臺北高等行政法院判決
106年度訴字第683號106年10月26日辯論終結原 告 宋一誠
宋德誠共 同訴訟代理人 許華雄 律師被 告 桃園市觀音區公所代 表 人 洪清淵（區長）訴訟代理人 李佳惠
參 加 人 徐張對妹上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服桃園市政府中華民國106 年3 月29日府法訴字第1060007862號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣訴外人宋金火所有坐落於本市○○區○○段10
80、1098、1099、1101、1104、1105、1107地號（重測前分別為樹林子段崁頭子小段145 、150 、151 、152-2 、152、153 、153-6 地號）及樹林子段過溪子小段72-4、72-36、72-37地號土地出租予徐慶添(105年8月18日死亡)及徐榮秀2人，並訂立觀人字第90號私有耕地租約（下稱系爭租約）。嗣承租人徐慶添之母徐張對妹（下稱參加人）及徐榮秀2人於105年9月9日，以徐慶添已於105年8月18日死亡，系爭租約之權利義務由參加人單獨繼承、出租人死亡，及部分耕地經政府機關徵收等原因，向被告申請變更承租人、出租人，並將系爭租約之耕地範圍變更為本市○○區○○段1080、1098、1099、1101、1104、1105、1107地號及樹林子段過溪子小段72-4、72-36地號（以下合稱系爭耕地）。被告遂依桃園市耕地租約登記辦法第2條第2項規定以105年9月14日桃市觀農字第1050019196號函徵詢宋金火之繼承人即原告表示意見，原告以105年9月28日異議書向被告表示不同意參加人申請為系爭耕地之承租人，惟被告以105年12月14日桃市觀農字第1050027188號函（下稱原處分），以參加人已依桃園市耕地租約登記辦法第6條第5款檢附「繼承人自任耕作切結書」，切結其確係自任耕作於系爭耕地為由，認定原告異議無理由，將續行系爭租約繼承登記程序。原告不服，遂提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：㈠經查，原告於收受被告桃園市觀農字第1050027188號函後，
旋即依法提起訴願。詎知，原告在依法訴願期間，被告竟以桃市觀農字第1050029130號函，將徐張對妹單方申請「觀人字第90號」耕地租約繼承繼承變更案審核完竣符合規定，並經桃園市政府同意備查,足見該區公戶斤在原告依法訴願期間，擅予將系爭耕地租約繼承變更審核完畢，其程序上已然有重大違誤。
㈡按「權利之行使不得違反公共利益或以損害他人為主要目的
」此於民法第148 條第1 項定有明文。另按「查權利之行使，是否以損害他人為主要目的，應就權利人因權利行使所能取得之利益，與他人及國家社會因其權利行使所受之損失，比較衡量以定之，倘其權利之行使，自己所得利益極少而他人及國家社會所受之損失甚大者，非不得視為以損害他人為主要目的，此乃權利社會化之基本內涵所必然之解釋」此有最高法院77年台上字第737 號判例可資參酌。準此，參加人書立自任耕作切結書，其目的的僅為圖個人繼承訴外人徐慶添之承租權，殊不知，倘任令無耕作能力之耄耋老人承租耕地，勢必：或令社會這般耕地廢耕，或違背自任耕作切結而變相轉租，不僅使國家社會蒙受地未盡其利之損害，進而與政府頒訂耕地三七五減租條例之立法意旨—促進農村經濟繁榮之目的相佐，揆諸上開最高法院71年台上字第737 號判例意旨，被告所書立之自任耕作切結書，純屬民法148 條權利之濫用。
㈢又按「查法院依調查證據之結果，雖得自由心證判斷事實之
真偽，但其所為之判斷如與經驗法則不符時，即屬於法有違」此有最高法院69年台上字第771 號判例可資參酌。易言之，經驗法則為證據之標的之一，故吾人日常生活閱歷所得知之一般經驗法則，法院有知悉及適用之義務，倘違背一般經驗法則即屬不適用法則或適用法則不當之違誤。準此，原行政處分書並未審酌徐張對妹為民國00年00月00日出生，已為00歲之耄耋老人，體弱多病，平日行動緩慢，乃至因精神障礙，致不能為意思表示或受意思表示，從而依日常經驗法則徐慶添之繼承人全然不能自任耕耘收割，而依耕地三七五減租條例第16條第1 項規定，承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人。詎知，被告不查，遽為駁回訴願，其認事用法顯有違誤，應予撤銷。
㈣並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：㈠依據桃園市耕地租約登記辦法第5 、第6 條略以：有『承租
人死亡，由現耕繼承人繼承承租權』情形者，應申請耕地租約變更登記。申請登記者，應提出申請書一式二份、原耕地租約書正本及載有承租人死亡記事之戶籍謄本、繼承人現在戶籍謄本、繼承人自任耕作切結書及繼承系統表各一份。參加人徐張對妹和原承租人徐榮秀等2 人依前述登記辦法，檢附桃園市政府105 年7 月6 日府地權字第1050165689號函發布修正耕地三七五租約訂立或換訂、變更、註銷、更正及終止登記SOP 標準規範之申請書表，向被告申請「觀人字第90號」私有耕地三七五租約變更登記，其中繼承人自任耕作切結書中載明徐張對妹民國00年00月00日出生，確係自任耕作○○○區○○段○○○○○號等9 筆土地，爰依照上開登記辦法規定申辦租約變更，如非現耕，申請人願負法律責任，概與准許登記之行政機關無關。該切結書經申請人簽名用印具結，被告依據耕地三七五租約變更登記SOP 標準規範，書面審認無誤並隨申請書陳送桃園市政府，桃園市政府以105 年12月28曰府地權字第1050322127號函同意備查。㈡參加人徐張對妹105 年9 月9 日耕地三七五租約繼承登記申
請案，係因原承租人徐慶添歿，由現耕繼承人徐張對妹及原承租人徐榮秀等2 人單方申請繼承租約，依據民法第1138條：「遺產繼承人，除配偶外，依下列順序定之：（一）直系血親卑親屬。（二）父母。（三）兄弟姊妹。（四）祖父母。」、第1147條：「繼承，因被繼承人死亡而開始。」、第1148條：「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。繼承人對於被繼承人之債務，以因繼承所得遺產為限，負清償責任。」，現耕繼承人符合繼承資格，繼承權利並無不法，原告異議無礙租約登記程序之進行。
㈢又耕地租用，係指以自任耕作為目的，約定支付地租使用他人之農地者而言，按政部90年5月9日台內地字0000000號函:
「…所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院五十一年臺上字第五八二號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。…」被告爰用此見解於佃農繼承案件，行政機關無法依申請人外表或個人資料冒然判斷申請人有無自任耕作能力，惟繼承人自任耕作切結書得據以判斷申請人租用該耕地係以自任耕作為目的，且自認有自耕能力；次按耕地三七五減租條例第16條、80年台再字第15號判例及51年台上字第2629號判例，三七五租約不以登記為要件，應以耕作事實認定，承租人違反不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於終止，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅。出租人應依照桃園市耕地租約登記辦法第7、第8條檢具相關文件及違約事證另案申請終止租約，而非僅以年紀論斷申請人無自耕能力，預期耕地廢耕。
㈣再者，被告於接獲台北師大第079 號存證信函異議時，已電
話洽詢桃園市其他區公所及桃園市政府地權科承辦人員，皆表示區公所本就書面審認，且該異議僅以年紀判斷當事人無耕作能力係為無理由，即使年紀大，身體健康能耕作者亦不在少數，應予駁回；又當時申辦代書亦表示徐張對妹能耕作，健康無慮，復收受此訴願狀時亦再次電話向代書及張對妹之子女確認，其表示申請人非為原告主張之「體弱多病，平日行動緩慢，乃至因精神障礙」致不能為意思表示或受意思表示，從而依日常經驗法則徐慶添之繼承人徐張對妹已全然不能自任耕耘收割」，徐張對妹身體健康仍在耕作，亦能上街買菜，生活正常；另據被告派員拜訪徐張對妹，其身體強壯、談吐流利，家門外有耕作作物，並表示經常耕作、能耕作、分送產物與親戚鄰里，早上還在早餐店工作，過去其佃農一家皆有按時繳租，出租人認識她並知道其身體狀況無慮，若她真無自耕能力並不會繼承該租約。
㈤並聲明求為判決:駁回原告之訴。訴訟費用由原告負擔。
五、本件事實概要欄所載事實，為二造所不爭執。歸納雙方之陳述，本件爭點厥為：參加人是否不能自任耕作？被告以原處分認原告異議無理由，是否適法？茲分述如下：
㈠民法第1138條規定：「遺產繼承人，除配偶外，依左列順序
定之：一、直系血親卑親屬。二、父母。三、兄弟姊妹。四、祖父母。」、第1147條規定：「繼承，因被繼承人死亡而開始。」及第1148條第1項規定：「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」㈡桃園市耕地租約登記辦法第2 條規定：「（第1 項）耕地租
約之訂立、變更、終止、換訂登記，應由出租人會同承租人於登記原因發生日起30日內，向耕地所在地區公所提出申請。但出租人或承租人不會同申請時，得由一方敘明理由，並檢附相關證明文件，單獨申請之。（第2 項）前項由一方單獨提出申請者，區公所應於受理後，通知他方於20日內以書面表示意見，逾期未表示意見，視為同意申請。…」、第3條規定：「一方單獨申請耕地租約登記，而有下列情事之一者，區公所得免依前條第2 項規定通知他方而逕行登記：…
四、出租人變更，經地政事務所辦竣登記。…六、耕地標示變更，經地政事務所辦竣登記。…」、第5 條規定：「（第
1 項）有下列情形之一者，應申請耕地租約變更登記…二、出租人死亡，由繼承人繼承其出租耕地。…六、承租人死亡，由現耕繼承人繼承承租權。…十、耕地之一部經政府機關徵收或價購。…（第2 項）耕地租約有前項各款規定情形，出租人或承租人未申請租約變更登記者，區公所應通知其於接到通知之日起10日內申請租約變更登記；逾期未申請者，區公所應逕為租約變更登記，並將登記結果通知雙方當事人。」、第6 條第5 款第1 目規定：「依前條第1 項規定申請耕地租約變更登記，應提出申請書1 式2 份、原耕地租約書正本及下列文件：五、依第6 款申請登記者，下列文件：（一）載有承租人死亡記事之戶籍謄本、繼承人現在戶籍謄本、繼承人自任耕作切結書及繼承系統表各1 份。」㈢本件訴外人宋金火所有坐落於本市○○區○○段1080、1098
、1099、1101、1104、1105、1107地號及樹林子段過溪子小段72-4、72-36 、72-37 地號土地出租予徐慶添及徐榮秀2人，並訂立系爭租約。嗣參加人及徐榮秀2 人於105 年9 月
9 日，以承租人徐慶添已於105 年8 月18日死亡，系爭租約之權利義務由參加人單獨繼承、出租人死亡及耕地經政府機關徵收等原因，向被告申請變更承租人、出租人，並將系爭租約之耕地範圍變更為系爭耕地。被告遂以105 年9 月14日函徵詢宋金火之繼承人即原告表意見，原告以105 年9 月28日異議書向被告表示不同意參加人申請為系爭耕地之承租人，惟被告於105 年12月14日以原處分，認參加人已依桃園市耕地租約登記辦法第6 條第5 款檢附「繼承人自任耕作切結書」，切結其確係自任耕作於系爭耕地為由，認定原告異議無理由。此有耕地三七五租約登記申請書及附表（原處分卷第9-10頁）、繼承系統表（原處分卷第11頁）、繼承人自任耕作切結書（原處分卷第12頁）、戶籍謄本（原處分卷第13-15 頁）、105 年9 月14日桃市觀農字第1050019196號函（本院卷第17頁）、宋一誠、宋德誠函（本院卷第19-20 頁）、105 年12月14日桃市觀農字第1050027188號函（本院卷第21頁）等資料影本附卷可稽，經核定於法並無不合。
㈣原告雖稱：徐張對妹為民國00年0月00日出生，已為00歲之
耄耋老人，體弱多病，平日行動緩慢，乃至因精神障礙，致不能為意思表示或受意思表示，依經驗法則全然不能自任耕作，自不得申請變更為承租人云云。惟查：
1.按「耕地三七五減租條例第十九條第一項第一款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題」，最高法院51年台上字第582號著有判例。故承租人得否自任耕作？自應依事實認定之，非得僅以其年逾00，即遽認不得自任耕作。
2.本院為了解參加人徐張對妹之身體狀況及陳述能力，於106年9月5日準備程序傳喚參加人，參加人到庭陳稱：伊自66歲開始即領取老農津貼，迄今未停止，我自己也有別的農地，是拿自己的農地去申請老農津貼，伊實際亦有在種菜，伊育有6個小孩，3男3女，去年有1個兒子往生，2個兒子現在都還住在一起，女兒都出嫁了，餘兩個兒子一個47年次，一個49年次，小兒子專業在家裡從事農作，二兒子在做小生意，也可以幫忙農事，伊可自理生活等語。參加人於本院準備程序中可清楚表達意思，受命法官命參加人當庭走動自如，並無原告所稱：體弱多病、行動緩慢、精神障礙、不能為意思表示或受意思表示之情事。而其確領有老農津貼，復有觀音區農會106年8月16日函可稽（本院卷第66頁）。足認參加人應有自耕能力，非不得自任耕作。
3.次按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言（最高行政法院99年度判字第669號、100年度判字第1663號判決意旨參照）。故本件縱認參加人因年老而無法耕作，其既未喪失意思能力，自得委託他人代耕，何況，參加人尚有成年家屬共同生活，亦得協助耕作，是要無不能自任耕作之情事。
4.參加人為原承租人徐慶添之母，徐慶添因無配偶子女，徐慶添之父亦已死亡，故徐慶添死亡後參加人為唯一繼承人，此為原告所不爭執，復有繼承系統表可稽，則參加人自得申請為變更承租人之登記，故被告以105年12月14日桃市觀農字第1050027188號函之原處分，認原告異議無理由，將續行系爭租約繼承登記程序，於法自無不合。
5.又本件審理之對象係105年12月14日桃市觀農字第1050027188號函之原處分及其訴願決定。至於訴願程序中，被告續行審查參加人變更承租人登記之申請，而於106年月3日另以桃市觀農字第1050029130號函，通知原告稱：「本所受理原承租人徐慶添之現耕繼承人徐張對妹……耕地租約繼承變更乙案，業經本所審核完竣符合規定，並經桃園市政府同意備查」(參原證6)，乃屬另一行政行為，非本件審理範圍。(事實上，參加人既有自耕能力，而得申請變更承租人之登記，被告最後准予辦理變更，亦無不合，併予敘明)㈤綜上，原告所訴，核無足採。從而，原處分並無不法，訴願
決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 16 日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官 黃 秋 鴻
法 官 蕭 忠 仁法 官 陳 金 圍
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 11 月 16 日
書記官 劉 道 文