臺北高等行政法院裁定
106年度訴字第644號107年3月1日辯論終結原 告 游靜惠
周亞謙李紫原共 同訴訟代理人 黃國鐘 律師被 告 國立清華大學代 表 人 賀陳弘（校長）訴訟代理人 陳又寧 律師被 告 賀陳弘上列當事人間有關教育事務事件，原告等向臺灣新竹地方法院提起民事訴訟，經該院民國106年4月27日106年度補字第370號裁定移送本院管轄，本院裁定如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、程序事項：㈠本件被告賀陳弘經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依原告之聲請，為一造辯論判決。㈡按行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定：「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……（第3項）有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」查原告游靜惠、蕭嫣嫣、陳國璋、許志楧、周亞謙等5人（下稱游靜惠等5人）於民國106年4月17日向臺灣新竹地方法院起訴時並未列原告李紫原，嗣該院以無審判權為由，以106年4月27日106年度補字第370號民事裁定移送本院管轄後，原告游靜惠及李紫原共同於106年6月6日具狀表明其為本件共同原告，意即追加李紫原為原告，本院認為追加原告李紫原無礙訴訟終結而適當，爰依前揭規定准許追加李紫原為原告。㈢原告起訴時聲明如下：「確認106年3月15日被告國立清華大學（下稱清大）校長續任投票之結果無效或應予撤銷。」嗣於言詞辯論期日，經審判長闡明後，原告更正聲明如下：「先位聲明：確認106年3月15日被告清大校長續任投票之結果無效。備位聲明：106年3月15日被告清大校長續任投票之結果應予撤銷。」本院認為適當，合於行政訴訟法第111條第1項規定，亦應准許。以上均先予敘明。
二、事實概要：㈠原告游靜惠、周亞謙及李紫原均為被告清大教授，被告賀陳弘則為被告清大校長。被告賀陳弘前次聘期於107年1月31日屆滿，被告清大於被告賀陳弘聘期屆滿前，依該校組織規程第32條第2項第2款規定，由校務監督委員會辦理校長續任同意投票作業，投票期間為106年2月24日13時起至同年3月15日中午12時止，並於106年3月15日下午2時公開進行開票與計票作業。校長續任投票共發出選票674張，同意權人簽名領取選票615張，未領取選票59張，收回選票601張，未繳回選票14張。經校務監督委員會公開討論後合法選票為593張，不合法選票為8張，決議投票總數為593張，開票結果為同意票達297張已達投票總數二分之一（含）以上，通過被告賀陳弘校長續任案。校務監督委員會於當日開票完成後即行製作開票紀錄，並接續召開105學年度第8次校務監督委員會議，決議確認開票紀錄並以電子郵件致清大教職員工生公告開票結果。原告游靜惠等5人不服106年3月15日校長續任投票之程序及結果，主張開票過程有瑕疵及計票結果有疑義云云，向臺灣新竹地方法院提起民事訴訟，該院認屬公法上法律關係所生之爭議，無審判權為由，以106年4月27日106年度補字第370號民事裁定移送本院審理。㈡原告於移轉本院管轄後，經追加原告李紫原，已如上述，又原告蕭嫣嫣、陳國璋及許志楧部分，另為裁判。
三、本件原告主張：㈠本件公立大學內部之「校務會議」決議，其性質為「私法」
，民事法院有「審判權」，原告等認為本件應屬民事事件，與行政訴訟法第105條規定無關。本件實不排除由行政法院適用民事訴訟法及民法而為審理。系爭校長續任投開票程序如下：⒈領票要到系辦公室簽名領票，可領得2信封及選票。小白信封不得簽名，是裝選票用的；大黃信封要簽名，是裝小白信封用的。2信封在投票時都要用已黏在封口處的雙面膠封好，並再簽名後投票。⒉開票時先核對簽名單及大黃信封上的簽名，以確定為當事人投票，總數為601張。⒊核對無誤並計算票數後，拆大黃信封，取出小白信封，再計數。⒋剪開小白信封，取出選票，空小白信封置於一塑膠桶內，再計總票數為593張。⒌開票。本件投開票過程如下：一開始開票，從大信封中取出小信封後，校務監督委員會主委呂忠津教授報告總投票數601張，但有4個小信封沒有密封。
此時，主秘李敏即表明說：「有沒有密封很重要，關係到合法總票數」，並要求開票人員再仔細尋找，一定要找出全部沒有密封的小信封。經再次檢查後，總共有8個未密封小信封，本件清大八位投票人，既然知悉或可能知悉「信封應予封口」之規定，仍「不加以封緘」加以投票，應計入「投票總數」並列為《無效票》，亦即「信封」與「選票」視為一體，以確保其「匿名性」（從另一信封得知投票內容）。嗣後投票開票，開到票數計296比296票，然總票數應該是593張，少1張。可靠消息來源指出：看到一個學生從地上撿起一個信封，票在裡面。原告游靜惠問過學生會的同學，不是他們。故不懂怎麼可能會發生開完592張之後，還有一張票留在白色小信封裡的狀況？表示昨天把並沒有把票從小信封拿出來，全部集中清點，總計593張之後才唱票。或者清算選票數沒有確實核實。開票有點混亂，看到那麼多非校務監督委員經手選票，十分詫異！當時被告賀陳弘團隊是知道會把票開完，他們動員許多人經手選票。從而原告等對結果存疑。最重要的是那8張廢票應該是合法的，因為沒有簽名，但是沒密封，依投票通知規定應該計入總票數，但是並未完全符合規定，屬於廢票。計入總票數，廢票開或不開，不影響結果。開票前，票從小信封取出後，沒有計票，只拿出592張，違反一般投開票規範。所以開票只開出592張。其後找到的小信封，因現場秘書處人員等等非校務監督委員會人員充斥，相當混亂，開票過程有明顯重大瑕疵。592張票開完後，與小信封總數593張不符。由主秘李敏主導尋找消失的票；主秘非法插手開票，完全不合法。綜上，系爭校長續任投票，合法總票數593+8=601張，贊成296+1票（行政單位干擾），反對296票，同意票未過半，續任失敗，被告賀陳弘校長任期僅一任終止。
㈡按「選舉無效」及「當選無效」訴訟，其本質皆為「撤銷（
當選公告）行政處分」之「撤銷訴訟」，訴訟標的（Streit
sge gensand）為「行政處分」（當選人公告）之「抽象違法性」（行政處分違反憲法、法令或法律之一般原理原則）（「具體違法性」則係違反具體之法令條文）。「公告」既欲賦予當選之效果，「當選人公告」應稱為「當選公告」為是。「當選」有效無效，尚且以「選舉有效」為前提；本件被告清大「辦理續任投票違法」，被告賀陳弘亦屬「當選無效」。
㈢原告周亞謙、游靜惠、李紫原等3人在鈞院另案提起行政訴
訟，起訴之聲明：「訴願決定（教育部106年8月24日臺教法
（三）字第1060107191號）及原處分（106年3月15日國立清華大學校長續任同意投票結果）皆撤銷，或確認106年3月15日國立清華大學校長續任同意投票結果無效。」「訴訟費用由被告負擔。」（鈞院案號：106年度訴字第1479號）。又行政訴訟法第12條之2第3項：「移送之裁定確定時，受移送之法院認其亦無受理訴訟權限者，應以裁定停止訴訟程序，並聲請司法院大法官解釋。」以司法院大法官釋字第540號解釋之案件為例，若採移送制，普通法院認為無審判權，則須依職權移送，從而案件之繫屬變換至受移送之法院，聲請人因聲請所獲致之利益不致受影響，若受移送上行政法院亦認為無審判權，則須聲請統一解釋。（陳錫平，審判權錯誤及審判權衝突之研究(上)，台灣法學雜誌，第51期，2003年10月，第226頁）等語。聲明：1.先位聲明：確認106年3月15日被告清大校長續任投票之結果無效（下稱投票結果無效）。2.備位聲明：106年3月15日被告清大校長續任投票之結果應予撤銷。3.訴訟費用由被告負擔。
四、本院查：㈠按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定
駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款，定有明文。
㈡關於先位聲明（確認106年3月15日被告清大校長續任投票之結果無效）：
1.按行政訴訟法第6條第1項規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件，應予以裁定駁回。又「當事人提起確認行政處分無效訴訟之前提，須其請求確認之標的性質為行政處分，亦即屬中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，始為相當，倘若確認之標的非屬行政處分，應屬起訴不備合法要件，且無從補正，行政法院應以裁定駁回之。」有最高行政法院100年度裁字第1960號裁定、107年度裁字第98號裁定，可資參照。
2.次按「新任公立大學校長之產生，應於現任校長任期屆滿十個月前或因故出缺後二個月內，由學校組成校長遴選委員會，經公開徵求程序遴選出校長後，由教育部或各該所屬地方政府聘任之。」、「公立大學校長任期四年，期滿得續聘；其續聘之程序、次數及任期未屆滿前之去職方式，由大學組織規程定之；私立大學校長之任期及續聘，由大學組織規程定之。」，大學法第9條第1項及第5項分別定有明文。可見公立大學校長之產生及續聘，依法係經各校組成校長遴選委員會遴選或依大學組織規程經投票同意續聘後，再由教育部聘任。查被告清大將該校校長續任投票結果函送教育部後，經教育部以106年6月14日臺教人(二)字第1060079025號函覆略以:「原則同意，本部將另擇期致送校長聘書」（本院卷第70頁），並稱被告賀陳弘其後並已接獲教育部聘書，自107年2月1日起聘，任期4年，為原告等所不否認，堪信為真實。查被告清大106年3月15日「校長續任投票之結果」，並非被告等就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，核非行政處分，而為事實。原告對非行政處分之上開投票結果（事實）提起確認無效訴訟，顯非合法，應予駁回。
㈢關於備位聲明（106年3月15日被告清大校長續任投票之結果應予撤銷）：
按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4條第1項定有明文。是如對於非行政處分提起撤銷訴訟，因無具體行政處分存在，即屬欠缺提起撤銷訴訟之要件，且其情形無可補正，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，裁定駁回其訴。查被告清大106年3月15日「校長續任投票之結果」乃屬事實，並非行政處分，已如前述，則原告提起本件撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，屬於行政訴訟法第107條第1項第10款所定起訴不備其他要件而不能補正之情形，應予裁定駁回。
㈣系爭被告清大校長續任投票結果並非行政處分，本件起訴既
不合法，有關實體爭議及調查證據，基於先程序後實體之訴訟原則，自無再予審究之必要，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為不合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、第218條，民事訴訟法第385條、第95條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 林 惠 瑜
法 官 張 瑜 鳳法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 107 年 3 月 15 日
書記官 劉 育 伶