臺北高等行政法院判決
106年度訴字第527號106年11月7日辯論終結原 告 陳永慶
宋正鈐范振發戴淑芬陳劉梅妹陳木清陳木生陳威均陳逢土陳文明范德業共 同訴訟代理人 余欽博 律師被 告 新竹縣政府代 表 人 邱鏡淳（縣長）訴訟代理人 許美麗 律師
古旻書 律師複 代 理人 蔡麗雯 律師上列當事人間土地徵收補償事件，原告不服內政部中華民國106年2月18日台內訴字第1060007007號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
1.「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111 條第1 項、第3 項第2 款分別定有明文。
2.本件原告起訴時，原聲明：「⑴訴願決定撤銷。⑵被告應就原告等人所有之坐落於新竹縣○○鎮○○路之土地，在依法徵收或價購以前埋設排水下水道妨礙原告對其土地權利之行使，作成徵收補償之行政處分並發給原告與市價相當之土地徵收補償金。」嗣原告於訴訟中，變更訴之聲明為：「⑴訴願決定撤銷。⑵被告應就原告等11人所有之坐落於新竹縣○○鎮○○路之土地（施工時間為103年1月至10月間），在依法徵收或價購以前埋設排水下水道妨礙原告對其土地權利之行使，作成徵收補償之行政處分並發給原告與市價相當之土地徵收補償金。⑶被告應就原告陳永慶、范振發、范德業等3人所有之坐落於新竹縣○○鎮○○路之土地（施工時間為92年至93年間），在依法徵收或價購以前埋設排水下水道妨礙原告對其土地權利之行使，作成徵收補償之行政處分並發給原告與市價相當之土地徵收補償金。」（參本院卷p281）經核原告上開訴之變更，與原訴請求之基礎事實相同，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要：
1.本件坐落新竹縣○○鎮○○段○○○○○○號等土地（下稱「系爭土地」），位於被告辦理「新○○○區段○○路北側排水箱涵工程」範圍，未經辦理徵收，原告遂提起訴願。經內政部審認104年3月23日台內訴字第1040018288號訴願決定責由被告於二個月內作成處分。被告乃依下水道法第14條及「新竹縣下水道工程使用土地支付償金或補償費標準」第4條規定辦理補償金之計算及造冊，以105年4月13日府工程字第1050051150號公告○○○鎮○○路北側排水箱涵施作用地委託償金核計服務成果報告」，並以105年7月15日府工程字第1050096415號函檢附土地償金明細表通知各土地所有權人略以：同意發放土地償金。
2.嗣被告調閱相關土地資料核對，認上開成果報告內容，其中部分土地所有權人姓名、持分，與現行土地登記簿登記資料不符，遂以105年8月23日府地徵字第1050125138號函檢還成果報告予被告工務處，請該處查明應核發對象及發放償金之持分比例以釐正上開成果報告。經釐正完竣，被告乃以105年12月27日府工程字第1050189345號公告使用土地詳細區域及應支付償金費額，並以同年月日府工程字第1050189346號函檢附土地償金清冊通知各土地所有權人及各權利相關人。原告不服，提起訴願，經內政部106年2月18日台內訴字第1060007007號（案號：0000000000）決定訴願不受理。原告不服，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
1.被告雖以105年7月15日函同意發給原告等9 人土地償金（參本院卷p109-119），然仍未就原告等人所提出請求徵收土地並發放土地徵收補償金為行政處分，且原告范振發、范德業並未經該函列為土地償金發放對象，被告顯有訴願法第2 條所稱「地方機關於法定期間內應作為而不作為」之怠為處分情事：
①參行政訴訟法第5條規定、最高行政法院103年度裁字第809號裁定、司法院大法官會議第440號、第400號解釋。
②被告於99年間辦理「新竹縣新埔田新區段徵收」事務，其
後於102年間就「新埔都市○○○○區段徵收公共設施工程」田新路（118縣道）進行排水下水道施作工程，未經事先向原告為徵收補償即將逕行將排水下水道施作工程發包予友仁營造有限公司逕行施作，並私自於原告等人所有系爭土地上架設圍籬並於部分原告所有系爭土地下為實際開挖施工（參本院卷p120-125），雖排水下水道施作工程範圍係位於田新路北側(118縣道）之道路上，然被告既係對於原告等人所有系爭土地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成對原告即系爭土地所有權人因公益而特別之犧牲，依前揭法律及大法官會議解釋意旨，原告依法自得享有請求徵收土地並請求被告應依土地徵收條例第30條所規範意旨依市價發給原告等11人土地補償金之權利。
③被告約10年前曾於新竹縣○○鎮○○路進行下水道施作工
程並埋設排水箱涵於原告陳永慶、范振發、范德業等3人（參本院卷p46-84）所有土地下開挖並埋設下水道箱涵（參本院卷p126-129)，然事先並未向原告為徵收補償即逕行埋設排水箱涵於附表二所示原告所有之土地下方，迄今均未補償，則依前揭法律及大法官會議解釋意旨，原告陳永慶、范振發、范德業等3人依法自得享有受相當補償之權利，原告並已向被告提出土地徵收及補償之聲請，被告應依土地徵收條例第30條所規範意旨依市價發給原告陳永慶、范振發、范德業等3人土地徵收補償金。
2.關於訴之聲明二、三之說明如下：①訴之聲明二（參本院卷p45）所列原告等11人乃係針對新
竹縣政府於99年間辦理「新竹縣新埔田新區段徵收」事務，其後於102年間就「新埔都市○○○○區段徵收公共設施工程」田新路（118縣道）兩側進行排水下水道（即排水側溝）施作工程，未經事先向附表一所示之原告所有位於田新路上之土地為徵收補償即逕行將排下水道施作工程發包予友仁營造有限公司逕行施作「排水側溝」，並私自於原告等人所有系爭土地上架設圍籬並於部分原告所有位於田新路上土地下為實際開挖施工（參本院卷p89、120-125），原告於103年2月25日即向被告請求土地徵收補償金。依土地徵收條例第30條、第57條第2項及大法官會議解釋第400、747號解釋意旨，雖排水下水道施作工程範圍係位於田新路北側（118縣道）之道路上，然主管機關即新竹縣政府既係對於原告所有系爭土地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成對原告即系爭土地所有權人因公益而特別之犧牲，原告依法享有請求徵收土地並請求需用土地機關即被告機關新竹縣政府依土地徵收條例第30條所規範意旨依市價發給原告等11人土地補償金之權利。
②訴之聲明三所列原告陳永慶、范振發、范德業等3人（參
本院卷p46）之土地，曾為被告於92、93年間（於新竹縣○○鎮○○路進行「汙水下水道」施作工程並埋設排水箱涵於原告陳永慶、范振發、范德業等3人所有土地下（參本院卷p126-129），然事先並未向原告陳永慶、范振發、范德業等3人為徵收補償且迄今均未補償，原告等3人並已向被告提出土地徵收及補償之聲請。被告為需用土地機關，自應依土地徵收條例第30條、第57條第2項所規範意旨依市價發給原告陳永慶、范振發、范德業等3人土地徵收補償金。被告僅於105年7月15日以府工程字第1050096415號函同意發給原告陳永慶、宋正鈐、戴淑芬、陳劉梅妹、陳木清、陳木生、陳威均、陳逢土、陳文明等9人土地償金（參本院卷p109-119），然仍未就原告所為徵收土地並發放徵收I補償金之請求為處分，且原告范振發及范德業等二人均並未經該函列為土地償金發放對象，被告顯有訴願法第2條所稱怠為處分情事。
3.訴願決定顯與憲法第15條、土地徵收條例第57條及大法官會議解釋第747號之意旨有違，訴願決定自有違法不當。
4.並聲明：⑴訴願決定撤銷。⑵被告應就原告等11人所有之坐落於新竹縣○○鎮○○路之土地（施工時間為103年1月至10月間），在依法徵收或價購以前埋設排水下水道妨礙原告對其土地權利之行使，作成徵收補償之行政處分並發給原告與市價相當之土地徵收補償金。⑶被告應就陳永慶、范振發、范德業等3人所有之坐落於新竹縣○○鎮○○路之土地（施工時間為92年至93年間），在依法徵收或價購以前埋設排水下水道妨礙原告對其土地權利之行使，作成徵收補償之行政處分並發給原告與市價相當之土地徵收補償金。⑷訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
1.參最高行政法院94年度判字第1612號判決、土地徵收條例第2條及第14條規定，被告並非徵收核准機關，由本件原告訴之聲明及請求內容觀之，被告非適格之當事人，且原告就其請求之內容更未有公法上之請求權，原告之訴不合法。
2.新埔田新區段徵收案係奉內政部99年5月17日內授中辦地字第0990724485號函核准區段徵收，被告於99年5月31日以府地徵字第0990080656號公告（公告期間自99年6月1日至99年6月30日止），同日並以府地徵字第0000000000A號函通知各所有權人（參本院卷p140-148），被告依法辦理相關土地改良物補償費發放及抵價地分配等行政程序完竣抵價地或依法領取補償費完竣，本案田新路排水箱涵施工之部分土地未於核准徵收範圍內，自無補償之依據。
3.被告工務處依內政部104年3月23日台內訴字第1040018288號決定（參本院卷p150-153），調查相關土地所有權人資料，並依工程施工面積，依下水道法相關規定辦理計算及造冊發放償金，於105年4月13日以府工程字第1050051150號公告，於105年7月15日以府工程字第1050096415號函通知土地所有權人，並將公告成果送交被告地政處辦理後續發放償金作業，惟經再次校核公告當時之土地登記簿記載之所有權人，與公告資料不符，遂於105年8月23日以府地徵字第1050125138號書函請依土地登記簿記載之所有權人釐正相關資料造冊在案，俟再次校核相關資料後通知正確所有權人領取償金，並無訴願人所稱應作為而不作為情事，且被告工程施工使用該部分土地，係依據下水道法相關規定支付償金，並非辦理徵收剝奪其所有權，自無發放市價之適用。
4.下水道法施行細則第7條規定：「依本府第14條規定使用公、私有土地時，下水道機構應於工程計畫訂定後，以書面通知土地所有權人、占有人或使用人。前項通知應記載左列事項：一、預定開工日期。二、施工範圍。三、埋設物之尺才及構造。四、施工方法。五、施工期間。六、償金。七、償金支付日期及領取償金時應提示之證件。」第9條規定：「土地所有權人、占有人或使用人依本法第14條第1項但書或第16條但書提出異議者，應於前2條之通知到達後30日內，以書面向下水道機構為之，逾期不予受理。」據此，上開105年7月15日府工程字第1050096415號函為通知性質之函文，依上開規定，原告等人如有異議，應於前2條之通知到達後30日內，以書面向下水道機構為之，逾期不予受理，然原告等人並未以書面向被告提出異議。
5.既成道路為公共利益使用之特別犧牲已剝奪其對土地之使用權，惟不影響其所有權，「以前埋設排水下水道」之說，原告等人無法提具8、9年前施工相關證明文件，援引本件新埔田新區段徵收施作工程要求再次求償，依法無據；又道路徵收，須俟需用土地人依據土地徵收條例等相關法規辦理必要行政程序後報請目的事業主管機關准駁。
6.原告所主張「土地徵收條例第30條規範意旨」與「司法院大法官會議釋字第400、440、747號解釋意旨」均非公法上請求權基礎，原告主張顯有誤會：
①土地徵收條例第30條既係以「被徵收之土地」為給付徵收
補償之前提，則自須有核准徵收處分後，始有徵收補償之問題。是土地徵收條例第30條顯非本件之請求權基礎；更何況原告主張土地徵收條例第30條「所規範意旨」究（指為何？是否得為適法之公法上請求權基礎？亦未見原告闡明，其主張自不足採。
②釋字第400號解釋僅係國家立法及施政之指針，尚非可作
為人民向國家請求財產上給付之公法上依據。440號解釋僅表示應給予穿越地下之相當補償，但並未規定應一併徵收其上方之既成道路，亦未賦予土地所有權人請求徵收之權利。依釋字第747號解釋意旨，並未直接賦予人民實體上之公法請求權，原告據以為本件請求，已難認於法有據。況該號解釋係於106年3月17日公布，要求主管機關依該號解釋意旨於一年內完成修法，逾期人民始取得「依該解釋意旨請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權」之請求權；然該期間迄今猶未屆滿，不論如何原告自無從依據該號解釋為公法上請求權基礎，灼然甚明。
③縱認原告得追加土地徵收條例第57條第2項，然依土地徵
收條例第14條規定，核准徵收係專屬中央主管機關之權限，是尚難謂原告等得依土地徵收條例第57條第2項規定請求被告徵收系爭土地，或核准徵收並給予補償。本件原告所有之土地既未經內政部作成徵收處分，原告自不得請求被告作成徵收補償處分。
7.被告依內政部104年3月23日台內訴字第1040018288號訴願決定（下稱104年3月23日訴願決定，參本院卷p234-236）意旨，按下水道法等規定辦理公告及發放償金，並無任何應作為而不作為之情事：
被告一一考量原告之個案情形有無符合下水道法第14條第1項前段規定之情形，以排水箱涵所經過道路之土地所有權情形（參本院卷p263-271），並依新竹縣下水道工程使用土地支付償金或補償費標準第4條第1項、第2項規定，一一按照各該權利人土地上所埋設排水箱涵之投影面積之1.5倍乘以償金公告當年之公告現值百分之五計算應給付之償金，並於105年12月27日以府工程字第1050189345號公告周知，且於同日以府工程字0000000000號函通知權利人（參本院卷p240-242）。按原告陳永慶等人就前揭公告及通知函雖提出異議，惟其主張內容實於法有違（參本院卷p257），非被告所能准許，業經被告函復在案（參本院卷p259-262）。原告陳永慶等人雖迄未向被告領取該等償金，然被告業已依法處理相關程序，故原告本件之主張實無所本。
8.關於原告陳永慶、范振發、范德業等三人主張被告於距今若干年前（參本院卷p12、17）曾於新竹縣○○鎮○○路進行下水道施作工程並埋設排水箱涵在渠等所有如其所提附表2所示之土地下，亦未補償云云。惟此部分原告陳永慶、范振發、范德業等三人除未具體指出其主張之時間與確切地點、位置等等之外，亦未見渠等就此部分舉證證明被告機關確有渠等所主張之工程施作等情事；更何況核諸前揭法律規定，被告尚非適格之當事人，且原告等並無請求徵收之公法上請求權基礎存在，其主張自不足採。原告范德業所主張之正興段661地號土地並未在系爭施工範圍內，自未列為償金發放對象。
9.並聲明：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。
五、兩造不爭之事實及兩造爭點：
1.如事實欄所述之事實，業據提出訴願決定（參本院卷p35-38）、地籍圖謄本（參本院卷p47）、土地登記第一類謄本（參本院卷p346-380）、土地登記第二類謄本（參本院卷p49-84）、被告99年5月31日府地徵字第0000000 000A號函（參本院卷p85-88）、99年5月27日府地徵字第0000000000B號函（參本院卷p148）、99年5月31日府地徵字第0990080656號公告（參本院卷p140- 143）、99年6月28日府地徵字第0990097553號函（參本院卷p149）、103年5月26日府地徵字第1030081169號函（參本院卷p91-93）、105年8月23日府地徵字第1050125138號函（參本院卷p157）、103年1月24日府工程字第1030023629號函（參本院卷p90）、105年4月13日府工程字第1050051716號函（參本院卷p156）105年4月13日府工程字第1050051150號公告（參本院卷p154）、105年7月15日府工程字第1050096415號函（參本院卷p109-119）、105年12月27日府工程字第1050189346號函（參本院卷p240-241）、第0000000000號公告（參本院卷p242-253）、106年2月9日府工程字第1060018327號函（參本院卷p257）、排水平面圖（參本院卷p89）、照片影本（參本院卷p120-126）、都市○○區○○○道現況（參本院卷p127-128）、都市計畫區現有建物圖（參本院卷p129）、工程管線圖節本（參本院卷p263-271）、原告手繪圖示（參本院卷p277）、照片（參本院卷p278）、土地登記公務用謄本（參本院卷p303-304）等為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真。
2.兩造爭點為：⑴原告得否請求被告徵收系爭土地？⑵被告是否應依土地徵收條例第30條、第57條第2項規範意旨依市價給予原告等土地徵收補償金？
六、本院判斷：
1.本件應適用之法條與法理：①下水道法第9條：「中央、直轄市及縣(市)主管機關，為
建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。」第14條：「下水道機構因工程上之必要，得在公、私有土地下埋設管渠或其他設備，其土地所有人、占有人或使用人不得拒絕。但應擇其損害最少之處所及方法為之，並應支付償金。如對處所及方法之選擇或支付償金有異議時，應報請中央主管機關核定後為之。」②下水道法施行細則第7條：「依本法第14條規定使用公、
私有土地時，下水道機構應於工程計畫訂定後，以書面通知土地所有人、占有人或使用人。前項通知書應記載左列事項：一、預定開工日期。二、施工範圍。三、埋設物之尺寸及構造。四、施工方法。五、施工期間。六、償金。
七、償金支付日期及領取償金時所應提示之證件。」第9條：「土地所有人、占有人或使用人依本法第14條第一項但書或第16條但書提出異議者，應於前二條之通知到達後三十日內，以書面向下水道機構為之，逾期不予受理。」③土地徵收條例第30條「被徵收之土地，應按照徵收當期之
市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每六個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。前三項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」第57條「需用土地人因興辦第三條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。但應擇其損害最少之處所及方法為之。前項土地因事業之興辦，致不能為相當之使用時，土地所有權人得自施工之日起至完工後一年內，請求需用土地人徵收土地所有權，需用土地人不得拒絕。前項土地所有權人原設定地上權取得之對價，應在徵收補償地價內扣除之。地上權徵收補償辦法，由中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之。」
2.參照司法院釋字第425號解釋所示土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之意旨，可知土地徵收之法律關係，核准機關為中央主管機關即內政部所為之行政處分，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府為補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人，除法律另有規定（如土地徵收條例第8條）外，私有土地所有權人並非土地徵收之申請人，而無申請國家機關徵收其土地之公法上請求權。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係；補償機關與私有土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，由此亦可得知私有土地所有權人無請求補償機關為徵收土地之公法上請求權。則原告主張之公法上請求權基礎，容有疑義，無法准許。
3.而關於土地徵收條例第30條是被徵收之土地，應如何補償其地價之規範，並非以之為徵收之法律依據。按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第57條第2項)外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與被徵收人間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係。故只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。至司法院釋字第400號解釋，既明言「國家應依『法律』之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國會所制定之法律而言，自不包括該號解釋在內，上訴人亦不得據為「人民向國家請求土地徵收」之請求權規範基礎。至於同條例第57條第2項之規定仍應參酌同條例第2條「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第14條「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」故依據土地徵收條例第57條第2項為請求者，其請求之對象仍應依據同條例第2條、第14條之規定，徵收土地應由內政部核准之。
4.行政訴訟當事人適格與否與其訴是否有理由，其所適用之法律未必完全相同，其結論亦並非同一。苟適格之原告所為主張，與法律規定不合時，仍應為駁回原告之訴之判決（最高行政法院94年度判字第1406號）。本件原告雖自稱權利受損（於原告之土地，在依法徵收或價購以前埋設排水下水道妨礙原告對其土地權利之行使），即使為適格之原告，但其請求徵收之對象，並非為適格之被告，本院自應為駁回原告之訴之判決。綜上所述，原告上開所訴各節，均非可採，原處分（給予下水道法第14條之償金）並無違誤，訴願決定認不受理，理由不同但結論一致。原告徒執前詞，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 陳金圍法 官 陳心弘
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
書記官 林淑盈