臺北高等行政法院判決
106年度訴字第534號106年12月21日辯論終結原 告 統帥育樂股份有限公司代 表 人 徐維謙（董事長）訴訟代理人 翁林瑋 律師複代理人 郭宜婷 律師訴訟代理人 張秀夏 律師被 告 桃園市政府代 表 人 鄭文燦（市長）訴訟代理人 林仕訪 律師複代理人 蔡頤奕 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華國106年2月20日台內訴字第1060000194號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於坐落桃園市○○區○○○○段○○○小段97-8地號土地（位屬「林口特定區都市計畫」保護區，該都市計畫於民國59年11月30日發布，下稱系爭土地）上經營「統帥高爾夫球場」，作高爾夫球場使用。經桃園市政府都市發展局於104年9月24日派員至上開球場稽查，發現系爭土地涉違規使用，已違反都市計畫法臺灣省施行細則第28條第2款規定，違規面積約995平方公尺，遂依都市計畫法第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第2點規定，以105年8月17日府都行字第1050198028號函（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰、停止非法使用及2個月內恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：（一）都市計畫法臺灣省施行細則第28條第2款規定所禁止者係「破壞地形或改變地貌」之「行為」，而非變更後之「狀態」，是被告應舉證證明原告有該等「行為」，方屬適法。查系爭高爾夫球場原係由訴外人國際高爾夫球場於70年間開發、取得設立許可，原告係於73年方承接球場營運、並於74年取得設立許可，而系爭土地於71年起即納入國際高爾夫球場使用範圍，原告承接後迄今現況均無變動，從未有任何「破壞地形或改變地貌」之行為，被告所指違規情事，充其量僅系「系爭土地經第三人開發為球場」後之狀態存續至今，而非原告於此期間有新的違規行為發生。縱原告延續前手之開發行為或開發結果而繼續經營高爾夫球場，仍無都市計畫法臺灣省施行細則第28條第2款所定之「行為」，即未違反都市計畫法第79條規定。被告將在系爭土地上作高爾夫球場使用之狀態解釋為破壞地形或改變地貌之行為，此種解釋方式亦已脫逸且逾越該條文規範之文義解釋範圍。（二）系爭土地縱曾遭變更地形（僅假設語氣），係發生在原告承接前（約73年以前）；又縱原告有變更地形或改變地貌之行為（僅假設語氣），依被告認定亦係於71年間之行為。而都市計畫法臺灣省施行細則係於89年12月29日訂定發布施行，桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準則係於98年4月1日訂定發布（已於105年11月14日廢止），顯均係本件行為後所制訂之新法律。基於法律不溯及既往之原則，自無援以作為本件處罰依據之餘地。另原處分敘明本件係依據現行都市計劃法第79條規定，並稱原告所「違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令」即係依內政部發布之都市計畫法臺灣省施行細則第28條，然該細則為89年12月29日始制訂，為本件70餘年行為時不存在之法規，故本件並不符合都市計畫法第79條所指「違反內政部依本法所發布之命令」之要件，被告以該命令套用現行都市計劃法第79條處罰，將命令及法規雙重溯及適用於本案，實屬雙重違法，違反法律不溯既往及處罰法定主義。（三）統帥高爾夫球場係屬於70年9月「高爾夫球場管理規則」施行後申請籌設之新球場，原告依據行政院84年3月14日公布之高爾夫球場整頓情形說帖，現仍配合行政機關辦理改正及開放使用手續，詎被告未依前揭說帖先行給予原告改正及補辦手續之時限，亦未審酌原告業已自發性改正，提出籌設面積變更之申請，即逕予裁罰，顯然已違反誠信原則及禁反言原則。況縱原告依原處分意旨回復土地原狀，劃歸於球場外不作使用，倘若日後主管機關通過原告之變更作業，則系爭土地之使用情況又須再變更回復至現況，被告令「回復原狀」之目的無法達成，原處分非但違反禁反言原則，更徒增原告於球場營運上之困擾及費用支出。（四）被告最早自94年起，即每年由部會首長及相關局處承辦人員至統帥高爾夫球場進行督導查核會議，迄今已會勘10年有餘，直至104年9月24日之「104年度輔導高爾夫球場完成開放使用諮詢會議紀錄」，均未曾提出原告有何等「改變地形、變更地貌」之違法行為。及至今日，方突稱原告有改變地形地貌之違法情形而遽以裁罰，且未提出任何具體明確之事證，原處分顯然已違反誠信原則及禁反言原則甚明等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分均撤銷。
三、被告則以：（一）依原告105年8月5日105統字第42號函說明及所附空拍相片，顯已承認原告於71年起即非法開發系爭土地為球場，並作為球道及主要通道之用。核原告所為，自已構成都市計畫法施行細則第28條第2款所稱：「破壞地形、改變地貌之行為。」另原告105年1月7日105統字第002號函文亦承認原告非法使用系爭土地作為高爾夫球場之事實。原告係繼續違法使用的狀態，因此才會處罰使用人，在系爭土地上違法作為高爾夫球場使用之行為，本身即構成破壞地形及改變地貌。（二）系爭土地屬「林口特定區」計畫保護區，未經被告核准，本不得作為高爾夫球場使用。縱使原告主張係依據行政院說帖辦理補正手續云云，然該說帖對被告不生拘束力，且被告未曾同意原告使用系爭土地，自無違反信賴保護及誠信原則之虞。從而原告主張被告未依高爾夫球場整頓情形說帖先行給予原告改正及補辦手續之時限，違反誠信原則及禁反言云云，自屬無據。另被告於發見原告違法將系爭土地作為高爾夫球場使用時依法裁罰，並無違反誠信原則及禁反言原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本院之判斷：
（一）按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣(市)(局)政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第79條第1項定有明文。次按內政部89年12月29日訂定發布之都市計畫法臺灣省施行細則第28條第2款規定：「保護區內之土地，禁止下列行為。但第1款至第5款及第7款之行為，為前條第1項各款設施所必需，且經縣(市)政府審查核准者，不在此限：……二、破壞地形或改變地貌。……。」又裁處時桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁量基準第2點規定，違規面積未滿1500平方公尺者，處6萬元罰鍰。
（二）查系爭土地位屬「林口特定區都市計畫」保護區，有土地使用分區線上查詢及證明核發系統在卷可稽（見訴願卷第137至140頁），復為原告所不爭。又依原告105年8月5日105統字第42號函說明：「一、本公司所屬統帥高爾夫球場民國74年8月取得設立許可，並依據行政院民國84年高爾夫球場整頓情形說帖，現正補辦球場開放使用程序中，有關桃園市○○區○○○○段○○○小段97-8號土地，位於本球場第一洞球道左側，作為球道及主要通道之用，本球場創設、取得設立許可、使用迄今無變動，並與土地所有權人簽立土地租賃契約。依據林務局農林航測所所拍攝71年、83年、93年、104年之航照圖及85年環境管理計畫書中之球場平面配置圖亦可佐證，上開土地於球場開辦時業已開發使用。二、本球場由行政院體育委員會積極輔導申請開放使用執照，球場籌設面積在取得開放使用前，本應與在地及中央主管機關取得最後核可範圍，上開土地由本球場創立使用至今，惟漏列於本球場籌設核准清冊中，本公司於105年01月07日統字第1050102號函請主管機關，辦理籌設面積變更申請中。三、請貴局海涵，暫緩執行罰鍰及土地回復原況之要求。」另原告105年1月7日105統字第
002 號函說明：「三○○○區○○○○段○○○小段97-8地號（下稱系爭土地）位於本球場第一洞球道左側，為本球場球道使用，該筆土地面積92,090平方公尺，本球場使用範圍約1,650平方公尺……。」及所附林務局農林航空測量所71年6月4日、83年6月、93年6月及104年11月航照圖、環境管理計畫書之球場平面配置圖等件（見原處分卷第6 至11頁、第28至37頁），足認系爭土地於71年起即遭非法開發為高爾夫球場使用，已合於都市計畫法施行細則第28條第2 款所稱「破壞地形、改變地貌之行為」。而都市計畫法第79條第1 項規定之規範對象，包括土地或建築物所有權人、使用人或管理人均屬之。是原告既為系爭土地違規使用之現使用人，被告據以裁處罰鍰並令停止使用及恢復原狀等情，自無違誤。原告主張其並無破壞地形、改變地貌之「行為」，不應受罰云云，洵屬無據。又原告自73年承接球場營運、74年取得設立許可，即使用系爭土地作為高爾夫球場球道及主要通道之用迄今，被告依裁處時之相關法律規定依法裁處，亦難認有違反法律不溯既往及處罰法定主義。至原告所執之高爾夫球場整頓情形說帖，對被告並無拘束力，原告主張被告未依高爾夫球場整頓情形說帖先行給予原告改正及補辦手續之時限，違反誠信原則及禁反言云云，亦屬無據。又縱迄本次裁處前被告未曾表示原告有「改變地形、變更地貌」之違法行為，惟被告既未同意原告使用系爭土地作為高爾夫球場使用，則被告作成原處分，亦無違反信賴保護及誠信原則之處。原告主張被告到場會勘多年，時至今日，始以原處分裁處原告，違反誠信原則及禁反言原則云云，洵非可採。
五、從而，原告主張均非可採，原處分於法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合，原告猶執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 鍾啟煒法 官 李君豪
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 樓琬蓉