臺北高等行政法院判決
106年度訴字第620號106年11月30日辯論終結原 告 陳清正訴訟代理人 楊宗翰 律師被 告 臺北市政府代 表 人 柯文哲（市長）訴訟代理人 蔡易廷 律師
黃旭田 律師上 一 人複 代 理人 王 碩 律師上列當事人間地上物徵收事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：坐落於臺北市○○區○○段二小段761、761之1、765、765之1、765之2、801及801之1地號土地（下合稱系爭土地，原地號為濱江段四小段761 、765及801地號土地），原屬興辦污水處理場濱江街維護工程用地範圍，前經行政院以民國77年6 月15日臺（77）內地字第607447號函核准徵收（下稱徵收處分），被告並依法發給系爭土地所有權人及含原告在內之土地承租人徵收補償費。惟因系爭土地範圍涉及松山機場飛航限建等因素，復由行政院以78年10月2 日臺
（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收（下稱撤銷徵收處分），嗣因原土地所有權人未於期限內繳回徵收補償費，故撤銷徵收處分不生效力，臺北市政府地政局（下稱地政局，原名為臺北市政府地政處）乃依土地法及內政部訂頒之撤銷土地徵收作業規定，於87年9 月23日將系爭土地登記為臺北市所有，臺北市政府工務局衛生下水道工程處（下稱衛工處）為管理機關。原告主張系爭土地徵收關係仍存在，被告應就系爭土地上之地上物及農作改良物為「向內政部申請一併徵收許可」之事實行為，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：本件早於77年11月間，即由被告辦理公用徵收土地，雖行政院隨即於78年10月2 日作成撤銷徵收處分，惟依本院94年度訴字第526 號判決及最高行政法院97年度判字第338 號判決，均一致認定撤銷徵收處分尚未生效，亦即原土地徵收關係仍然存在。準此以觀，姑不論本件未就土地、土地改良物及農作改良物等「一併」辦理徵收，已有違憲疑慮；依土地法第215條第1項及土地徵收條例（下稱徵收條例）第5條第2項規定，本件至遲於104年1月前（即自徵收條例第5條規定於101年1月修正公布後3年內），被告亦應完成地上改良物及農作改良物之一併徵收，故本件徵收未完成。
被告有「應有之行政事實行為而不為」之情形，已損害原告之權利。此外，土地法第215條第1項及徵收條例第5條第2項規定，自其整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知主要在保障人民財產遭國家徵收或限制使用，因公益而犧牲時，應給予人民合理補償，此與財產權等基本權等價，非僅反射利益，故原告應有公法上之請求權。且原告現係請求被告應就系爭土地之地上物，為「向內政部申請一併徵收許可」之行政事實行為，並非要求被告作成行政處分，故依高雄高等行政法院93年度訴字第
320 號裁判意旨，本件非屬課予義務訴訟之範疇，而得依一般給付之訴請求。部分實務見解或認為「因請求金錢給付，而提起一般給付訴訟者，應以訴訟可直接行使給付請求權時為限」、「得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。」（最高行政法院100 年度判字第2161號及92年度判字第1429號判決參照）。惟本件原告係請求被告為「向內政部申請一併徵收許可」之行政事實行為，此已與上開判決所指「直接請求金錢給付」之情形有間。基此，原告依憲法第15條、土地法第215 條第1 項、徵收條例第5條第1項、第2項及第10條第1項規定，自得依行政訴訟法第8條第1項規定，請求被告應就系爭土地之地上物及農作改良物，為「向內政部申請一併徵收許可」之行政事實行為，即屬適法有據。並聲明：被告應就系爭土地之地上物及農作改良物，為向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為。
三、被告則以：依徵收條例第11條第1項及第13條第1項規定，關於土地或土地改良物之徵收，具徵收請求權者乃需用土地人，法律未賦予人民請求國家徵收土地改良物或農作改良物之公法上權利，亦無請求需用土地人發動徵收申請之權利。再依本院97年度訴字第2909號判決（經最高行政法院100 年度判字第797 號維持）意旨，徵收請求權之主體僅限於國家，故原告依法並無請求被告向主管機關即內政部申請徵收許可之公法上權利。行為時土地法第215 條本文固規定「徵收土地時，其改良物應一併徵收。」惟所謂「應一併徵收」，非指於徵收土地之同時徵收其改良物，即興辦事業之需用土地人得先行徵收取得土地，俟視其興辦事業之需要，再行辦理徵收補償及拆遷土地改良物，亦無不可，此觀最高行政法院97年度判字第338號判決及最高法院95年度台上字第383號民事判決即明。姑不論土地法第215 條非屬人民請求被告發動徵收申請之依據，另觀訴外人陳紹基前就系爭土地上之土地改良物提起確認徵收關係不存在之訴，亦經最高行政法院97年度判字第338 號判決揭示上開意旨可明。系爭土地乃於77年間完成徵收補償程序之土地徵收案件，基於法律不溯及既往原則，並無徵收條例之適用。基此，原告指稱依據徵收條例第5條第2項及第10條第1 項規定，被告至遲應於104年1月前完成系爭土地之地上改良物及農作改良物之一併徵收，並非可採。況由原告未能提出系爭土地上之地上物具合法權源之相關文件以觀，可推知該等地上物屬依法不得建造之違章建築。是縱認本件有徵收條例第5條第2項之適用，惟依徵收條例第5條第1項規定，如土地改良物乃違反法令建造之違章建築，則徵收機關依法尚無一併徵收之義務等語置辯。並聲明：駁回原告之訴。
四、上開事實概要欄所述之事實，有臺北市私有耕地租約（耕地三七五租約）、地政局77年11月30日77北市地四字第54058號函、被告77年6月8日77府地四字第247846號函及所附臺北市用地徵收計畫書、衛工處88年8月11日北市工衛規字第8861543200號函、徵收處分、撤銷徵收處分、徵收土地清冊（節本）、地政局89年2月1日北市地四字第8920169902號函等件附卷可稽。是本件應審酌之爭點即為：原告主張系爭土地徵收關係仍存在，被告應就系爭土地上之地上物及農作改良物為「向內政部申請一併徵收許可」之事實行為，提起本件行政法上一般給付訴訟，於法是否有據。
五、茲就兩造之上開爭執，析述如下：㈠按徵收條例第1條第1項規定：「為規範土地徵收，確保土
地合理利用，並保障私人財產，增進公共利益，特制定本條例。」第2 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第5條第1項第3款、第2項規定：「（第1 項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……三、建築改良物依法令規定不得建造。……（第2 項）前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3 年內徵收之。
但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」行為時土地法第215 條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限。」準此，土地或土地改良物之徵收，有核准徵收權限者為內政部，具徵收請求權者則係需用土地人。且土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪，土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬需用土地人與國家間之函請徵收，以及國家與被徵收人間之徵收補償二面關係，需用土地人與所有權人間不發生任何法律關係。亦即，需用土地人認其興辦公共事業有必要徵收私有土地，應檢具相關文件，依法定程序向內政部申請徵收，至有無申請徵收必要，需用土地人具裁量權，一般人民並無請求需用土地人向國家申請徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權。是通常情形僅由國家發動徵收程序，一般人民除法律另有規定外（如徵收條例第8條第1 項第1款徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整以致不能為相當之使用者，或同條項第2 款徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者），並無請求國家徵收其所有土地或土地改良物之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動申請徵收權利，其向需用土地人之請求，僅係促請需用土地人發動徵收申請權，性質上並非公法上請求權（最高行政法院101年度判字第465號判決意旨參照）。
㈡次按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產
上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。因此提起上述一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件。其所稱公法上原因，係指人民依法規之規定，基於公法契約之約定或因事實行為而生對國家享有公法上請求權而言。而原告之訴，若在法律上無提起給付訴訟之公法上請求權之實體法律依據者，在法律上為無理由者，行政法院應以判決駁回之。
㈢經查，原告承租之系爭土地，前經被告為興辦污水處理場
濱江街維護場工程之需要，報經行政院於77年6 月15日以徵收處分核准徵收在案，並經土地所有權人及含原告在內之承租人分別領取地價補償費及佃農補償費完竣，已登記為被告所有。嗣原告主張依徵收時土地法第215 條及徵收條例第5條第2項規定，請求被告續行辦理系爭土地上之土地改良物及農作改良物之一併徵收事宜，因認被告應作為而不作為，而提起本件行政訴訟，主張依行政訴訟法第8條第1 項、憲法第15條、上開徵收時土地法第215條第1項前段、徵收條例第5條第2項、第10條第1 項規定，聲明請求被告就系爭土地上之土地改良物及農作物，應向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為等情，已詳如上述，並有系爭土地登記謄本、臺北市私有耕地租約、地政局77年11月30日77府地四字第247846號函（附徵收土地計畫書）在卷可查（本院卷第20至39頁），足堪認定，則依上揭規定及說明，具有徵收請求權者係需用土地人即被告，法律並未賦予原告有請求作成繼續徵收處分之公法上請求權，本件亦非屬徵收條例第8 條所定例外得由一般人民請求徵收之情形，亦即原告並無申請徵收系爭土地地上物或農作改良物之公法上權利，亦無對需用土地人請求發動申請徵收之權利。申言之，需用土地機關並無因人民之請求，即負有徵收土地地上物或農作改良物之一般性之給付義務。從而需地機關之地方政府未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等，送請內政部為徵收之核准，人民亦無權經由行政訴訟，請求法院命需用土地機關為上開之行為。至徵收時土地法第215 條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。但該改良物所有權人要求取回並自行遷移者，不在此限。」僅在規範需用土地人報請徵收土地時，應一併辦理徵收其改良物，並非人民得申請徵收之請求權依據；另現行徵收條例第5條第2項：「前項應徵收之土地改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收公告之日起3年內徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」係89年2月2日制定公布（101年1月
4 日修正公布）之規定，而系爭土地係於77年間完成徵收補償程序之土地徵收案件，依法律不溯既往原則，自無上開規定之適用，且原告之請求亦與該項但書規定：「土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地『前』，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」之要件不合，故被告援引上開規定，主張系爭土地之土地改良物尚未經一併徵收，徵收處分於78年遭撤銷，應認徵收程序尚未完成，請求被告就系爭土地上之改良物應一併徵收，以糾正系爭土地徵收程序之違法瑕疵等情，自無可採。
㈣按土地徵收係國家因公共事業需要，對人民受憲法保障之
財產權，經由法定程序予以剝奪。所謂法定程序包括合理之補償，透過合理之補償使人民受憲法保障之財產權不致落空，此財產權之保障，並非必經由賦予人民對於國家有土地或改良物徵收請求權始能達成。是原告主張倘人民不能請求需用土地人向國家申請徵收土地改良物，只能任憑需用土地機關依其好惡決定是否辦理土地改良物之一併徵收，有違憲法第15條保障之財產權等情，自無足採。又101年1月4日修正公布徵收條例第5條第2項所規定之3年除斥期間，旨在對於土地改良物之徵收不宜與土地徵收間隔過久，致土地徵收之法律關係不能早日確定，純係針對徵收機關所為之規定，此與該項但書係針對土地改良物所有權人有所請求時所為之規定，其規範之對象雖有不同，惟併行不悖。是原告主張依該項但書規定，主張基於舉重以明輕之原則，改良物所有權人於3 年後當然可請求需用土地人辦理一併徵收，否則形同一併徵收請求權有3 年時效限制，當無此理等情，容係對徵收條例第5條第2項規定之誤解，不足憑採。
六、從而，原告起訴請求被告就系爭土地之土地改良物及農作物改良物，應向內政部申請一併徵收許可之行政事實行為，並無提起給付訴訟公法上請求權之實體法律依據，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與陳述，經本院審酌後，或與本件之爭點無涉，或對本件判決結果不生影響，爰不分別斟酌論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 許 瑞 助
法 官 蕭 忠 仁法 官 鍾 啟 煌
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
書記官 吳 芳 靜