臺北高等行政法院判決
106年度訴字第744號原 告 賴維寬被 告 國立臺灣大學代 表 人 張慶瑞（代理校長）上列當事人間有關林業事務事件，原告不服教育部中華民國106年4月6日臺教法㈢字第1060030108號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、本件原告起訴後，被告之代表人由楊泮池變更為張慶瑞，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：內政部為辦理「原墾農民訴求還我土地實施計畫」而以民國97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函請被告生物資源暨農學院實驗林管理處，就該處所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件疑義，提供意見，經該處以97年10月2日實管字第0970006307號函復內政部，略以：該處發給原墾農民之保管竹林台帳僅為管理上登記用，並非土地所有權狀；竹林保管許可證形同契約書，明定契約人須遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該2項文件尚不足作為產權之證明文件等語（下稱97年10月2日函）。原告不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張略以：被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函內容與事實不符，卻被臺中高等行政法院及最高行政法院作為判決基礎，違反行政程序法第110條、第111條、第119條第2款、第158條第1項第1款等規定，並違反法律不溯既往原則。竹林保管許可證上「竹林保管人遵守條約」完全不合法，該條約是被告生物資源暨農學院實驗林管理處於68年1月17日第535次會議通過，牴觸上級命令，違反行政程序法第110條、第111條第6款及第158條規定，亦違反法律不溯及既往原則。被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函所載保管竹林台帳及竹林保管許可證可作內政部還地計畫之產權證明文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡：「以歸還產權為原則」。內政部98年5月26日複審專案小組第1次會議紀錄案由二之決議，完全與事實不符，違反行政程序正義。原告有即受確認判決之法律上利益，爰提起本件行政訴訟，聲明求為判決：⒈令被告應為作出撤銷被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函之行政處分。
⒉令被告作成保管竹林台帳及竹林保管許可證可作產權證明文件之（非財產）證明文件之給付（即可作內政部產權證明文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡：「以歸還產權為原則」。）⒊確認被告生物資源暨農學院實驗林管理處核發予原告竹林保管許可證上所附「竹林保管人遵守條約」之行政處分無效。
四、被告則以：內政部為辦理原墾農民訴求還我土地實施計畫，而以97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函請被告提供意見，經被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函復略以本處發給墾農之保管竹林台帳為管理上登記用，並非土地所有權狀，竹林保管許可證形同契約書，明定契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該2項文件尚不足作為產權之證明文件等語，此為單純事實之敘述或理由之說明，自非行政處分，不得提起訴願或行政訴訟。另竹林保管人遵守條約乃係約定土地管理機關及保管人雙方之權利義務關係，僅能發生私法上效果，自非行政處分。原告之訴為無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回原告之訴。
理 由
一、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」為行政訴訟法第107條第1項第10款、第4條第1項、第6條第1項分別有明文規定。準此，行政訴訟法所規範得提起確認訴訟之訴訟類型有「確認行政處分無效訴訟」、「確認公法上法律關係成立或不成立訴訟」及「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法訴訟」三種。其中，確認行政處分無效或違法之訴訟，所謂「行政處分」係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。而確認公法上法律關係成立或不成立訴訟，所謂「公法上法律關係」，乃指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上權利主體（人）間所產生之權利義務關係，或產生人對權利客體（物）間之利用關係。行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。但法規、行政行為及事實均非法律關係之本身，皆不得以其存否為確認訴訟之標的。故若當事人提起之確認訴訟非屬上開法定之類型，即應認其起訴係不備要件，應予以裁定駁回。（最高行政法院100年度裁字第1960號裁定參照）
二、次按「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條有明文規定。又按「行政訴訟法第107條第1項各款係屬訴訟合法要件之規定，如有欠缺而不能補正或得補正經定期命補正而不補正者，法院應以裁定駁回之。至於原告提起應為行政處分之訴訟，如無公法上之請求權存在，則為其訴是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，並非欠缺訴訟合法要件。而原告提起行政訴訟是否欠缺關於訴訟標的之法律關係之要件，則須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，屬其訴有無理由之問題，依行政訴訟法第195條第1項及第200條第2款、第3款及第4款規定，應以判決行之。」最高行政法院97年度裁字第2148號裁定意旨參照。
三、再按行政訴訟法第8條第1項規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定。又人民提起給付訴訟請求行政機關為行政處分以外之其他非財產上給付，應具公法上原因，其請求原因有基於法令之規定，亦有基於公法上契約所生之給付，此外尚有公法上之侵權行為、不當得利、無因管理等所生之請求權等，並須人民得以給付訴訟直接行使給付請求權者為限；而所謂具公法上原因，應以行政機關若未為人民所申請之給付，將損害人民權利或法律上之利益者（最高行政法院99年度裁字第3389號裁定意旨參照）。復按行政訴訟法第107條第3項規定：「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」
四、本院查：㈠關於訴之聲明第1項「令被告應為作出撤銷被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函之行政處分。」部分：
⒈查被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函復
內政部以：「主旨：為本處發給墾農之『保管竹林台帳』及『竹林保管許可證』可否作為產權證明之文件乙案，復如說明，請查照。說明：一、復貴部97年9月10日內授中辦地字第0970049231號函。二、本處發給墾農之『保管竹林台帳』及『竹林保管許可證』之歷史淵源、發給年代及作用詳如附件所述，『保管竹林台帳』僅為管理上登記用，而非土地所有權狀；『竹林保管許可證』形同契約書明訂契約人需遵守之規則，僅同意契約人使用竹林，而非林地，該兩項文件尚不足作為產權之證明文件。」等語（見原告起訴狀證物卷第6頁），是被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函僅係該處函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件之釋疑，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對原告發生任何法律效果，即尚不對外發生准駁之法律上效果，依首開說明，即難謂其屬行政處分性質（最高行政法院106年度裁字第1187號裁定意旨參照）。
⒉本件原告起訴狀記載被告生物資源暨農學院實驗林管理處
97年10月2日函內容與事實不符，違反行政程序法第110條、第111條、第119條第2款、第158條第1項第1款等規定，並違反法律不溯既往原則等語，被告應依行政程序法第117條規定撤銷下級單位之行政處分（見本院卷第9-14頁）。惟按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷，其上級機關亦得為之。
」行政程序法第117條固定有明文，惟依本條「原處分機關得依職權」之文義，暨「違法行政處分是否撤銷，原則上仍委諸行政機關之裁量」之立法理由，可知，此規定僅是賦予行政機關就違法行政處分得自為撤銷之職權，並未賦與行政處分相對人或利害關係人請求原處分機關自為撤銷行政處分之全部或一部之公法上請求權，最高行政法院99年度判字第252號判決意旨參照。因此，行政程序法第117條規定並未賦予原告得請求被告作成行政處分，將被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函撤銷之公法上權利，況被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函並非行政處分，已如前述，是其請求，顯無理由，應予駁回。
㈡關於訴之聲明第2項「令被告作成保管竹林台帳及竹林保管
許可證可作產權證明文件之（非財產）證明文件之給付（即可作內政部產權證明文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡：「以歸還產權為原則」）部分:
⒈本件原告起訴狀載明係依行政訴訟法第8條請求（見本院
卷第9頁）。惟查，原告對被告並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告作成保管竹林台帳及竹林保管許可證可作內政部產權證明文件也符合行政院93年9月3日專案小組會議結論二、㈡之權利。
⒉次查，保管竹林台帳及竹林保管許可證是否得作為原告對
土地產權證明之證明，依內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函對於「原墾農民訴求還我土地實施計畫」之說明二略以：「……凡墾農能提出足資證明其確擁有墾地產權文件者（如丈單、地契、登記濟證、土地台帳、日據時期法院判決確定證明書等），請於公告申請期間內，依後附申請書格式填明擬申請發還之土地資料並備齊相關證明文件，向土地所在地之縣（市）政府提出申請，經該等縣（市）政府及本部依計畫程序審查核定後通知辦理發還等相關事宜。」等語及分工表所示（見原告證物2），核屬土地所在之南投縣政府及內政部審查認定之權限，被告生物資源暨農學院實驗林管理處僅係基於土地管理機關之地位，就南投縣政府及內政部審查原墾農民所請求發還土地時所提供保管竹林台帳及竹林保管許可證，是否可作產權證明文件，提出通案之說明，以供南投縣政府及內政部審查認定之參考，並未就原告之個案具體事實為法律要件之涵攝，亦無審查認定原告所提供文件（包括保管竹林台帳及竹林保管許可證）是否得作為原告對系爭土地產權證明之權限。準此，原告訴之聲明第2項請求本院令被告作成「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之（非財產）證明文件之給付，依前開規定及說明，自不具公法上原因，被告縱未為上開給付，亦不會損害原告之權利或法律上之利益。是其請求，為顯無理由，應予駁回。
㈢關於訴之聲明第3項「確認被告生物資源暨農學院實驗林管
理處核發予原告竹林保管許可證上所附『竹林保管人遵守條約』之行政處分無效。」部分:
查竹林保管許可證所載竹林保管人遵守條約（如保管人每年應繳交之受益金、保管人非經被告生物資源暨農學院實驗林管理處准許不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租、被告生物資源暨農學院實驗林管理處必要時得補償保管人後收回所許可保管竹林、保管人應負之義務及享有之權利、違約條款等），應認係被告生物資源暨農學院實驗林管理處對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經該處准許後，明定保管人須遵守之規定，並繳納受益金，及負有對所保管竹林維持正常林相之義務，且非經該處准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣、出租等，保管人如有違背條約規定，該處得隨時收回保管權，核屬私法上之權利義務關係。可知，竹林保管人遵守條約係原告因申請更換竹林保管許可證而由被告生物資源暨農學院實驗林管理處與原告等訂定之條約，有改制前被告農學院實驗林管理處竹林保管人遵守條約乙件在卷可稽（見原告證物19-3），核非行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，並非行政處分，亦非屬公法上法律關係，無從成為確認行政處分無效之對象，原告就此提起之確認訴訟不備起訴要件，且不可以補正，應予駁回。
五、綜上，原告提起本件訴訟不備訴訟要件部分，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，其訴為不合法，應予駁回。原告提起本件給付訴訟部分，並無行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理、公法上之法令規定或其他公法上原因，有得請求被告為如聲明第2項所示之權利，另原告提起本件課予義務訴訟，並無得請求被告作成撤銷被告生物資源暨農學院實驗林管理處97年10月2日函之行政處分之公法上權利，均為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕予駁回。本件原告之訴為一部不合法，一部顯無理由，爰以更慎重之判決駁回。至原告實體上之主張及陳述，已無審究之必要，附此敘明。
六、依行政訴訟法第107條第1項第10款、第3項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官 曹瑞卿
法 官 王俊雄法 官 林惠瑜
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
書記官 蕭純純