臺北高等行政法院判決
106年度訴字第529號106年7月27日辯論終結原 告 陳水寬
送達代收人 陳梅艷輔 佐 人 林約宏被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）住同上訴訟代理人 林雅芬 律師
王龍寬 律師洪凱倫 律師上列當事人間有關捷運土地聯合開發事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。有左列情形之一者，訴之變更或追加應予准許：……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」行政訴訟法第111條第1項、第2項、第3項第2款定有明文。查原告於民國106年4月21日起訴時聲明求為判決:「請求被告確實履行臺北市政府捷運工程局105年3月28日北市捷聯字00000000000號函（即督飭投資人:首泰建設股份有限公司，依「臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資契約書」第5條2項約定，交付雙方達成權益分配之證明文件:「選屋確認單」給原告）。」嗣於106年7月3日以追加訴之聲明狀，追加:「1.請求法院判命被告應依「投資契約書」第16條第1項第4款之約定，以書面通知本案投資人首泰建設股份有限公司：解除契約。2.請求法院判命被告因系爭工程無法如期完工並取得使用執照，基於主管機關與有償受任人之職責，應負損害賠償之責任」。揆其請求之基礎事實並未改變，且具共通爭執要點，可利用相同之訴訟資料，無礙訴訟程序終結，自應予以准許，先此敘明。
二、事實概要：原告與被告於民國93年10月20日簽訂「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書」（下稱聯開契約）；另外，被告就系爭信義線信義安和站聯合開發案（下稱系爭聯開案）則與首泰建設股份有限公司（下稱投資人）於96年1 月29日簽訂「臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書」（下稱投資契約），以原告及其他訴外人等提供土地、投資人投資興建聯合開發建築物之模式進行系爭聯合開發案。投資人並於101 年7 月16日以內湖北勢湖第000118號存證信函，告知原告參加選屋會議，投資人並於101 年8 月17日，以（
101 ）首總發字第889096號函，發函予臺北市政府捷運工程局並副知原告，表示已完成區位保留確認。嗣投資人事後並未發給「選屋確認單」予原告，原告遂於105 年3 月23日以陳情書2 請求被告機關協助督促投資人確實履約，被告所屬捷運工程局並於105 年3 月28日以北市捷聯字第1053081820
1 號函，通知投資人應提供原告「選屋確認單」，投資人先於105 年4 月19日以（105 ）首總發字第889057號函表示遵循契約辦理，再於105年5月27日以（105）首總發字第889088號函，表示委請臺北市政府捷運工程局召開第二次協商會議。被告遂於105年6月27日以府授捷聯字第10531285120號開會通知單，告知其所屬捷運工程局聯合開發處應於105年8月31日召開「捷運信義線信義安和站聯合開發區（捷五）基地區位選定及權益分配第2次協調會」，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠本件契約為公法契約，原告依法得提起一般給付之訴，且有
公法上請求權⒈依最高行政法院100 年度判字第1091號判決認定: 「茲因開
發用地如由行政主體與私人締結聯合開發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、捷運土地開發辦法均為公法法規，且約定內亦涉及行政機關公權利之發動，則就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約。」將「大眾捷運系統聯合開發投資契約」之法律性質，定位為公法契約。另依行政訴訟法第2 條的規定：「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」及同法第8 條的規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」⒉次依最高行政法院96年度判字第813 號判決：「按行政訴訟
法第8 條第1 項規定：『人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。』本條所稱之公法上原因之給付，係指人民與中央或地方機關間基於行政契約、基於行政處分、事實行為、或基於公法上不當得利、公法上無因管理甚或公法上之法令規定，而發生之作為、不作為及容許等情形。
⒊被告所屬捷運局105 年3 月28日公文書乃是針對「101 年8
月10日完成選屋之事實，請投資人依約提供權益分配之選屋確認單給地主」之具體且明確事件，所為之行政事實行為。依投資契約書第5 條第2 項約定，原告與投資人於101 年8月10日完成選屋後，並作成「分配紀錄」。被告應督飭投資人提供權益分配之「選屋確認單」給地主。
⒋甚且，投資人是被告找來的，投資契約是被告與投資人所簽
訂的。而當原告的權益受損，依契約的約定，原告擁有履約請求權。即請被告基於「主管機關」與「有償受任人」之職責，祭出公權力行政行為（若投資人再拒不履約，即可依投資契約書第16條第1 項第7 款的約定：解除契約），而非於行政訴訟答辯（一）狀所稱：「無直接裁奪之權」。
㈡被告在本案中全權主導聯合開發事宜，並辦理徵求投資人及
簽約興建等事宜；且無償取得捷運設施所需之室內及室外空間及相關建物所應持分之土地所有權。故當然成為「主管機關」與「有償受任人」之雙重身分。應盡民法第535 條善良管理人之注意義務。故有督飭投資人依約提供：101 年8 月10日完成選屋之分配紀錄，即權益分配之「選屋確認單」給地主的義務：
⒈依聯開契約書第15條第1 項明文約定：「乙方（原告）同意
由甲方（被告）依照土地開發辦法及投資人甄選須知相關規定辦理徵求投資人及簽約興建等事宜」。
⒉再依聯開契約書第7 條有關甲方（被告）對本建物及土地之
權利的約定如下：「A 無償取得捷運設施所需之室內及室外空間。B 取得因聯合開發變更都市計畫或區域計畫規定扣除增加容積率或提高使用強度應回饋部份後及依土地開發辦法獎勵規定所增加樓地板面積之半數。C 取得前揭B 、C 款建築物樓地板面積所應持分之共同使用部分樓地板面積。D 無償取得前揭各款建築物樓地板面積所應持分之土地所有權」⒊綜上所論，足以證明：被告除為聯合開發之主管機關外，並
依聯開契約書權利義務之約定，理所當然正式成為「有償受任人」。故被告理應盡到民法第535 條之善良管理人注意義務，並有督飭投資人依約提供101.08.10 完成選屋之分配紀錄，即權益分配之「選屋確認單」給地主之義務，俾保障原告之權利。
㈢原告主張之「權益分配」業已於101 年8 月10日完成選屋，
故被告及投資人，依約均有提供權益分配之「選屋確認單」給原告之義務：
⒈依投資契約書第19條第3 項，將聯開契約書定位為投資契約
書之附件。再依投資契約書第17條第1 項規定：「本契約之附件均視為本契約之一部分，對於甲乙雙方之權利或義務具有同等效力」，故原告與被告及投資人等三方面的權利及義務，悉依上述契約而行。
⒉有關投資人與地主間的「權益分配」程序及「區位選定」，依「聯開契約書」與「投資契約書」約定如下：
⑴依聯開契約書第9 條：「聯合開發之權益分配程序，應由投
資申請人依建築設計相關資料，先行與地主及臺北市政府議定個別之分配比值及各樓層區位之價值，再依應行分配之權值選擇建築物之區位及面積。」⑵次依聯開契約書第10條第1 項：「聯合開發以區分所有方式
進行分配時，由投資人、地主及臺北市政府各依前條計算得分配之價值，進行選定本建物之區位及面積。」⑶復依投資契約書第5 條第2 項：「本建物以區分所有方式進
行分配時，由臺北市政府、投資人及地主依議定分配比值及各樓層區位之價值計算得分配之價值後，進行選定本建物之區位及面積，並作成協議書或分配紀錄。」故「選屋確認單」即為雙方在完成選屋後之分配紀錄，也就是權益分配之證明文件且雙方必須確實遵守。
⒊查101 年8 月10日完成選屋後，依投資契約書的約定及本案
投資人克正辦理變更設計中。得知：所有101 年8 月10日完成選屋之證據，均保存於被告與被告所屬都發局及投資人手中。然被告卻未盡善良管理人之注意義務，無故拒不提供佐證資料以杜紛爭，而有虧職責。
㈣並聲明求為判決：
⑴請求被告確實履行臺北市政府捷運工程局105 年3 月28日
北市捷聯字00000000000 號函（即督飭投資人：首泰建設股份有限公司，依「臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資契約書」第5 條第2 項的約定，交付雙方達成權益分配之證明文件：「選屋確認單」給原告）。
⑵請求被告應依「投資契約書」第16條第1 項4 款之約定，
以書面通知本案投資人首泰建設股份有限公司：解除契約。
⑶請求被告因系爭工程無法如期完工並取得使用執照，基於主管機關與有償受任人之職責，應負損害賠償之責任。
四、被告則以：㈠原告依行政訴訟法第8 條規定，請求被告應履行系爭函云云，於法不合：
1.按聯開契約第11條規定：「乙方（按：即原告）與投資人間對本建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務，由投資人另行與乙方及其他土地所有人協商，有約定時從其約定；無約定且雙方無法達成協議時，俟投資人簽訂臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書後，得申請甲方（按：即被告）代為協調，經協調二次仍無法達成協議時，土地所有人應於協調會後三十日內配合投資人就權益分配事項交付仲裁，並依仲裁判斷辦理。若土地所有人不同意交付仲裁，甲方得解除本契約，依本契約第十七條第一項之約定辦理。」，又投資契約第5 條第5 項規定：「乙方（按：
即投資人）簽訂本契約書後，對本建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務依乙方與土地所有人之約定辦理，雙方無約定且無法達成協議時，得申請甲方（按：即被告）代為協調，經協調二次仍無法達成協議時，乙方應於協調會後三十日內取得土地所有人合意就權益分配事項交付仲裁，並依仲裁機構判斷辦理，若土地所有人不同意交付仲裁，乙方得申請甲方依土地所有人所簽臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書（以下簡稱土地聯合開發契約書）處理。」，是以，根據前揭契約之規定，原告與投資人雙方如就系爭建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務無法達成協議，僅得申請被告代為協調，而於協調二次仍無法達成協議時，應依約交付仲裁，依仲裁機構之仲裁判斷辦理，被告並無逕行作成決定之權限。
2.根據投資人105 年5 月27日（105 ）首總發字第889088號函說明一所示，投資人與原告確實尚未完成權益分配並存在爭議，被告基於前揭投資契約及聯開契約之規定，僅能依約代為協調，並無逕行作成決定或介入渠等間權益分配之權限，又被告於105 年6 月27日依約通知原告及投資人將於同年8月31日召開第2 次協調會，惟原告仍拒不出席，是被告依前揭契約之規定，並無任何違反給付義務之情形。
㈡原告復主張被告依約有提供「選屋確認單」予原告之義務，
並得於投資人違約時解除投資契約云云，惟投資契約第5 條第2 項係規定：「本建物以區分所有方式進行分配時，由甲乙雙方及土地所有人依議定分配比值及各樓層區位之價值計算得分配之價值後，進行選定本建物之區位及面積，並做成協議書或分配紀錄。」，顯見所謂選屋結果係以各方「合意」做成之協議書或分配紀錄為準，而非原告主張之被告應單方提供選屋確認單予原告，且被告事實上亦無此文件得提供，至於投資人是否已與原告達成協議以及協議內容為何，洵屬其等間之爭議，依約自應洵仲裁方式解決，而非由被告逕行介入並解除契約。
㈢並聲明求為判決：駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：原告依據聯開契約及投資契約，對被告有無如其聲明之公法上請求權？茲分述如下：
㈠按行政程序法第135 條規定: 「公法上法律關係得以契約設
定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」、行政訴訟法第8 條第1 項: 「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」是以，一般給付訴訟，乃在於實現公法上給付請求權而設。而人民提起一般給付訴訟，須人民與行政機關間實體上有據以請求之公法上原因或契約關係存在，且行政機關有給付義務之違反，而損害人民之利益情事，亦即一般給付訴訟，係以人民有公法上給付請求權存在為前提要件。
㈡本件原告主張：原告於93年10月20日與被告簽訂系爭聯開契
約書，另被告與投資人於96年1 月29日簽訂系爭投資契約書，三方以「聯開契約書」及「投資契約書」規範彼此之權利義務關係。嗣投資人於101 年7 月16日依「聯開契約書」第
9 條與「投資契約書」第5 條第2 項約定，以內湖北勢湖第000118號存證信函，邀請地主選屋（即民法第154 條所稱之「要約」），並於說明三，承諾：「本次選屋會議將確定選屋分配之結果並簽定『選屋確認單』」。原告業於101 年8月10日完成選屋程序。然投資人卻無故拒不履約交付「選屋確認單」，嚴重損害原告之權利，被告為有償受任人，應盡善良管理人注意義務，爰依依聯開契約書前文及第15條第1項及投資契約第5 條第2 項規定，提起本件一般給付訴訟等語。
㈢惟查：
1.按聯開契約第11條規定：「乙方（按：即原告）與投資人間對本建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務，由投資人另行與乙方及其他土地所有人協商，有約定時從其約定；無約定且雙方無法達成協議時，俟投資人簽訂臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資契約書後，得申請甲方（按：即被告）代為協調，經協調二次仍無法達成協議時，土地所有人應於協調會後三十日內配合投資人就權益分配事項交付仲裁，並依仲裁判斷辦理。若土地所有人不同意交付仲裁，甲方得解除本契約，依本契約第十七條第一項之約定辦理。」，又投資契約第5 條第5 項規定：「乙方（按：
即投資人）簽訂本契約書後，對本建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務依乙方與土地所有人之約定辦理，雙方無約定且無法達成協議時，得申請甲方（按：即被告）代為協調，經協調二次仍無法達成協議時，乙方應於協調會後三十日內取得土地所有人合意就權益分配事項交付仲裁，並依仲裁機構判斷辦理，若土地所有人不同意交付仲裁，乙方得申請甲方依土地所有人所簽臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發契約書（以下簡稱土地聯合開發契約書）處理。」，是以，根據前揭契約之規定，原告與投資人雙方如就系爭建物及土地之合作條件、分收比例及其他相關權利義務無法達成協議，僅得申請被告代為協調，而於協調二次仍無法達成協議時，應依約交付仲裁，原告與投資人再依仲裁機構之仲裁判斷辦理。換言之，被告依約並無逕行作成決定之權限，且無論係「聯開契約書」或「投資契約書」，亦無約定被告有命投資人交付「選屋確認單」給原告之權限。
2.再者，本件縱如原告所稱，其業於101 年8 月10日完成選屋程序，而投資人無故拒不履約交付「選屋確認單」屬實，核亦屬原告與投資人間之履約爭議，應由原告對投資人循私法救濟程序救濟之。本件被告業依聯開契約第11條規定，召開第二次協調會，惟原告仍拒不出席(原告於準備程序稱：其已經選屋完成，故無義務再參加協調會，參本院卷第140頁)，足見被告並無違反給付義務之情形。則原告提起一般給付訴訟，即屬無據。
3.原告雖再主張聯開契約之前言及第15條第1 項為其本件之請求權基礎云云，然該等規定均係規定乙方即原告同意依大眾捷運法、大眾捷運土地開發辦法及投資人甄選須知等法規辦理，性質上本屬原則性之規定，細節則應按各該法規之詳細規定辦理，且該等原告所同意遵守之法規亦與原告請求給付之內容無關，自無從作為本件之請求權基礎。至投資契約乃被告與投資人所訂定之契約，原告並非契約主體，其依投資契約第5 條第2 項規定為本項請求，亦屬無據。
㈣關於原告請求被告應依「投資契約書」第16條第1 項4 款約定，通知投資人解除契約部分：
1.按投資契約書乃被告與投資人所訂定之契約，原告並非契約當事人，自無援引系爭契約作為請求權依據之餘地。
2.何況投資契約書第16條第1 項4 款係規定：「有下列情形之一者，除依本契約其他約定處理外，甲方( 按即被告) 得解除或終止契約：……( 四) 乙方未依規定期限復工或進行遲緩……」，該款係規定被告「得」而非「應」解除或終止契約，且該規定亦非投資人違約時之唯一處理方式，被告亦得依投資契約第15條第2 項規定要求違約金等，故被告對於投資人逾期之處理依約仍有一定之裁量權限，原告並無請求被告通知投資人直接解除投資契約之公法上請求權。
㈤關於原告請求被告應負損害賠償責任部分：
1.原告主張系爭工程無法如期完工，被告應按原告所得分配之
6 間樓層及14個車位價值之千分之1 計算違約金云云。
2.然查，兩造間之聯開契約並無任何逾期違約金或損害賠償之規定，是原告亦無此損害賠償之公法上請求權。
㈥綜上所述，原告並無如其聲明所述之公法上請求權，其請求均為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
臺北高等行政法院第二庭
審判長法 官 黃秋鴻
法 官 畢乃俊法 官 陳金圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 10 日
書記官 劉道文