臺北高等行政法院判決
106年度訴字第507號107年5月3日辯論終結原 告 林麗英訴訟代理人 吳仲立 律師被 告 花蓮縣花蓮地政事務所代 表 人 游麗生（主任）訴訟代理人 陳忠立
葉明娟上列當事人間有關土地事務事件，原告不服花蓮縣政府中華民國106年2月16日104訴字第25號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告為坐落花蓮縣○○鄉○○段○○○○號土地（下稱系爭土地，面積773.86㎡）之所有權人，原告於民國104年5月12日檢附系爭土地供電證明，向被告申請系爭土地分割及更正編定（由農牧用地更正編定為甲種建築用地），經被告會同花蓮縣壽豐鄉公所（下稱鄉公所）於104年6月25日實地會勘及實地測量，會勘結論為：系爭土地前棟建物未毀損部分確屬實施建築管理前合法建物（面積76.44㎡），但未包含前棟建物已毀損部分、曬穀場及騎樓（亭仔腳），後棟建物經認定屬農舍，亦不得更正編定為各種建築用地，原告不同意會勘認定結果，乃未予認章。經被告以104年7月17日複丈補字第000180號補正通知書（下稱補正通知書）通知原告略以：被告已依鄉公所會勘認定之結果辦理土地分割及更正編定，請原告至被告處所認章，如原告對於會勘認定結果有異議，請依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱非都市土地編定作業須知）另行提供證明文件等語。
（二）其後原告乃以104年8月3日補正申請書（下稱補正申請書）檢附系爭土地67年11月26日航照圖，作為系爭土地於編定公告前已作建築使用之證明，請求被告重新辦理測量，經被告函詢鄉公所，經該所以104年8月31日壽鄉建字第1040016115號函（下稱鄉公所104年8月31日函）復略以：
審查合法房屋之前提須有供人居住之建築物存在，系爭土地上後棟建物經現場勘查已不符建築法第4條規定之建築物法定要件，而屬農舍，非屬實施建築管理前合法建物，至於前棟建物騎樓面積是否計入，則屬被告權責等語。因本案已逾地籍測量實施規則第212條法定補正之時間，被告乃以104年9月18日複丈駁字第000122號駁回通知書（下稱原處分）駁回原告全部申請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）原告於104年5月12日申請分割及變更編定，將系爭土地由農牧用地變更編定為甲種建築用地，經被告辦理實地會勘，惟被告認得核准更正編定之面積，與依據建築技術規則建築設計施工篇及地籍測量實施規則第273條、第274條計算，在74年11月16日公告編定前或66年1月19日建築管理辦法實施前已作建築使用之面積明顯不符，原告乃補正航照圖等文件，證明系爭土地上之建築於66年1月19日建築管制前或74年11月16日編定公告前，確已作為建築使用，詎被告仍以原告經通知補正而逾期未補正為由，以原處分駁回原告申請。
（二）依區域計畫法第4條第1項、第15條第1項、非都市土地使用管制規則第1條、第4條、第27條、第28條、非都市土地變更編定執行要點第1點及第2點第1項等規定，關於非都市土地使用分區之變更編定，除國家公園區內土地外，係向土地所在之直轄市或縣（市）政府主管機關申請，准駁權為土地所在地之直轄市或縣（市）政府。依上開規定，本件應由被告陳報花蓮縣政府依法處理，被告並無准駁權限，且原告亦無逾期未補正之情事，原處分自有重大明顯之瑕疵，且屬無效之處分，應予撤銷。
（三）依相關變更編定法規之立法意旨，乃就66年1月19日建築管理辦法實施前，已有建築使用之事實，經提出合法證明，政府即應准予辦理土地分割及更正編定。詎料鄉公所捨棄上開保障土地所有權人之相關法規，而引用建築法第4、8條，以建築物之定義及主要結構為要點，刻意將系爭土地後棟房屋因年代久遠、不堪颱風吹襲造成之屋頂毀損現況，解釋為無頂蓋、樑柱坍塌、斷垣殘壁、無人居住已成廢墟、不具建築物功能、不符建築法所稱建築物之法定要件，復稱審查合法房屋前提為須供人居住之建築物，鄉公所所持理由不符事實且曲解法令。又依非都市土地編定作業須知及88年版臺灣省政府地政處區域計畫使用編定暨管制法令彙編，農舍認定要件均由農舍申請人或起造人本身意願經相關程序，將其建物於起造時或申請為農舍，方受農舍土地不得變更地目及分割之限制。原告申請之系爭土地上前後棟建物，於59年1月30日即已初設戶籍，為66年1月19日區域計畫法公布前即已作為建築使用之合法建物且未曾依實施都市計畫以外地區建築管理辦法申請為農舍，系爭土地使用現況調查清冊亦未有任何農舍或豬、牛、雞舍之紀錄，不受法令有關農舍土地不得更正編定之限制。
（四）原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：
（一）系爭土地於65年7月9日編定為農業用地，74年11月16日實施非都市土地使用編定公告時編定為一般農業區農牧用地，原告於79年2月17日取得系爭土地所有權，依據台電公司花蓮區營業處103年9月16日花蓮費核證字第103000924號函核發之用電證明，系爭土地上建物確係於64年10月1日裝置電表，用電種類為低壓表燈非營業用電（住宅用電），屬壽豐鄉74年11月16日非都市土地實施建築管理前之合法建物，依規定得辦理更正編定。
（二）被告會同建設單位即鄉公所實地會勘，系爭土地上有前後兩棟建物，因原告檢附之合法房屋證明文件為用電證明，並未載有面積，被告遂依內政部89年9月13日台（89）內地字第8977503號函（下稱內政部89年9月13日函）辦理實地測量現有房屋實際面積，惟並未包含已毀損部分、曬穀場及騎樓（亭仔腳），後棟經鄉公所認定為農舍性質，依法不得准予更正編定為建築用地，被告乃以補正通知書請原告至被告處所認章，如對會勘認定結果有異議，請另提供證明文件。原告雖提出補正申請書、現場照片、門牌證明及航照圖等，惟：
1.依據內政部88年9月17日台（88）內中地字第8884761號函（下稱內政部88年9月17日函）及89年9月27日台（89）內中地字第8980568號函（下稱內政部89年9月27日函），合法建物之認定係屬鄉公所之權責，被告遂函請鄉公所協助查明，經鄉公所104年8月31日函復後棟建物已不具建築物之功能等語，則本件合法建物既經建管單位確認範圍，原告補正之航照圖及門牌證明均非屬辦理分割及更正編定所需之合法建物證明文件，且已逾地籍測量實施規則第212條規定之法定補正時間，被告乃以原處分駁回所請。
2.依據內政部93年11月9日內授中辦地字第0930726144號函釋（下稱內政部93年11月9日函釋）關於非都市土地辦理更正編定為一般建築用地之合法房屋認定證明文件，其中已說明門牌編釘證明、航照圖等資料尚無法據以判別該土地用途別、位置及面積。再依內政部92年9月25日內授中辦地字第09200083974號函（下稱內政部92年9月25日函），非都市土地辦理更正編定為一般建築用地，仍應依現行相關規定辦理，即實地需有合法建物存在始得申辦更正編定為一般建築用地。
（三）內政部於74年3月18日以台(74)內地字第393173號函就地政機關與建管機關計算建物面積之標準已有明確規定，被告於辦理分割及更正編定業務均依地籍測量實施規則第273條規定辦理，並無違失，原告認為應依建築技術規則之定義計算面積，顯有誤會。按行政程序法第36條、第43條規定，本案合法建物面積之認定，均依據建物本身之構造、建材等相關法令規定及經驗法則判斷，並未違法做出損害民眾權益之處分。本案建物既屬於實施建築管理前建造之建物，應無申請建築執照亦無核發竣工平面圖，其建物平面圖測繪邊界自應依地籍測量實施規則第273條第1項第1款規定計算面積，當無疑義。
（四）按內政部62年10月15日以內秘金1274號函頒限制建地擴展執行辦法，及62年12月24日以台內營字第572056號令公布實施都市計畫以外地區建築物管理辦法第3條規定，「田」地目1-26等則及編為農業用地之土地，僅能興建農舍及其他公共建築。系爭土地於57年間辦理總登記，其地目為「田」17等則，奉花蓮縣政府64年11月28日府地字第7315號函編定為農業用地，其地上建物應屬農舍性質，本案前棟建物依據台灣電力公司之用電裝置證明，地上建物確係於64年10月1日裝置電表，符合得更正編定為建築用地之要件，惟屋前曬穀場水泥空地、中庭間水井抽水平台水泥空地及後棟建物，經實地勘查，前棟建物後方僅有2根支柱，並無牆壁，後棟建物之牆壁下方係以鏤空之空心磚砌成，並不具有阻隔性，顯非供人居住之房舍。又按內政部64年3月24日台內地字第622588號函示、前省政府65年8月13日府民地丁字第77033號函、前台灣省地政局67年1月25日地四字第7875號函釋、前台灣省政府地政處85年5月9日85地四字第28828號函釋、農業發展條例第3條第10項規定，均已明白闡釋作為「農舍」使用之土地不得辦理地目變更及更正編定，除由土地所有權人檢具足以證明確於公告編定前或公告編定期間變更使用之證明文件，方得辦理。本案前棟建物前之曬穀場水泥空地、中庭間水井抽水平台水泥空地及後棟建物，仍應屬農舍之範疇，依規不得更正編定，原告主張並非所有農舍性質之建物均不得更正變更為各種建築用地，認為農舍係由申請起造人本身意願經相關程序，將其建物於起造或申請作為農舍(或豬舍、牛舍、雞舍等)，方受該農舍土地不得變更及分割之限制，應係對法令之誤解。
（五）另依據被告非都市土地使用更正編定標準作業流程規定，被告受理民眾申辦更正編定後完成書面審查及勘查後，若不符合相關規定即通知補正或駁回，符合規定之案件才陳報縣政府，經縣政府核定後再移回被告辦理更正編定登記，本案因原告對於合法建物面積之認定有疑義又未能提出其他合法建物之證明文件，自當依法予以駁回。本案自原告104年5月12日申辦分割及更正編定案至104年9月18日駁回為止，被告均依據地籍測量實施規則第212條、第213條、第215條規定處理，並無違失亦未刻意刁難等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，有原處分（本院卷第21頁）、訴願決定（本院卷第22-34頁）、申請書（原處分卷第16、17頁）、補正通知書（本院卷第35頁）在卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，故本件應審酌者即為：被告就更正編定之申請，有無准駁之權限？被告認原告已逾地籍測量實施規則第212條法定補正之時間，乃以原處分駁回原告申請，是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「區域計畫之主管機關︰中央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣(市)為縣(市)政府。」、「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。……」區域計畫法第4條第1項、第15條第1項定有明文。又同法施行細則第14條規定：「依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。前項使用分區具有下列情形之一者，得委辦直轄市、縣（市）主管機關核定：一、使用分區之更正。二、為加強資源保育辦理使用分區之劃定或檢討變更。三、面積未達一公頃使用分區之劃定。」
（二）次按，行為時製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第3點規定：「作業單位：（一）……（二）主辦單位－直轄市、縣（市）主管機關、地政事務所。……。」第9點規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：（一）……（二）現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：說明：1.……2.合於下列情形之一土地，在山坡地範圍外之農業區或特定專用區編為甲種建築用地；在山坡地保育區、森林區、風景區及山坡地範圍之農業區編為丙種建築用地：（1）於使用編定結果公告前屬「建」地目。（2）於使用編定結果公告前已奉准變更為「建」地目。（3）於使用編定結果公告前實際已全部（宗）作建築使用或已依法完成基礎工程者。但原依土地法規定編定為農業用地之土地，非法變更作建築使用以及依實施都市計畫以外地區建築物管理辦法申請建築農舍之土地，仍編為農牧用地。3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目之3但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。……」第23點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」第24點規定：「非都市土地更正編定、山坡地補註用地及註銷編定等案件，由直轄市、縣（市）主管機關核定。」
（三）原告主張其所有坐落系爭土地上之建物（含前棟、後棟、前曬榖場水泥空地、中庭間水井抽水平台水泥空地等範圍），係於64年10月1日裝置住宅用電電表，屬花蓮縣壽豐鄉74年11月16日非都市土地實施建築管理前之合法建物，故依前開作業須知第9點第2款第2目之3規定，申請將合法建物範圍之土地使用編定，由「一般農業區、農牧用地」、更正編定為「甲種建築用地」等情，有系爭土地登記謄本、台灣電力公司花蓮區營業處函、花蓮縣土地使用編定資料卡及原告104年5月12日土地複丈及標示變更登記申請書附於原處分卷可稽，且為兩造所不爭執，堪以採認。本件原告係就其所有系爭土地之部分（即其主張之建物範圍內），申請更正編定，依前開作業須知第9點第2款第3目之規定可知，應由土地所有權人申請分割後再予更正編定，故前開作業須知第2點有關「作業單位」之規定，即將地政事務所列為主辦單位，俾利為更正編定作業程序中相關之土地分割、複丈及變更登記，而原告本件更正編定之申請，亦係經由被告為受理，此觀諸前開申請書內申請複丈原因勾選為分割，惟另附註「更正編定」之事由可知。
（四）然查，非都市土地使用分區圖及編定各種使用地之主辦單位為直轄市、縣（市）主管機關、地政事務所，固為前開作業須知第3點所規定，惟依區域計畫法第15條第1項規定，不屬該法第11條之非都市土地，其編定、變更及實施管制，為直轄市或縣（市）主管機關之權責，此觀諸花蓮縣政府組織自治條例第6條亦規定該府設地政處，掌理地籍、地權、地價、地用、土地重劃、測量及一般土地行政等事項，可知關於花蓮縣非都市土地編定項目之更正為花蓮縣政府之職掌。至於依被告提出之非都市土地使用更正編定標準作業流程圖，被告固於函縣府核定前，有受理案件、書面審查及勘查、併案分割、核對原編定圖冊、列印異動清冊等業務，然此等更正編定前之審查準備作業，均係為便於花蓮縣政府就非都市土地更正編定申請之審核，所為內部單位之權責分配，非謂被告於從事此項前置作業時，就非都市土地更正編定得為准否之決定，意即被告雖為主辦單位，得受理非都市土地更正編定之申請，然於前置作業程序中，無論依其初步審查、勘查之結果，申請人是否符合更正編定規定或其範圍疑義處理，均須於完成準備作業後，報請有決定權限之花蓮縣政府為決定，故含被告在內之花蓮縣各地政事務所，並無逕對人民申請辦理非都市土地更正編定案件為終局准駁決定之權限。
（五）本件被告於受理原告就系爭土地更正編定之申請後，因其審認符合前開作業須知第9點第2款第2目之3規定之土地範圍，與原告申請更正編定之土地範圍，有所不同，依前開說明，被告原應將申請案併同其所為審查及複丈之結論，送請花蓮縣政府為核定，惟經函詢花蓮縣政府，據覆略以被告並未將本件更正編定申請案陳報花蓮縣政府為准駁等語，此有該府106年9月28日府地用字第1060167135號函在卷可稽，且被告並以104年7月17日複丈補字第180號補正通知書，通知原告就系爭土地範圍疑義提供證明文件，且於原告提出補正申請書後，認其所憑航照圖、照片等資料仍不足為證明，以補正逾期及未照通知補正事項完全補正為由，作成原處分駁回原告申請，被告雖主張其係依地籍測量實施規則第213條規定駁回原告土地分割之申請，惟系爭土地分割，乃係為更正編定之目的所進行之程序，故本件實質為單一之非都市土地更正編定申請事件，並非各別之土地分割及更正編定申請，依前開說明，地政事務所乃係基於權責分配為先期審查之準備作業，並無准駁之權限，被告依其初步審查認定原告申請未符規定，即逕予駁回原告土地分割申請，且不再陳報花蓮縣政府進行後續核定，則其所為原處分實際上已生駁回原告更正編定申請之終局法律效果，然被告就非都市土地更正編定並非法定主管機關，自無此事物管轄權限，則其作成原處分自有違法，原告據此主張撤銷原處分，洵屬有據。
六、綜上所述，被告就原告系爭土地之更正編定申請，無事物管轄權，是其以原處分駁回原告申請，即有違法，訴願決定未予糾正亦有未合，從而，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由，應予准許。又本件申請經被告受理後，尚未經合法有權機關為終局審核，原處分既經撤銷，被告應即將原告之申請陳報花蓮縣政府依法處理，併予敘明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 劉穎怡
法 官 林秀圓法 官 吳坤芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
書記官 李承翰