臺北高等行政法院判決
106年度訴字第530號106年11月30日辯論終結原 告 中國廣播股份有限公司代 表 人 趙少康（董事長）訴訟代理人 李永裕 律師被 告 交通部代 表 人 賀陳旦（部長）訴訟代理人 陳鵬光 律師
曾毓君 律師上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：㈠緣原告為電信法規範之電信事業，於民國41年間，由行政院
新聞局代表政府委託原告進行宣揚政令之國內外廣播事務，原告為辦理上開電信事業，需用改制前臺北縣八里鄉（現改制為新北市○里區○○○里○段十三行小段246、246-1、246-2、246-3、246-4、246-5、246-6、246-7、246-8、246-1
0、266-3、267、267-3、267-4、267-5及267-6等16筆土地（下稱系爭16筆土地）興建八里電台，但原告非屬政府機關，依法不得為徵收之需用土地人（土地法第209條參照），被告基於當時主管機關身分徵收系爭16筆土地，並經行政院55年9月5日台55內6530號令核准徵收在案。嗣被告於93年以原告並非系爭16筆土地之所有權人，且於徵收後應先辦理登記為國有，於未登記為國有前，不得逕將土地所有權人登記為原告為由，對原告提起移轉土地所有權訴訟，經臺灣高等法院97年度重上更（一）字第111號判決命原告就系爭16筆土地以徵收為原因取得所有權之登記予以塗銷，原告不服，提起上訴，經最高法院99年度台上字第2345號判決（下稱前案確定判決）上訴駁回而確定。另被告就新北市○里區○○段○○○○號土地（重測前為新北市○里區○○里○段十三行小段246-9地號；下稱系爭869地號土地；與上開系爭16筆土地以下合稱系爭17筆土地）以該筆土地同為中華民國所有為由，於105年訴請原告返還出售該筆土地之不當得利，目前由臺灣臺北地方法院105年度重訴字第567號審理中。㈡原告以其取得系爭17筆土地之所有權，係基於與被告間之「
函請徵收」之公法上法律關係而來，遂向本院提起本件確認行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠依最高行政法院102年度判字第760號、102年度判字第475號
、100年度判字第1099號及89年度判字第856號判決意旨，需用土地人取得徵收土地所有權，不以完成登記為要件，且於補償費發放完竣，即由需用土地人當然取得被徵收土地或建物之所有權。本件原告取得系爭土地所有權，係基於徵收法律關係中之需用土地人之地位，於對原土地所有權人發放補償費完竣後，毋待登記，即當然取得系爭土地所有權。被告於93年以原告並非需用土地人，向普通法院提起確認系爭16筆土地所有權誰屬之訴，關於系爭16筆土地所有權為何人所有，固屬私法上之爭議，然此一私法上之爭議卻係基於公法上（徵收）之法律關係而來，是以徵收之法律關係如屬存在，原告基於公法上需用土地人之地位，自屬系爭土地之所有權人，若徵收之法律關係不存在，原告當亦無從取得系爭土地之所有權，二者為原因結果關係，無法予以割裂，分別適用不同之法律予以評價。被告前認原告並非需用土地人，不能取得系爭土地之所有權，本應循行政程序提起確認徵收關係不存在之訴，以使原告無法以徵收為原因取得系爭土地所有權，然被告誤向普通法院起訴，並經普通法院誤為確定判決，此種無審判權限法院所為之確定判決，客觀上已無任何救濟途徑。然兩造間雖存在無審判權限法院之確定判決，但並無礙於兩造間關於系爭土地之爭議為公法上法律關係爭議之事物本質，是以被告主張本件為民事事件云云，並無可採。又原告確實已當然取得系爭土地之土地所有權，高等法院確定判決竟認「依上開規定，亦未明定需用土地人即取得徵收土地之所有權」云云，而為相反認定，行政法院自不受該違背法令之確定判決之拘束。
㈡本件原告雖非國營事業，然依徵收時之電信法規定，原告為
電信法所稱之電信事業，為辦理電信事業之需要，需用系爭土地得函請被告辦理徵收，此觀徵收時電信法第2條前段、第4條及第20條等規定自明。再者，依徵收時之土地法第211條、第222條、第224條等規定及土地法施行法第50條至第53條分別規定函請徵收所需檢附文件之格式內容等，可見由需用土地人請求主管機關核准徵收之情形，與所謂行政機關內部間之行政事實行為明顯不同，需用土地人必須依土地法及施行法相關規定，檢附法定文件資料向主管機關請求核准，而行政機關內部間並無須依土地法及施行法相關規定，檢附法定文件資料向主管機關請求核准之情形，從而被告辯稱本件為行政機關內部間之行政事實行為，不得為確認訴訟之訴訟標的云云，並不足採。原告以需用土地人之身分聲請主管機關即被告徵收系爭土地，其後經行政院55年9月5日以台55內6530號令准予徵收，足證原告以需用土地人之身分，請求被告准許徵收，被告已核准辦理，兩造間確有徵收之法律關係存在甚明。
㈢依最高行政法院之見解，土地徵收之法律關係，除法律另有
規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係，有最高行政法院105年度裁字第866號裁定可資參照，且最高行政法院105年度判字第191號、103年度判字第137號、102年度判字第468號、101年度判字第581號及101年度判字第465號等判決，均同此意旨。又依最高行政法院99年度判字第362號判決認為，土地徵收包括核准與執行兩部分，即最高行政法院102年度判字第166號判決認定土地徵收程序應有核准徵收及徵收補償兩部分，而土地徵收程序中之核准程序，依最高行政法院95年度裁字第912號裁定認為係：「係由土地徵收之核准機關，為事業認定及範圍確定之審核，包括形式審核及實質審核。所謂形式審核，係對需用土地人提出之徵收土地計畫書、徵收土地圖說、土地使用計畫圖等，作表面之審查，視其手續是否完備，所載內容有無錯漏等。所謂實質審核，係審查需用土地人申請徵收土地案之內容是否符合法定徵收要件，認定其公共事業之種類及是否為該事業所必需，並確定其徵收之範圍。」本件原告為需用土地人，與被告間為函請徵收關係，被告就原告提出之徵收土地計畫書等文件，需為形式審核及實質審核，此一申請與審核之關係，自屬公法上之法律關係，原告基於徵收之法律關係取得系爭土地之所有權，是以需用土地人之原告與徵收機關之被告間具有函請徵收之公法上法律關係存在，應堪認定。
㈣被告就系爭869地號土地，以該土地係國有為理由，於105年
起訴請求原告返還出售該筆土地之不當得利，目前由臺灣臺北地方法院105年度重訴字第567號審理在案。被告另就新北市○里區○○里段○○○○段246、246-2、246-3、246-5、266-3、267、267-3、267-4、267-5、267-6地號等10筆土地，以原告無權占有土地為理由，於104年起訴請求原告返還無權占有期間之不當得利，經臺灣臺北地方法院104年度重訴字第724號判決原告敗訴，原告不服提起上訴，目前由臺灣高等法院106年度重上字第227號審理在案。然原告之所以取得系爭土地之所有權，實係基於與被告間之函請徵收法律關係而來，原告並依行為時土地法第236條之規定，發放一切徵收補償費及相關費用完竣，今前案確定判決將系爭土地判決返還被告，置當時原告支付徵收補償費等相關費用於不顧，被告復又前來追索不當得利，對於原告誠屬不公。今若兩造間就系爭土地有函請徵收之法律關係存在，則原告出售系爭土地或占有土地，均可認有法律上之原因，被告對於原告自無從主張不當得利返還請求權，是以原告目前之權利或法律上利益，確有因函請徵收法律關係成立或不成立侵害之危險，得以確認判決除去之，原告提起本件訴訟，自有確認利益等情。並聲明求為判決確認原告與被告間，關於系爭17筆土地有函請徵收之公法上法律關係存在。
三、被告則以：㈠原告起訴請求確認兩造間關於系爭17筆土地之申請徵收關係
存在云云，屬私法上法律關係之爭議，為私法事件，行政法院並無受理訴訟權限。
㈡暫不問原告主張與事實不符，且無理由，惟無論如何，人民
之「申請」與國家之「徵收」迥然不同，蓋以，徵收僅得由國家為之，私人不得亦不可能透過徵收取得土地所有權，相對言之，人民亦無「申請」徵收之公法上權利，所謂之「申請」徵收僅屬事實行為而已。又原告所謂向徵收主管機關即被告提出相關資料申請徵收，僅屬徵收機關之內部準備程序問題，為被告是否發動徵收並作成徵收處分之內部行政作業，屬事實行為，故原告請求判決確認兩造就系爭土地之「申請」徵收存否，乃係以事實為確認訴訟之確認標的，欠缺訴之利益，應予駁回。
㈢再者，提起確認行政爭訟，須其爭訟有權利保護之必要，即
具有爭訟之利益為前提，如原告之訴欠缺權利保護之必要者，法院應駁回其訴。又參照福建高等法院金門分院102年度抗字第1號確定裁定意旨，法院已進行審理時，當事人就同一原因事實如有任何補充陳述及舉證，自應循該件之訴訟程序向受訴法院提出，由該件之受訴法院為通盤之審理，以解決當事人間之爭執，並避免程序不安定性及裁判矛盾，故當事人就繫屬在先之事件於未裁判確定前，即就同一原因事實再向他法院重複起訴，其後訴訟實欠缺權利保護必要之要件。本件系爭16筆土地業經前案確定判決肯認中華民國之所有權存在，惟原告遲至104年以後仍無權占用系爭16筆土地，經被告一再催告返還未果；另就系爭869地號土地，則經原告擅自出售，無權處分；為此，被告就系爭16筆土地及系爭869地號土地先後向普通法院起訴請求原告返還相當於租金及相當於價金之不當得利，分別經臺灣高等法院106年度重上字第227號及臺灣臺北地方法院105年度重訴字第567號審理在案，於上開訴訟中，原告即主張兩造就系爭土地有申請徵收之公法上法律關係，其有權占用或處分系爭16筆土地及系爭869地號土地云云，該等主張經兩造多次書狀往返攻防及本案辯論，並經法院開庭審理及調查證據，甚且做成原告敗訴之終局判決，迺原告眼見勝訴無望，竟於受敗訴判決後，再向本院提起本件訴訟，是為避免裁判矛盾、審理程序重覆並達紛爭解決一致性及維護程序安定性，原告實不得向行政法院更行起訴，故本件訴訟實欠缺權利保護之必要，應駁回之。
㈣再依最高行政法院著有103年度判字第117號判決可知，權利
保護必要/利益為法院下本案判決之前提要件（訴訟要件），認定權利保護必要/利益之有無應以法院下本案判決時為準，惟若經言詞辯論，則以最後言詞辯論終結時為準。本件系爭16筆土地為中華民國所有，業經前案確定判決所認定在案，且為原告所不爭執；又系爭869地號土地係於93年3月2日分割自新北市○里區○○里○段十三行小段246-3地號土地，亦屬中華民國所有，惟業經原告無權處分予第三人。換言之，原告目前並非系爭土地之所有人（按：原告從未為所有人），其就系爭土地不具法律上地位，包括不具任何公法上地位，故原告就系爭土地目前並無任何公法上地位，自無所謂其公法上地位陷於危險或不安可言，當然更無以確認判決除去該危險或不安之可能，自欠缺權利保護利益，應予駁回。
㈤至於兩造間就系爭土地是否有「申請」徵收法律關係，乃屬
就過去事實之爭議，其未使原告就系爭土地現在取得任何公法上地位並陷於危險不安，不僅不得作為確認訴訟之標的，欠缺請求適格，且對於釐清原告目前就系爭土地有何公法上地位亦無任何助益，被告就系爭土地已先後向普通法院訴請原告返還相當於租金及相當於價金之不當得利，受訴法院將審理原告所主張其函請徵收，有權處分或占用系爭土地乙節，認定其是否有理由並作成判決，解決兩造間關於系爭土地之紛爭。由此益顯，原告訴請判決確認函請徵收法律關係之存否，實非解決兩造間關於系爭土地紛爭最直接有效之手段，只是徒使法院重複審理，並有招致裁判矛盾之虞，故本件訴訟洵無即受確認判決之法律上利益等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、爰就兩造間就系爭17筆土地是否有「函請徵收」之公法上法律關係存在？判斷如下：
㈠本件原告聲明求為判決「確認原告與被告間關於系爭土地有
函請徵收之公法上法律關係存在」，並稱「訴訟種類為行政訴訟法第6條第1項前段。請求權基礎為徵收時電信法第2條前段、第4條及第20條等規定」等語（本院卷第314頁）；而按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院釋字第425號解釋意旨參照），土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，土地徵收之性質係行政處分，徵收爭議自屬公法事件；本件關於「函請徵收」之爭議，應屬徵收爭議之範圍而為公法爭議，本院自有審判權。
㈡查本件原告之訴訟類型為行政訴訟法第6條第1項前段積極的
確認訴訟，主張其於54年間函請徵收（本院卷第314頁筆錄）等情，業據被告否認，自應由原告就所主張「公法上法律關係存在」負舉證責任，原告提出行政院54年8月2日台54內5472號令（見本院卷第89頁原證2）為證，然查：
1.原告所提行政院54年8月2日台54內5472號令記載：「一、內政部呈復前經本院交議中國廣播公司建八里電台徵收土地一案據稱本案會商司法行政部交通部等研議結果，前經函請本院秘書處轉陳在案，玆准交通部函復『查中國廣播公司與政府訂約接受委託辦理對海外對大陸廣播宣傳此項任務，依照電信法第一、四兩條之規定，確為電信事業，該公司八里建台統係承辦對外廣播業務需用土地，依電信法第20條之規定，得依法徵收用地』。二、准依議辦理希知照。」等語；復經行政院55年9月5日以台55內6530號令記載：事由「為中國廣播公司八里建台徵收土地」，並說明：「二、經交據內政部議復稱：查本案交通部呈為中廣公司擬徵收台北縣○里鄉○○里○○段十三行小段二四０號等二十二筆土地作為興建電台之用，既經呈奉鈞院令示該公司需用土地得依電信法規定徵收…，似應予照准…。三、應依議辦理…」（見本院卷第91頁）准予徵收。觀諸上開行政院令內容，顯係被告基於其為監督原告經營電信事業之主管機關地位，為原告申請徵收土地，並依行為時土地法第222條規定呈轉行政院核准，是依上開令並未能證明原告函請徵收屬實。
⒉本件原告以「函請徵收之公法上法律關係存在」為其訴訟標
的，所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體（人）間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之公法上利用關係（見本院卷第169頁吳庚先生著行政法之理論與實用，第682、683頁參照）。本院質之原告何時函請徵收？證據資料？答稱：「函請徵收應該是54年間，證據資料請見原證2，原告函請徵收之函文並未留存」等語（見本院卷第314-315頁筆錄），可知，原告並未提出任何函請徵收之函文舉證以實其說，且為被告所否認，已難認原告之主張為真實。姑不論原告未能證明其「函（申）請徵收」屬實，已如上述，即便屬實，「函（申）請徵收」乃事實行為並非公法上法律關係，此有最高行政法院95年度裁字第1162號裁定及101年度判字第465號判決意旨可資參照（本院卷第154、159頁），略按「二、復查依據土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條及訴願法第十三條規定，再參司法院釋字第四二五號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，需用土地人函請徵收主管機關之行為，係屬行政機關內部行為，為事實行為。…」、「…需用土地人於向內政部申請徵收前，與所有權人的協議及向內政部申請辦理徵收，乃係為發動內政部作成徵收處分之內部行政行為，核係行政事實行為。」可見人民「函（申）請」國家徵收，與國家發動「徵收」程序，二者不同，「函（申）請徵收」僅是促使後者發動，是以人民「函（申）請徵收」與被申請機關不發生任何公法上法律關係，僅屬事實行為，不得作為確認訴訟之標的。
㈢原告又以被告就系爭17筆土地向原告請求返還不當得利，若
兩造間「函請徵收」關係存在，則原告出售或占用系爭土地可認有法律上之原因，被告對於原告自無從主張不當得利返還請求權，原告目前之權利或法律上利益，確因函請徵收法律關係存在與否不明確而有受侵害之危險，得藉本件確認判決除去，故原告提起本件訴訟，有確認利益等語。惟查：
⒈按「確認法律關係成立或不成立之訴，係以確認現在之法律
關係為限，如已過去或將來應發生之法律關係，則不得為此（確認之）訴之標的」有最高法院49年台上字第1813號判例可參。查原告訴請確認之「函請徵收」之事實係發生於00年間，準此原告提起確認訴訟，自非法之所許，欠缺權益保護必要之要件而無訴之利益。
⒉次按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成
立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項前段定有明文。所謂即受確認判決之法律上利益，須因法律關係之存否不明確，致原告在公法上之地位有受侵害之危險，而此項危險得以對於被告之確認判決除去之者，始為存在。茍原告主張之法律關係並無存否不明確者，其卻逕提起確認公法上法律關係存在或不存在之訴，應認其起訴無受確認判決之法律上利益，有最高行政法院100年度判字第1940號判決、103年度判字第67號判決意旨可資參照。又按土地法第209條規定：「政府機關因實施國家經濟政策，得徵收私有土地，但應以法律規定者為限。」行為時（35年4月29日公布）同法第222條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者。由行政院核准之。一、需用土地人為國民政府五院及其直轄機關省政府或院轄市市政府者。二、舉辦之事業屬於中央各院部會直接管轄或監督者。
三、土地面積跨連兩省以上者。四、土地在院轄市區域內者。」第223條規定：「徵收土地為左列各款情形之一者，由省政府核准之：一、需用土地人為省政府各廳處縣市政府或其所屬機關及地方自治機關者。二、舉辦之事業屬於地方政府管轄或監督者。省政府為前項核准時，應即報請行政院備查。」第224條規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」可見原告不具備上開規定之需用土地人資格，亦無依上開規定擬具詳細徵收計畫書，聲請核辦徵收之情事；縱然原告函請被告以需用土地人之身分申請徵收，原告亦不因當然成為徵收關係之需用土地人亦不當然有權出售及占用系爭17筆土地，且原告也沒有說明何以若其函請被告申請徵收，即有權出售及占用系爭17筆土地，則就被告對其請求返還不當得利之法上之不利益，亦無從藉本件確認判決除去，自無受確認判決之法律上利益，自應以判決駁回之（最高行政法院90年6月份庭長法官聯席會議參照）。
五、綜上所述，原告提起本件確認訴訟，與行政訴訟法第6條第1項前段規定不符，其起訴於法無據，其訴不合法，且欠缺即受確認判決之法律上利益，爰以判決駁回之。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與所提證據，經核均與判決結果無影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 林 妙 黛
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 21 日
書記官 劉 育 伶