築物使用組之使用項目：「…33.第三十三組：健身服務業…（二）國術館、柔道館、跆拳道館、空手道館、劍道館及拳擊、舉重等教練場所、健身房、韻律房…。」⑤臺北市政府執行「正俗專案」停止及恢復供水供電工作方
案第2點：「依據法令（一）都市計畫法第79條…。」第3點：「執行對象（一）查獲妨害風化（俗）經移送法辦案件之營業場所…。」第4點：「停止供水、供電原則（一）本市建築物之使用，有本方案第三點各項情形之一，而違反都市計畫土地使用分區管制規定者，如同時觸犯刑事法律者，應將使用人移送該管司法機關，並依都市計畫法第79條第1項規定，勒令停止使用並副知所有權人限期改善。使用人如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定，且未經依違反社會秩序維護法裁處拘留者，得處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰；拒不遵行者，除使用人移送該管司法機關，如司法機關仍為前揭之裁處者，得再處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰外，並處建築物所有權人、管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔…。」
2.本案原處分，係萬華分局曾查獲系爭建築物違規使用為性交易場所，將系爭建築物列為「正俗專案」列管執行對象，並以之又再次被查獲，而違反都市計畫法第35條、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定，依都市計畫法第79條第1項及行政罰法第26條第1項規定，命原告停止違規使用。此有系爭建物前遭萬華分局104年3月19日北市警萬分行字第10430325500號函提報為臺北市政府『正俗專案』執行對象在案（該次於104年2月3日查獲系爭建築物違規使用為性交易場所）。而本次於105年10月16日第2次遭萬華分局查獲從事性交易情事，經本院闡明（法官：勒令停止使用的理由為何？）被告稱原告有作性交易場所，證據資料參見被證二。（法官：「被證二」列為不得閱覽卷宗，是否於適當遮隱後開放閱覽？）被告：容回去討論，如可以遮隱方式開放閱覽，會再陳報法院，並會主動提供遮隱版本給原告。由相關開放閱覽之筆錄，足以證實查獲當日（105年10月16日）男客與原告之女員工於系爭建物內從事半套性交易之事實為真（參本院卷p59、64）。故被告以原告違反都市計畫法第35條（該建築物之使用，不得有礙商業之便利）、臺北市都市計畫施行自治條例第10條之1（商業區之建築物，不得為有礙商業之便利之使用）及臺北市土地使用分區管制自治條例第24條等規定（在第四種商業區之使用），依都市計畫法第79條第1項（並勒令停止使用），命原告停止違規使用，應屬於法有據。
3.至於，原告稱「都市計畫法係規範人對土地之使用，非規範人之行為，又都市計畫劃定住宅、商業、工業等使用區，係為促使各種人文活動，依土地分區之目的使用，以促進市鄉有計畫之均衡發展，偶一查獲之行為尚不得視為反覆實施之行業，非違反都市計畫法之行為，即不得逕依該法予以處罰。」經查關於土地及建築物之使用係以人為主導，都市計畫法相關之規範，是透過人的使用方式促使土地分區目的之實現，裨益有計畫的都市發展。原告稱都市計畫法係規範人對土地之使用，非規範人之行為者，自無足採；而又稱係偶一查獲不得視為反覆實施之行業，已有104年2月3日查獲系爭建築物違規使用為性交易場所，又於105年10月16日第2次查獲本案，原告所稱亦無足憑。
4.綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
書記官 林淑盈