臺北高等行政法院判決
106年度訴字第748號107年4月12日辯論終結原 告 中國廣播股份有限公司代 表 人 趙少康（董事長）訴訟代理人 葉慶元律師
鄭雅玲律師被 告 國家通訊傳播委員會代 表 人 詹婷怡（主任委員）訴訟代理人 魏啟翔律師
王純堂吳玫櫻上列當事人間廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國106年4月10日院臺訴字第1060169480號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分有關同意核配原供音樂網及寶島網使用頻率部分及附款部分均撤銷。
被告就原告民國104年12月30日之換照申請案，應依本判決之法律見解作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔2分之1，餘由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。原告提起本件訴訟時，係聲明求為判決：「訴願決定及原附款處分均撤銷。」嗣於本院民國106年9月30日準備程序時，追加備位聲明，改為：「
1.先位聲明：原處分之附款及訴願決定均撤銷。2.備位聲明：⑴原處分之附款及訴願決定均撤銷。⑵被告就原告104年12月30日之換照申請案，應作成無附款之准予換照處分。」嗣又將上開備位聲明第1項修改為：「原處分及訴願決定均撤銷。」被告對於原告所為訴之追加，表示不同意，並主張原告於訴願時僅就附款部分為爭議，且其附款為被告裁量權之行使，與原處分本身不可分，若無附款，被告則無作成原處分之可能，故原告追加備位課予義務訴訟為無附款之請求，為訴不合法等語。惟本院認原告原換照聲請，本即以取得無附款之准許換照處分為目的，縱附加附款為被告裁量權之行使，惟亦不排除有裁量權限縮至零而獲完全勝訴之可能，尚難認原告不得提起課予義務訴訟，至於原告先備位聲明僅是有關附款爭訟之訴訟類型選擇問題，實質爭議並無不同，對被告之訴訟防禦尚難認有嚴重影響，應認原告追加備位聲明，並無不適當，爰予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告原所持18紙無線廣播執照〔其中8紙執照係經被告99年7月14日通傳營字第09941044541號函（下稱99年換照處分）核發，包括音樂網（臺北總臺96.3MHz；苗栗廣播電臺96.1MHz；臺灣廣播電臺96.3MHz；嘉義廣播電臺96.1MHz；高雄廣播電臺96.3 MHz；宜蘭廣播電臺96.1MHz；花蓮廣播電臺96.3MHz；臺東廣播電臺96.3MHz）及寶島網（臺北總臺105.9MHz；苗栗廣播電臺101.5MHz；臺灣廣播電臺106.9MHz；嘉義廣播電臺104.3MHz；高雄廣播電臺105.9MHz；宜蘭廣播電臺102.9MHz；花蓮廣播電臺105.7MHz、106.9MHz；臺東廣播電臺106.9MHz）使用之頻率（下合稱系爭頻率），另10紙執照則經被告99年7月14日通傳營字第09941044540號函核發〕，有效期間均自99年7月1日起至105年6月30日止，原告於前執照期限屆滿前之104年12月30日（發文日即被告收文日）檢具申請表及相關文件，向被告申請換發廣播執照。案經被告之廣播事業換發執照審查諮詢委員會初審建議予以換照，並提出改善意見，提經被告105年6月24日第702次委員會議決議，以附加負擔及保留廢止權之附款方式准予換照，被告即以105年6月30日通傳內容字第10400679870號函（下稱原處分）許可換發廣播執照，將原18紙廣播執照整併發給廣播執照1紙，有效期限自105年7月1日起至114年6月30日止，並依廣播電視法第12條第1項及行政程序法第93條規定，於說明八附加負擔及保留廢止權之附款：「基於廣播電視法第8條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之規定，及行政院核定之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』案（下稱第11梯次第1階段釋照規劃），貴公司（即原告）配合執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及寶島網頻率，於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會通知貴公司繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；本會保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供貴公司音樂網及寶島網使用頻率之部分」（下稱系爭附款）；另於說明九載明原告本次換照經審查結果待改善之6項事項，請原告研討改善，改善結果將列為下次評鑑之重要審查項目。原告對於原處分附加系爭附款不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：㈠就各家原負有「遏制匪播」任務之公、民營電臺中，被告僅
針對原告系爭頻率作成保留日後廢止頻率使用權之附款，其差別待遇違反平等原則：
1.依最高行政法院105年判字第461號判決，行政機關行使裁量權所憑據之事實，應由行政機關克盡舉證責任，並達使法院確信程度。自93年遏制匪播政策終止後，原告早已於93年12月31日繳回14個頻率，故目前之頻道應與該政策無關。被告99年換照處分換發廣播執照予原告時，曾附加「將原先配合被告執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及寶島網，於主管機關指配予他人後無條件繳回」之附款，惟經原告提起訴願並經行政院99年12月30日院臺訴字第0990108816號訴願決定（下稱99年訴願決定），認定該附款有「欠缺處置上之合理正當性、不備正當理由而為差別待遇、悖於廣電法關於廣播執照6年效期規定」之違法，並予撤銷。退步言，如認與該遏制匪播政策有關，依行政院99年訴願決定意旨，政府理應將當時為遏制匪播之所有電臺收回，再重為規劃，並視客觀實際需要釋出，始符合其終止該政策之意旨，如單獨針對原告為之，即有違平等原則。觀諸原處分說明七「本會將秉持配合行政院政策規劃及整體頻率使用之考量，持續進行檢討」即知，被告對其餘遏制匪播電臺之換照，不僅未為與原告實質相同之一致性規劃，其所謂通盤規劃與考量，根本未臻完備。實則，被告於「原告與其餘遏制匪播電臺間，究有何具體公益性、優劣之差異，致被告必須以單獨收回原告頻道之手段，方能彌平上開差異」未有任何具體事證可為憑據之際，即率為上開差別待遇附款，顯係因人設事，自有違反平等原則之重大瑕疵。
2.原告從事廣播媒體事業，本身即代表公益，不僅以服務大眾視聽娛樂為職志，更係監督政府之第四權，無法自免於照顧閱聽大眾權益之社會責任，絲毫不因登記為營利事業而有不同，況公法人並非公益之代名詞，反之亦然，公益性具備與否，與組織體制究為公法人或私法人無關。此外，被告所稱縱使收回系爭頻率，原告頻率資源仍居全國之冠云云，亦與事實相違，被告不得將調頻（FM）及與本件毫無關聯之調幅（AM）加總計算。依被告105年公告頻率座標表所示計算，原告於收回前，使用之調頻數（FM）僅占全國公民營電臺總調頻數（含學校實習電臺）11.71%（28÷239×100%＝11.71%）；收回後，原告調頻（FM）數量由28銳減至11，調頻數占全國公民營電臺總調頻數（含學校實習電臺）僅4.6%（11÷239×100%＝4.6%）。若據被證16之跨區性無線廣播電臺頻率數統計表之數據，原告之調頻頻率數量與其餘公營電臺所佔跨區性電臺調頻頻率數量之比數為11：61（復興1＋國立教育19＋警廣16＋漢聲8＋客家及原民台17），又公營電臺之所有者本質上即為國家，依此結果，顯然國家所有跨區性電臺之調頻頻率總數已超越個別民營電臺事業體甚多，更占據大半調頻頻率資源，而公營廣播電臺壟斷頻率資源對收聽大眾之影響，與被告所謂原告頻率資源相對集中之影響，非可同日而語，至為顯然。
3.行政處分設解除條件，依行政程序法第93條規定，其性質即為附款，且解除條件與條件內容依行政程序法第96條規定應明確載於行政處分。惟被告核配原告系爭頻率之處分並未記載任何條件，是該核配處分顯未設有任何解除條件。況任何行政處分均有其目的，如被告一概將處分作成之目的與附款之條件等同視之，亦與行政程序法有所扞格。被告空言泛指遏制匪播任務終止即為解除條件成就，其本得基此隨時收回系爭頻率云云，無足採據。
4.至被告106年7月10日行政訴訟答辯狀所呈附表，觀諸該表有關不收回其餘遏制匪播電臺理由之說明（如台北廣播電臺「製作關懷特定族群節目、協助公共事務活動及擔負社會責任……就電臺之歷史沿革、編製、金鐘獎項」；高雄廣播電臺「以極大量公共資訊服務各領域民眾……提供活潑生動的市政及生活訊息……結合民間資源活化節目內容性」；復興廣播電臺「自100年起邀集社會公益團體及弱勢族群製播節目，力求為社會弱勢發聲……善盡媒體責任」；ICRT「開臺至今37年均恪遵國家法令，謹守主管機關規定，並依照成立宗旨服務在台外僑……達到提升台灣國際知名度等成果」），均係片面主觀、概括、抽象且不確定概念之表述，且與原告長年之公益服務並無二致。被告仍未具體說明原告系爭頻率與其他同為遏制匪波電臺間之實質差異，益證該附表之說明乃單方說詞，不足為憑。
㈡我國閒置頻道甚多，被告有充足空頻得規劃全區網予客家、
原民台，無須收回系爭頻率，原附款欠缺必要性，業違反比例原則：
1.依被告官方網站所附資訊，目前即有許多閒置頻率，充分規劃至少得組成7個全區網，早已足規劃予客家、原民台設立全國性廣播電臺；又依財團法人國家政策研究基金會分析報告，我國即便於82年起至89年間，辦理共10梯次之廣播頻道核配作業，惟目前依舊有130餘家地下電臺，其占用之頻率，亦為被告應收回並加以審慎規劃之空頻。
2.被告第11梯次第1階段釋照規劃草案即規劃釋出1張FM大功率執照，顯見被告已於該梯次釋照計劃規劃一全區網，並無被告所謂「客觀上無法提供予客家、原民台」之情形。蓋被告既認客家台、原民台之公益性及公共性，遠高於其他業者，理應將該全區網優先核配予該二台，而非逕以剝奪原告使用頻率此對原告廣電自由及民眾知的權利損害較大之方式為之。況第11梯次釋照規劃修正後未釋出之FM頻率資源，縱不足以規劃為全區網，然該未釋出之FM頻率如與自始非屬該第11梯次釋照規劃之閒置頻率相互整合，仍得充分規劃5個涵蓋臺灣本島主要都會區之全區網，被告於釋照規畫之始，即應將我國空頻現況與客家台、原民台之建置考量在內，並為相應之頻率指配，而非自始逕以原告系爭頻率為靶。
3.依被告第11梯次第1階段釋照規劃草案（行政院公報第18卷第108期）附註1所載「若行政院核定中廣音樂網不予收回」等語即知，被告並無收回原告二網頻率之必要性，其亦明確表示，被告之所以將系爭頻率納入第11梯次廣播頻率開放案，僅係因原告96年承諾繳回頻道〔同上附註1：
「中廣公司於96年申請股權轉讓及負責人變更時曾承諾……爰本會（即被告）於第11梯次廣播頻率開放案之規劃，亦納入中廣2網之頻率。」〕，惟原告96年承諾不僅不具法律上意義，其前提更已不存在，該承諾不得為被告收回系爭頻率之依據。況依上開公報公告內容，第11梯次釋照方案政策目標，係充分使用現有空頻，系爭頻率既非現有空頻，自不應納入該梯次釋照規劃中。
4.依被告廣播事業產值資訊所示，原告營業收入約占全國無線廣播事業產值4分之1，且原告音樂網一向為廣播事業之模範生，此觀尼爾森廣播大調查有關各全區及聯播網商業電臺自96年至105年第3季止之排名趨勢（共排名12次），音樂網（i radio）共獲冠軍6次、亞軍4次即明，尤以音樂網收聽率於105年第三季達其最高峰21.1%可知，原告長年辛勤經營二網之成果，紮紮實實反映於穩定且優良之廣播品質上，被告任憑經營不善之電臺續存（不予收回），反強令原告繳回優質經營之系爭頻率，有針對性，且悖於扶助廣電事業、鼓勵高品質經營之宗旨與使命，不符比例原則最小侵害性之要求。被告昧於現今科技發展進步程度，屢以頻率資源有限為由畫地自限，進而立基此一自始即有重大瑕疵之政策，大揮主管機關專業判斷之旗幟，一再忽視頻率指配應以「使用效率最大化」為優先考量之事實，針對性地收回原告優質經營電臺使用之頻率，並以之為設置客家台及原文台之基礎，違反比例原則甚明，不容被告以第11梯次FM頻率釋照規劃之泛稱，掩蓋該政策自始即規劃不當甚至有誤之事實。
5.按行政院93年9月6日院臺聞字第0930088788號函說明三「同意將原核配予台北國際社區廣播電臺（即ICRT）之100.7兆赫頻率收回，轉型成為多元網，提供客家、原住民、外籍配偶、外勞、及官兵眷屬等服務」，可知行政院政策係規劃收回ICRT頻率以供客家及原住民廣播之用，而非收回系爭頻率並設立新廣播電臺，詎原附款無正當理由即政策轉彎，嚴重壓縮人民之廣電自由，顯屬恣意。
6.觀諸原處分附款說明八及被告依原處分作成之105年12月5日通傳資源字第10543027930號函（下稱105年12月5日廢止處分）說明三：「於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會通知貴公司繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率」，及說明四：「貴公司音樂網及寶島網所使用之頻率……已依法核配予財團法人原住民族文化事業基金會及客家委員會使用。」所示，益證被告收回原告系爭頻率係為建置客家、原民台，被告嗣再主張尚有其他收回目的云云，係臨訟編纂之詞而無足採信。
㈢原處分附款違反訴願法第95條及第96條規範意旨，且違反依法行政原則：
1.按訴願決定乃係由被告之上級機關為之，一經作成即具有確定力及拘束力，被告另為處分時，自應受訴願決定意旨拘束，否則訴願制度無異形同虛設，人民權益亦無法經由訴願制度獲得保障，此觀訴願法第95條、第96條甚明。張文郁教授更進一步主張，為減輕當事人訟累，確保依法行政，若違反訴願決定意旨之新處分與被撤銷之原處分主要內容完全相同，或明顯違反訴願決定意旨者，新處分應屬無效。原處分附款與經99年訴願決定撤銷之99年換照處分附款內容實質相同，依訴願法第95條規定，被告作成本件105年換照處分時，仍受該訴願決定之拘束，不得再為實質內容相同之附款。
2.廣播電視法於100年6月29日修正時將廣播執照之有效期限由6年延長為9年（第12條第1項），其修法理由為「配合第10條第2項釋照方式多樣化，並期建立有效、健全之廣播、電視事業經營模式，宜給予較長之經營期間，爰修正第一項規定。」足見立法者肯認廣播事業需投入大量資本，需較長之經營期間保障，否則勢必無人願意投入資本經營，不利廣播事業之健全發展。同法第12條之1條第1項已明文規範主管機關審查廣播業者申請換照應審酌之事項，該事項均與廣播電臺之經營管理或節目品質有關，目的係基於電波使用之排他性，確保廣播品質並保障公眾視聽權益。被告於原處分附加系爭附款，不僅與99年訴願決定意旨不符，亦使原告獲准之廣播執照處於隨時可能被廢止之情況，與廣播電視法第12條之修法意旨牴觸，有違依法行政原則。
㈣訴願決定所稱「鑒於該會96年間許可原告股權轉換及負責人
變更申請時，原告代表當時即書面承諾系爭二網頻率於核配他人後即無條件繳回」云云，並非事實。該書面承諾並非行政處分，本不具法律效力，且原告承諾前提均已不存在，原告係於受強迫情況下為該承諾，被告將其納入釋照草案即屬政策謬誤：
1.被告於96年以核准原告股權轉讓及負責人變更案為條件，要求原告承諾與該申請案全然無涉事項（即承諾繳回頻道），惟該承諾與該申請變更案無關，而係被告於與人民（即原告）間不具法律拘束力之溝通、協調，以獲取原告之同意與協力，本質上應為行政事實行為，非行政處分之附款，亦非行政契約，不發生任何效力，此業經被告96年10月22日通傳訴決字第09600279080號訴願決定書（下稱96年訴願決定）自承甚詳，並以此理由決定不受理在案。行政機關為行政行為時應恪守誠信原則，且前後行為或主張不得矛盾（禁反言原則）。是被告於本件翻異其詞，主張原告既已承諾則有履行該承諾之義務，且可逕依該承諾強制執行云云，洵非可採。又該訴願決定係於最高行政法院97年12月26日12月份第3次庭長法官聯席會議決議作成前所為，係有效決定。再者，如依被告主張，相關訴願決定均已失效，則被告顯應另行公告，並通知各該利害關係人，俾利渠等針對各該爭議之處分重行救濟或爭執，然被告從未為此公告，顯見此一見解顯係臨訟陳詞，另該訴願決定乃有利於原告，原告並無提起行政訴訟之實益，被告顯有誤會。
2.退步言，縱認上開承諾為行政處分附款，依行政程序法第94條規定，附款作成仍不得違背行政處分之目的，應與處分目的具正當合理關連，此即不當聯結禁止。其意涵在於行政機關對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法，此觀最高行政法院90年度判字第1704號判決意旨即明。被告對廣電事業股權之轉讓、負責人之變更，依法得考量者應係負責人有無不得擔任負責人之事由、股權之移轉有無法令禁止事項，此觀廣播電視法第13條及第14條立法理由即明。而繳回廣播頻道所涉者乃原告日後頻率使用之問題，與上開考量全然無涉。進而言之，如謂被告係為避免媒體集中，要求原告負責人趙少康為此承諾，一則廣播電視法並未賦予被告得因而收回頻道之權限，強令原告法定代理人為此承諾即無法律依據，再則原告係自中時媒體集團（擁有無線電視頻道、衛星電視頻道、報紙、雜誌、出版社……等眾多傳播事業）受讓原告之股權，故上開股權移轉過程，只會降低媒體集中度並促進多元化，以此原因附加廢止權保留附款，實乃欲加之罪。準此，原告96年繳回頻道之承諾，既欠缺與「原告公司股權轉讓及負責人變更」之實質上關聯而悖於不當聯結禁止原則，依法自不容許被告於申請案附加此要求。
3.被告96年新聞稿自承頻率收回有其前提，原告96年承諾繳回頻率之前提客觀上並不存在：數位廣播第1期建設完成、公民營電臺一體適用而配合第11梯次頻率開放辦理，實為被告當時自訂命原告繳回系爭頻率之前提條件，此觀諸上開新聞稿第4點所載：「在符合以上條件情形下，本會尊重媒體經營主體調整之自由」即明。數位廣播第1期建設是否能順利推動、或將於何時完成，本即屬未來不確定之事，另第11梯次頻率究於何時開放辦理亦屬未知，以此等繫於將來不確定事實為收回前提，其性質即為收回之條件，尚與單純行政作業期程不同。被告復稱原告放棄發展數位廣播建設，自無待數位廣播第1期建設完成後始收回頻道之理云云，惟數位廣播第1期建設完成既屬被告收回條件，則其未完成，條件即未成就，被告自不得收回。被告甚且稱原告承諾「無條件繳回」一詞，可證並無被告新聞稿所指條件云云，惟「無條件繳回」一詞之文義，係指無待任何給付或對價即繳回而言，被告竟故意曲解為無前提要件之意，顯係狡辯。
㈤至原處分強調原告負責人趙少康於105年5月6日廣播換照審
查委員會第5次會議中，已就倘若收回系爭頻率其將如何因應規劃一事具體答覆云云，更係斷章取義：
1.該會議係請原告負責人赴會說明「如果」收回，原告未來將如何因應，衡諸當時情況，原告負責人受制於換照申請尚未核准，倘斬釘截鐵回以「無法因應」，被告可能拒絕原告換照申請（此情無異於96年承諾背景）。對此，原告負責人仍優先強調「二網營收佔中廣廣播營收約4成，為原告主要獲利來源，如被收回，造成極大經營壓力，對聽眾、股東權益或員工生計，都有莫大影響與衝擊」等語，並無繳回頻率之主觀意思。原告當時係在被告設定之收回頻道前提下，表示倘被告執意收回，原告至多僅能以開發網路APP、推廣網路收聽、努力增加業務推廣、開發電子商務、擴充原告學苑人員培訓、增加有聲書出版、加強自動控制等方式，精簡人力、縮減組織、開源節流，惟均於大局無補。縱被告不收回，原告所經營之廣播產業於面對數位化如臉書，GOOGLE等巨大衝擊下，仍需努力擴充多元業務以求突破。況近年來傳統媒體廣告大幅降低，原告每年廣告下降15%，廣播在網路時代屬弱勢媒體，能保有目前銷售都極困難，遑論增加業務。實際上，原告網路、手機收聽業務，根本毫無收入，完全無法彌補當前失去系爭頻率所帶來之損失，誠難因應如此鉅變。
2.被告嗣於105年11月30日再次要求原告負責人說明如何因應，原告負責人依舊要求「不要收回」，力陳對原告傷害之大及對員工聽眾傷害之深，依當日紀錄摘要，原告負責人縱於被告委員會集體壓力之下，仍未曾同意被告收回。被告雖稱原告系爭頻率節目已轉由網路收聽APP線上播送，並非不得以此留住原先主持、技術人才云云，惟原告推出網路收聽APP仍無法阻止主持人及技術人才流失，聽眾流失更屬必然。網路使用族群與廣播使用族群並非完全相同，難以依此斷言原告開發網路APP，即不生聽眾流失之損害。且相較APP之媒介須付費使用網際網路、受地域限制，無線廣播無遠弗屆、深入全國各地，使用者無須申請或付費即可收聽（使用成本低廉），廣播電臺之便利性與效益，實非網路收聽APP得以比擬，是系爭頻率所營事業規模尚非網路收聽APP可替代。礙於被告收回系爭頻率，原告被迫大幅裁員（技術人才、節目主持人）結果，於僅餘3位節目主持人情形下，二網網路收聽APP節目安排處處受限而嚴重減縮，此觀音樂網線上收聽節目單中絕大部分時段均係重播即明，由此顯見原告原先聽眾應無可能就此回流，蓋聽眾稍調廣播頻率即可收聽他台最新音樂節目，又何須費神連線上網接收重播之廣播資訊？可證收回頻率之損害實非網路收聽APP足以填補。且聽眾流失本身即為難以回復之損害，亦有須文蔚教授鑑定意見可參。被告主張原告系爭頻率於收回前所獲利益，與無法律上原因獲得利益無異，故收回後充其量僅係原告無法律上原因之商業利益減少，並無所謂損害云云，顯屬無稽。蓋廣播事業係特許事業，非經主管機關許可核准營業並發予執照，無從經營，則原告此前既經被告依法核准經營廣播事業並發予系爭頻率廣播執照，顯係合法經營，故原告二網使用頻率，均有合法依據，尚非不當得利，不容被告狡辯。
3.被告固以96年2月16日第145次及同年6月23日第147次內部委員會議決議，辯稱原告96年6月25日相關意思表示乃具法律效力之附款云云，惟細繹該二會議決議內容「（第145次）中廣公司…並於排除媒體壟斷……等疑慮……前提下，本會始予許可」及「（第147次）本案中廣公司應就本會第145次委員會議決議事項作成具有法律效力之承諾後方予許可」即知，上開決議並非對原告旨揭承諾定其法律性質。況被告本為訟爭一方，竟以其自身事後單方面之會議決議作為證據資料，意圖藉此作為原告不利之佐證。如被告此主張可採，則原告亦可片面做成董事會及股東會決議，聲明原告當年之意思表示並非承諾，亦非附款，並得拘束被告及法院，此即見其論理之荒謬無稽。
4.依本院96年度訴字第2921號判決所載「輔助參加人（即被告）於獲悉系爭撤銷處分後，即以前揭96年3月13日通傳法字第09605030150號函向被告申明『……寶島網頻率依規定中廣將於第一期建設完成取得數位廣播執照後無條件繳回……』」等語，足證被告當時對於寶島網之收回，係以數位廣播第1期建設完成為收回前提要件，而非單純行政作業期程。
㈥被告此次為開辦公設廣播電臺，對原告作成收回頻率之附款，廣遭學者及媒體批判。
㈦聲明求為判決：1.先位聲明：原處分之附款及訴願決定均撤
銷。2.備位聲明：⑴原處分及訴願決定均撤銷。⑵被告就原告104年12月30日之換照申請案，應作成無附款之准予換照處分。
四、被告答辯略以：㈠系爭頻率乃因為遏制匪播之目的所核配，性質上可認為係附
有解除條件，於特定目的消失時，該解除條件即為成就，原告代表人亦有承諾繳回之義務，被告自可收回系爭頻率：
1.依行政院72年7月27日臺（72）聞字第13884號函及76年5月19日臺（76）聞字第10303號函，為實施「遏制匪播」任務，政府處理方式有二：一為當時既有頻率及其設台目的，為配合「遏制匪播」政策調整頻率；二為基於「遏制匪播政策」任務，指配一新頻率以執行任務，部分電臺同時賦予其他行政任務。行政院以93年9月6日院臺聞字第0930088788號函核定終止「遏制匪播」政策。準此，原告音樂網及寶島網所用之系爭頻率，應可認其獲取指配係附有解除條件，當行政院核定終止遏制匪播政策，當初指配頻率之特定目的既不存在，其解除條件即已成就，可由被告收回。至於被告仍核配系爭頻率予原告，並俟將系爭頻率核配予他人後始予以收回，乃係考量原告原取得系爭頻率有其正當目的（即配合遏制匪播政策），給予原告因應處理其節目、業務及管理等事務之緩衝期間，故未立即收回，但此一寬予處理，而使得系爭頻率於核配予他人前仍予原告繼續使用，仍不得謂該解除條件即不存在。故不論被告於原處分內有無保留廢止權，或原告有無願繳回頻率之承諾，於終止「遏制匪播」政策後，被告均即得以條件成就而收回系爭頻率。此與廣播電視法第12條於100年6月29日修正時將廣播執照有效期限由6年延長為9年以給予業者較長經營期間乙節，實屬二事。
2.原告另稱被告依96年間新聞稿，系爭頻率之收回應有「公、民營電臺一體適用」、「原告數位廣播第1期建設完成後收回」等條件云云。惟該新聞稿性質，僅屬被告當時預估之行政作業時程，並非設有「條件」。遑論網際網路廣播興起後，原告乃自行放棄國內數位廣播計畫，節目訊號則早已透過網路廣播經由網際網路播送，原告復自陳其數位廣播執照已註銷，則原告既不再為數位廣播建設，更無待其第1期建設完成後始收回頻率之理。而原告所提出之96年6月25日承諾辦理事項，則已明白記載：「…於該頻率經主管機關指配予他人後『即無條件』繳回」，亦不存在原告本件所爭執之「公、民營電臺一體適用」、「原告數位廣播第1期建設完成後收回」等條件，故原告此主張並不足採。又原告提出第11次釋照規劃草案，其性質亦僅屬被告當時報請行政院核定之規劃方案草案備註說明，原告依此主張被告無收回系爭頻率之必要性，或依此主張系爭頻率納入第11梯次廣播頻率開放案「僅係因原告96年承諾繳回」而生云云，乃無視前開系爭頻率收回條件已成就之客觀事實，以偏蓋全之詞，自無可取。
3.原告負責人於受讓原告股權時，96年6月25日出具書面承諾無條件繳回系爭頻率。該承諾事項，乃被告96年6月26日通傳營字第09605099690號函之許可前提，性質上屬行政處分附款，並為行政程序法第123條第3項所稱之負擔，若原告就該負擔不履行，被告得依行政程序法第123條第3項規定，依職權全部或一部廢止前揭許可股權轉讓及負責人變更之行政處分，並經被告97年2月27日第228次委員會議決議在案。又該承諾事項既屬負擔，乃與授益處分相結合，已設定原告之作為義務，且負擔本身具有實質規制內容，亦為獨立行政處分。若原告未履行該負擔（拒絕無條件繳回），被告即得以間接強制或直接強制方法執行，命原告繳回。至原告所引用被告訴願審理委員會96年訴願決定，惟此並非被告委員會議之決議或意見，且依最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議，其違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，效力為何尚有疑義。遑論該訴願決定為程序不受理，不涉實體審查，原告亦未於法定期間對之提起行政訴訟，故原告96年6月25日承諾辦理事項所形成之負擔，已生形式存續力，具有不可爭性。
4.原處分具有媒體多元、反壟斷管制等面向之整體公益考量，落實廣播電視法第8條，力求普遍均衡分配電波頻率之目的，自無原告指摘之違反不當聯結禁止原則可言。
㈡原處分符合廣播電視法第8條規定，且未違反平等原則：
1.行政院於93年核定終止「遏制匪播」政策，除涉及原告外，其他公民營電臺之部分尚有：內政部警政署警察廣播電臺、臺北廣播電臺、高雄廣播電臺、復興廣播電臺及財團法人臺北國際社區文化基金會（ICRT）。而ICRT在「遏制匪播」政策前，已有頻率得使用，在「遏制匪播」政策下，ICRT僅係配合移頻，並非新取得頻率。至於其他電臺，均為公營電臺，在終止「遏制匪播」政策後，尚有其存在之政策目的，具公共性、公益性之目的，繼續使用頻率均具正當性。而原告擁有音樂網、寶島網、流行網等3個全區調頻網（FM）及新聞網、鄉親網等2個全區調幅網（AM），獲配5個全區網頻率，為全國擁有最多全區網之民營廣播事業，甚至對比內政部警政署警察廣播電臺，仍只有1個全區網（警廣全國治安交通網），原告擁有之無線電波頻率資源確實相對集中。相較於其他跨區性無線廣播電臺頻率數，總計原告原先5個全區網之頻率，其使用計達27個調幅頻率數，28個調頻頻率數，頻率總數55個，占全國所有公民營跨區性無線廣播電臺使用之總頻率數（計160個），比率高達34.38%（計算式：55÷160＝34.38%），占全國所有民營跨區性無線廣播電臺使用之總頻率數（80個），比率更高達68.75%（計算式：55÷80＝68.75%），為該類電臺之冠，且即使收回系爭頻率後，原告仍擁有流行網、新聞網及鄉親網等3個全區網，佔所有跨區性電臺頻率使用比率26.57%（計算式：38÷143＝26.57%），其廣播頻率使用數量，仍高居全國之冠。則為免國家資源分配失衡加劇，被告於檢討時自有不同處理之正當性及及必要性。是以，被告配合國家政策規劃及整體頻率分配狀況，就與「遏制匪播」政策相關之公民營電臺，持續通盤研析後續處理方案，且將秉持實質平等原則，考量前揭分析之頻率核配目的及使用情形，就各電臺個別具體情事進行審酌，而非逕以「遏制匪播」任務終止為由一律回收頻率，並於其換照處分附加相同附款，故於被告前揭綜合考量下，並無違反平等原則。
2.行政院於103年1月20日原則同意被告所報之第11梯次第1階段釋照規劃，並指示有關規劃收回原告系爭頻率保留予客委會及原民會部分，為促進多元文化發展，保障客家及原住民族等族群之廣播媒體近用權，請兩會提出完整規劃與評估。行政院於105年8月26日原則同意客委會及原民會規劃分別設立全區性之客家廣播電臺及原住民族廣播電臺，並收回原告寶島網及音樂網之頻率保留兩會申請使用。105年10月客委會及原民會已規劃完成並分別申請籌設全國性客家、原民廣播電臺。本件於各辦理階段皆事先詳知原告，並考量原告系爭頻率使用情形，給予合理時間進行節目業務調整、人員轉換移撥以及對聽眾宣導等事宜，並請原告負責人到會說明相關調整人員移撥等事宜，以兼顧員工及聽眾權益。廣播之電波頻率為稀有之公共資源，國家對於電波頻率之規劃與分配，應依公平合理原則，力求普遍均衡。
3.原處分於理由欄已記載：「七、至於93年行政院核定終止『遏制匪播』政策，涉及其他公民營電臺之部分，經查有：內政部警政署警察廣播電臺、臺北廣播電臺、高雄廣播電臺、財團法人台北國際社區文化基金會（ICRT）及復興廣播電臺等，本會將稟持配合行政院政策規劃及整理使用頻率之考量，持續進行檢討。」故原告以「通盤檢討」為詞爭執，依此主張被告「僅係針對原告單獨檢討」云云，與客觀事實顯然不合：行政院93年9月6日院臺聞字第0930088788號函說明第1點記載：「同意終止『遏制匪播』政策：終止『遏制匪播』任務一節應公民營電臺一體適用，將原經指配之調頻廣播頻率收回或調整他用」，其所稱之「一體適用」，乃指公、民營電臺原賦予「遏制匪播」任務應「一概終止」之意。詎原告將之解釋為「統一收回或調整他用，無分別處理之理」，與該函說明第2點所載內容不合。實則，行政院93年9月6日該函對民營電臺，業已按當時各家電臺之檢討結果作不同之處理規劃，亦即原告之「音樂網」及「寶島網」頻率應予強制歸還，至於ICRT部分，因ICRT係為配合「遏制匪播」而移頻之民營電臺，且與原告寡占大量廣播頻率之情形迥異，行政院乃同意行政院新聞局（下稱新聞局）所研議之100.7兆赫收回，並配合賦予「轉型成為多元網，提供客家、原住民、外籍配偶、外勞、及官兵眷屬等服務」任務而另行核配其頻率予ICRT。是原告將其解讀成「政府收回ICRT以供客家及原住民廣播之用」云云，亦屬誤解。
4.原告指摘不得將調頻（FM）及與本件毫無關聯之調幅（AM）加總統計原告於二網收回前所擁有頻率數量，而應將學校實習電臺納入計算，主張系爭頻率收回前，原告使用之調頻數（FM）僅占全國公民營電臺總調頻數11.71%，於收回後，原告調頻（FM）數量由28銳減至11，調頻數占全國公民營電臺總調頻數僅4.6%，故無相對集中云云。惟原告前揭計算基礎及論證方式實為混淆視聽，蓋依學校實習無線廣播電臺設置使用管理辦法第2條、第4條相關規定，學校實習廣播電臺乃專供大專校院廣播電視、新聞、大眾傳播、傳播科技等相關科、系、所教學與實習需要而設置之無線電臺，該等電臺設置及使用不得有營利行為、亦不得供設置目的以外之用，亦無須取得廣播事業經營執照，此與依廣播電視法各項規定之目前170家無線廣播事業之頻率使用情形及監理性質均難相提並論。是以，原告將學校實習廣播電臺使用頻率納入統計母數，圖以降低原告於無線廣播之市場占比，並無可取。其次，無線廣播事業其設置電臺之類別，區分有甲類（俗稱小功率）、乙類（俗稱中功率）及丙類（俗稱大功率）等3類別，依無線廣播電視電臺設置使用管理辦法第26條規定之調頻廣播電臺發射機輸出電功率及發射電場強度，甲類小功率電臺電波可涵蓋區域之範圍遠小於丙類大功率之涵蓋範圍。以跨區性無線廣播電臺等9家業者為例，其1個廣播網係由多個電臺組成並服務全國大部分人口地區，因此其電臺設置之類別通常多以丙類大功率者為主（部份訊號不良之小區域，始輔以甲類小功率電臺用以涵蓋）。然有其他79家甲類小功率電臺業者，皆僅設置1個甲類小功率電臺，其使用獲核配頻率發射電波僅涵蓋其廣播執照許可之廣播服務區，因此，若如原告主張將非跨區性無線廣播電臺之眾多小功率廣播電臺業者納入調頻使用頻率總數，實不符國內無線廣播市場之實際狀況，對於前述其他無線廣播業者而言，亦顯失公平合理。是原告以「台數」計算方式並藉由將甲類小功率電臺業者納入統計母數，圖使原告（使用多個廣播網）之頻率市場占比再為降低，殊無可取。反之，被告排除學校實習廣播電臺、非跨區性無線廣播電臺之眾多小功率廣播電臺業者，並以設置多個電臺服務全國大部分人口地區之廣播網業者進行比較，始為檢視全國無線廣播電臺業者使用頻率資源之一致性標準，該計算基礎嚴謹，所得結果合理、公平性並符合無線廣播市場實況。
㈢原處分並未違反比例原則：
1.原告所稱國內目前尚未使用之頻率，可輕易整合出約7家全區廣播網云云，並非事實。有關廣播頻率之核配，須經由行政院核定相關規劃，始得再依廣播電視法、廣播事業設立許可辦法等相關規定程序辦理事業設立申請及頻率核配事宜。規劃時須考量電波特性、避免干擾、整體需求環境、資源效率等因素，並非有廣播閒置頻率即可規劃組成全國性廣播網。而廣播頻率資源可釋出之頻率、區域及張數規劃，係基於釋照規劃之政策目標、釋照方式等整體研議考量後而定，即使原告所稱之空頻資源，其分配運用，亦應符合行政院就廣播電臺釋照規劃開放政策確定後，始能釋出提供是項業務使用。廣播電臺可供開放地點及其使用頻道之評估考量，技術上須符合與既有廣播電臺同鄰頻干擾保護之法令規定，例如國內第11梯次釋照之頻率，即是依無線廣播電視電臺工程設備技術規範、無線廣播電視電臺設置使用管理辦法及自由空間傳播損失模式等條件作整體規劃。被告於辦理釋照規劃階段，皆已將廣播頻段之頻率資源納入評估，客觀上，並無法提供客委會、原民會依法所應分別籌設講客廣播電臺、原住民族廣播電臺設置使用。另原告所稱仍有其他「全區網」之閒置頻率，其中部分頻率（如北部107.1MHz、102.5MHz及101.1MHz、金門
106.3MHz、馬祖90.1MHz ）與第11梯次廣播規劃開放頻率相同；其餘如中部88.3MHz、南部88.5MHz、澎湖88.1MHz、金門91.1MHz等，皆非屬第11梯次廣播電臺釋照規劃修正後之空頻範圍，及如北部107.9MHz、中部104.3MHz、南部90.3等，於現行干擾保護規定則與既有頻率有鄰頻干擾疑慮，該等頻率皆無法使用。又「95.3」（及95.1）則優先採「行政院核定指配」，保留公共使用方式辦理，亦無法提供使用。
2.被告收回之事實背景系爭頻率乃因為「遏制匪播」目的所核配，性質上可認為係附有解除條件，於特定目的消失時，該解除條件即為成就，被告自可收回系爭頻率。於行政院核定終止該政策後，被告自得依法收回系爭頻率，至頻率收回後，主管機關是否另為核配或如何核配，應由主管機關配合國家政策規劃及整體頻率分配狀況而為考量。被告收回原告系爭頻率，與是否存在足夠閒置頻率供設講客廣播電臺及原住民族廣播電臺，本屬二事。
3.第11梯次釋照規劃修正後之未釋出調頻（FM）頻率資源，亦不足以供客委會、原民會所籌設講客廣播電臺及原住民族廣播電臺使用：首先，於講客廣播電臺部分，講客廣播電臺共申請建設11個站台，規劃修正後未釋出FM廣播頻率資源，仍無提供涵蓋大臺北、桃園、新竹、臺南及大高雄等地區之頻率。其次，於原住民族廣播電臺部分，原住民族廣播電臺共申請建設30個站台（第1、2期），後續仍有部分小型同頻轉播站待設置，站台稠密程度更甚於講客廣播電臺，確不足以提供涵蓋原住民族廣播電臺相關地區。實則第11梯次釋照規劃修正後未釋出FM廣播頻率資源，小功率部分僅有基隆、苗栗、臺中、雲林、嘉義、屏東、宜蘭、花蓮、臺東、澎湖、金門等地區，況且中功率部分僅有恆春、宜蘭、花蓮、臺東等地區，尚不足以構成涵蓋臺灣本島主要都會區之全區網。
4.客委會及原民會所籌設講客廣播電臺及原住民族廣播電臺，業經被告於105年11月16日第723次委員會議決議許可，又講客廣播電臺及原住民族廣播電臺所須使用之原告系爭頻率，復經被告於105年11月30日第725次委員會議決議核准使用在案。其中講客廣播電臺更已於106年6月22日取得被告核發之廣播執照，並於106年6月23日開播營運。若原告寶島網、音樂網頻率屆期不繳回或容許其繼續使用，將立即致使講客廣播電臺及原住民族廣播電臺使用之該等頻率，遭受原告之電波干擾，造成客、原二台無法正常測試、播音等結果，嚴重影響設置營運。實則，為維護無線電波正常秩序，無線電釋照業務之頻率管理機制，一般皆須先行頻率整備措施（亦即須清空釋照之頻率），以確保擬釋出頻率不受干擾。本件先前已考量原告進行寶島網與音樂網所涉節目業務調整、人員轉換移撥以及對聽眾宣導等事宜，給予合理時間供其繼續使用，如原告屆期仍不繳回或繼續使用系爭頻率，則原告與客、原二台間勢必產生無線電波相互干擾，無法正常播送。
5.原告援引財團法人國家政策研究基金會分析報告，主張我國「目前依舊有130餘家地下電臺，該130餘家地下電臺占用之頻率，亦為被告應收回並加以審慎規劃之空頻」云云。惟原告所提出之前開分析報告節本雖無作成日期記載，但依其內文觀之，此顯屬距今10多年前之94年間左右之報告文獻。實則，經過前幾年強力取締，我國目前早已無非法廣播電臺，目前聽眾於廣播頻道收聽到者均為合法立案廣播電臺，絕無所謂不取締非法廣播電臺情事。原告復稱被告任憑經營不善之電臺續存，反強令原告繳回優質經營之系爭頻率云云，更是空言指摘。
6.依105年5月6日被告召開廣播換照審查委員會第5次會議，原告負責人所稱之「節目」因應部分，原告係計畫開發網路收聽之APP，推廣網路及手機上之收聽人口，以持續提供優質節目回饋廣大的聽眾支持，原告並非不得依此留住其主持人及技術人才。事實上，前述原告於105年5月6日具體措施所指「推廣網路及手機上的收聽人口，以持續提供優質節目回饋廣大的聽眾支持」之APP（即手機、平版電腦等電子裝置之應用程式），已於原處分作成後之105年12月6日上架供手機收聽用戶下載收聽包含系爭頻率二網之節目訊號。於105年12月5日廢止處分已執行完畢後，依原告中廣新聞網106年4月24日新聞稿亦表示已集合所有DJ群，聽眾只要下載中廣線上聽APP，收聽完全不受限制等語。由此益徵，該二網節目已由原告推出APP供聽眾下載收聽及線上播送，原告亦非必要停止該二網節目之製作及營運。況國內目前無線廣播頻率資源使用有所失衡，原告擁有頻率數量偏高，即便是當初配合政府政策指配之系爭頻率於政策終止後仍由原告長期繼續為商業營利使用。收回系爭頻率後，原告擁有之頻率數量仍居全國之冠，仍具有絕對之優勢。況依前述，原告於收回前將系爭頻率使用於商業電臺營運而獲取商業利益，實質可謂與「無法律上原因（核配目的）而獲得利益」之情形並無二致。是以，被告依法收回系爭頻率，充其量僅能認原告係「額外」之商業利益或有減少，要難謂原告受有「損失」可言。是原告指稱被告逾越必要性而違反比例原則云云，均無可取。實則，政府對於無線電頻率資源之使用規制，歷來皆參照國際電信聯合會（International TelecommunicationUnion，簡稱ITU）各項規則而訂定，且ITU之各項規則乃配合新科學技術之發展而持續更新，而我國無線電頻率分配表亦隨時配合修訂，與時俱進，俾使頻率能和諧共用，同時避免我國無線電頻率使用無法與國際接軌。
㈣原處分與99年換照處分，雖均係原告申請換發廣播執照，惟
前後相隔6年、時空背景環境皆有變化，各自獨立並非「同一事件」，不受訴願法第95條、第96條規定拘束。又原住民族基本法、客家基本法及其相關子法相繼立法及修訂，明文保障原住民族、客家族群等傳播及媒體近用權。行政院亦已於103年1月20日以院臺科字第1020159058號函，就被告經通盤檢討後所報第11梯次第1階段釋照規劃草案，有關規劃釋出中、小功率及全區網電臺執照一節原則同意，並請被告依照行政院102年12月2日所召開第11梯次第1階段釋照規劃草案審查會議結論辦理。被告為使原告得以預期並及早規劃其營運計畫及財物配置等事項以為因應，以104年6月5日通傳內容字第10448017330號函知原告經行政院核定原則同意之草案，涉及應收回原告系爭頻率之規劃，請原告宜及早準備配合。廣播之電波頻率為稀有公共資源，國家對於開放電波頻率之規劃與分配，應依公平合理之原則審慎決定，使頻率有效利用，謀求廣播電視之均衡發展及最大公益福祉。前揭草案經行政院核定後，被告即可進行後續頻率調整及收回事宜，被告於原告申請換照時，仍予以換發，實係經過審慎思量，力求電波頻率公平合理有效利用，並兼顧原告權益，非如原告所指摘有違反訴願法第95條、第96條規定情事。至99年訴願決定固記載「查『遏制匪播』政策為本院於93年9月6日以院臺聞字第0930088788號函核定終止，就當年因該項政策而指配廣播業者使用之頻率，如基於該政策之終止而有收回之必要者，宜通案整體考量處理，並訂定處理之時程，俾相關業者得預期並及早規劃其營運計畫及財物配置等事項，以為因應。」其所稱「宜通案整體考量處理」，依前後文義，當指對於「有收回之必要」之廣播業者（即原告），主管機關之處理方式應使該業者得以預期並及早規劃其營運計畫及財物配置等事項而為整體考量。原告率爾將此解為被告對相關公、民營電臺均須「作成一體適用之決定…無分別處理之理」云云，亦無可採。
㈤原告指摘被告依據廣播事業設立許可辦法第四章之一公設廣
播事業第47條之1，許可原民臺、客家臺之廣播電臺設立申請案，違反廣播電視法之「黨政軍條款」，逾越廣播電視法第10條第8項授權範圍，違反法律授權明確性原則云云，並不足採。依廣播電視法第5條之1規定，所指之黨政軍退出媒體條款，僅為民營廣播電視事業始受限制，公營廣播電視事業則否，而政府捐助財團法人設立之廣播電視事業，依廣播電視法第5條之1第2項，雖有黨政軍退出媒體條款之適用，但「法律另有規定者」不在此限。是廣播電視事業或政府捐助財團法人設立之廣播電視事業，既須有特別法律依據（指廣播電視法以外之其他法律），自無違反黨政軍退出媒體條款。廣播事業設立許可辦法第4條第5項及第47條之1第1項規定，由政府機關、行政法人或政府捐助財團法人設立者為公設廣播事業，公設廣播電視事業之特點為，其設立須另有特別法律依據，且具有公共性或公益性（於特別法規定之）。
公共電視臺、原民電視臺、客家電視臺即為先例。另一特點則是公設廣播電視事業既係依特別法律而設立，其設立、籌設等事項，不同於民營廣播電視事業（廣播電視法第10條及廣播事業設立許可辦法第4條、第2章至第4章），換言之，並無主管機關公告開放申設、有意願者競爭取得許可等問題。因此，廣播事業設立許可辦法第2章至第4章對一般民營廣播電臺所為之規定，而公營及政府捐助之財團法人廣播事業之設立既為依據特別法律之規定，有其公益性及公共性，其設立許可程序亦應與一般民營廣播電臺有所區隔，故為不同規範，在前開法律解釋適用下，自無違反法律授權明確性原則可言。
㈥原告主張新聞局93年間換照處分附款經被告撤銷，已無附款
之拘束力云云，並不足採：前新聞局93年9月30日許可原告屆期換發廣播執照之行政處分共有新廣二字第0000000000A、0000000000B、0000000000C號等3件，其中新廣二字第0000000000C號函乃有關系爭頻率之核發廣播執照，該處分主旨及附款皆載明主管機關得將各執照所載「核配電波頻率」於執照有效期間內分配予其他申請經營廣播事業者使用。對此，被告成立後固曾由第1屆委員會於95年12月8日以通傳營字第09505142020號函廢止包含前述新聞局93年9月30日新廣二字第0000000000C號換發廣播執照處分之附款部分，惟經行政院以96年2月16日院臺經字第0960082085號函撤銷前開被告廢止處分。在原告因此對行政院所提出之行政訴訟中，業經本件被告輔助參加本件原告到院闡明，並由本院96年度訴字第2921號判決認定該處分之主旨內業已明載，而無另為附款之必要，故廢止該贅載之附款。換言之，被告收回依「遏制匪播」政策所獲指配調頻廣播頻率之既定制策從無改變，且原告系爭頻率之收回並未因前述前新聞局93年處分所贅載之附款經廢止而停止處理。
㈦聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有原告換照申請書即104年12月30日中廣管（104）字第422039號函（原處分卷第1頁）、被告105年6月24日第702次委員會會議紀錄（原處分卷第28至32頁）、原處分（本院卷1第42至45頁）、訴願決定（本院卷1第46至62頁）在卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點：系爭附款與原處分是否可分？系爭附款有無違反行政院99年訴願決定？原處分附加負擔及廢止權保留之附款，裁量有無瑕疵？
六、本院之判斷：㈠按行為時通訊傳播基本法第1條規定：「為因應科技匯流，
促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，特制定本法。」第5條規定：「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展。」次按廣播電視法第1條規定：「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化，特制定本法。」第4條第1項規定：「廣播、電視事業使用之電波頻率，為國家所有，由交通部會同主管機關規劃支配。」第8條規定：「電臺應依電波頻率之分配，力求普遍均衡；其設立數目與地區分配，由主管機關會同交通部定之。」第12條第1項及第2項規定：
「廣播或電視執照，有效期間為九年。」「前項執照於有效期間屆滿前，應依主管機關之公告，申請換發執照。申請換發執照之資格、條件與程序及其應遵行事項之辦法，由主管機關定之。」第12條之1規定：「（第1項）主管機關審查申請換發廣播或電視執照案件時，應審酌左列事項：一、營運計畫執行情形、頻率運用績效評鑑結果及未來之營運計畫。
二、財務狀況。三、電臺發射機及天線地點是否與核准者相符。四、營運是否符合特定族群或服務區域民眾需求。五、依本法受獎懲之紀錄及足以影響電臺營運之事項。（第2項）前項審查結果，主管機關認該事業營運不善有改善之必要時，應以書面通知其限期改善；屆期不改善或改善無效者，駁回其申請。（第3項）前項改善期間，主管機關得發給臨時執照，其有效期間為三個月，並以一次為限。」查廣播事業涉及無線電波頻率之利用，而無線電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾亦得有更多利用媒體之機會（司法院釋字第364號解釋理由參照）。再者，由於通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由，其意義，非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域（司法院釋字第613號解釋理由參照）。上開廣播電視法所規定廣播電視之經營，係採申請許可制（執照效期現為9年）；許可營運期限屆滿換照之申請，其許可並非一般性人民行為禁止之解除，而是給予申請人特別之利益。主管機關並非原則上應予許可，而是應依相關法律規定（例如廣播電視法第12條之1）予以審酌，裁量是否許可申請（最高行政法院102年度判字第30號、第75號判決意旨參照）。
㈡又按行政程序法第93條規定「（第1項）行政機關作成行政
處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。（第2項）前項所稱之附款如下︰一、期限。二、條件。三、負擔。四、保留行政處分之廢止權。
五、保留負擔之事後附加或變更。」行政處分為附款，於裁量處分，依上開規定即可作為賦予行政機關附加附款權限之一般性法規範依據；在羈束處分，則限於法律明定或為確保行政處分法定要件之履行，始得為之。行政程序法第94條並規定：「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯。」是行政處分之附款必須具合目的性，且不得有不正當之聯結。又因行政處分是否及如何為附款，係行政機關裁量權之行使，此裁量權之行使，除不能出於錯誤或不完整之事實認定外，且不得有逾越權限及濫用權力情形（行政訴訟法第201條參照），自應受一般法律原則（例如明確性原則、比例原則及平等原則等）之拘束，其若涉及裁量瑕疵或裁量怠情，仍屬違法。對裁量處分所添加不同種類之附款，如發生爭訟，究應提起撤銷訴訟或課予義務訴訟，學說見解分歧，有認為「負擔」及「負擔保留」具有獨立之規制內容，得單獨對附款部分提起撤銷訴訟，「期限」、「條件」及「廢止權保留」則為行政處分不可分之整合成分，不具有獨立性，不得單獨對之請求撤銷，當事人應以課予義務訴訟，請求作成無附款之行政處分；但亦有認為不論附款種類，皆採行撤銷訴訟；或認為不論附款種類，皆應採行課予義務訴訟。陳敏教授持折衷說，認為行政處分之附款，原係主要規制之附加規定，二者可以區分。因此對於行政處分之各種附款，原則上皆得以撤銷訴訟請求撤銷。但對裁量處分，如得單獨請求撤銷附款，無異剝奪行政機關之裁量權，強制其作成原來如無該附款即不須作成，或不欲作成之行政處分，並不合理。因此，於行政機關如知附款違法則將為其他決定時，人民得提起課予義務訴訟，請求判決行政機關依法院之法律見解為新決定（氏著：行政法總論，102年9月8版，頁526、527）。
㈢末按行政事件之性質，如涉及未來預測性或風險評估，而主
管機關又是獨立機關時，處分機關就特定事實對未來會發生如何結果之預測或風險之評估，是否合理可支持；及在此預測或評估下，行使裁量權採取防制行為而添加附款，方法（手段）及目的間是否具有合理關聯性而訴訟時，司法應為低密度之審查，法院不得以自己之預測評估取代獨立機關之預測評估，俾符合機關功能最適原則（最高行政法院105年度判字第313號判決意旨參照）。
㈣經查，原告原所持18紙無線廣播執照（系爭頻率之8紙執照
，係經被告99年換照處分核發），有效期間自99年7月1日起至105年6月30日屆止（核發時廣播電視法第12條第1項規定執照效期為6年），原告於執照屆期前之104年12月30日檢具申請表及相關文件，向被告申請換發廣播執照，有原告換照申請書即104年12月30日中廣管（104）字第422039號函（原處分卷第1頁）在卷可稽。案經被告105年6月24日第702次委員會議審查，決議以附加負擔及保留廢止權之附款方式准予換照，被告即以105年6月30日原處分許可換發廣播執照，將原18紙廣播執照整併發給廣播執照1紙，有效期限自105年7月1日起至114年6月30日止（效期9年），並依廣播電視法第12條第1項及行政程序法第93條規定，於說明八附加負擔及保留廢止權之附款：「基於廣播電視法第8條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之規定，及行政院核定之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』案，貴公司（即原告）配合執行『遏制匪播』政策所使用之音樂網及寶島網頻率，於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會通知貴公司繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償；本會保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供貴公司音樂網及寶島網使用頻率之部分。」有被告105年6月24日第702次委員會會議紀錄（原處分卷第28至32頁）、原處分（本院卷1第42至45頁）在卷可稽。被告依上述廣播電視法第12條第2項規定所為之換照許可處分，屬於裁量處分性質，則依首揭規定及說明，被告於不違反行政處分之目的及具有正當合理關聯下，固非不得依其裁量權限而於換照許可處分附加附款。
㈤惟查：
1.本件為原告申請換發廣播執照事件，依廣播電視法第12條之1第1項規定，應審酌之事項包括：「一、營運計畫執行情形、頻率運用績效評鑑結果及未來之營運計畫。二、財務狀況。三、電臺發射機及天線地點是否與核准者相符。
四、營運是否符合特定族群或服務區域民眾需求。五、依本法受獎懲之紀錄及足以影響電臺營運之事項。」應係被告依上開項目審查後認原告尚符換照標準，因而作成准予換照之原處分，然基於「廣播電視法第8條有關電臺應依電波頻率之分配、力求普遍均衡之規定」及「行政院核定之『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』案」，故而對於所准許換照之系爭頻率附加「於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配音樂網或寶島網現用頻率，本會（即被告）通知貴公司（即原告）繳回頻率時，貴公司應配合停止播送且無條件繳回所使用之頻率，不得請求補償」及「本會（即被告）保留得廢止本許可換發事業執照所同意核配供貴公司（即原告）音樂網及寶島網使用頻率之部分」等附款，被告並主張前者為負擔之附款，後者為保留廢止權之附款，有準備程序筆錄在卷可稽（本院卷1第334頁）。按被告於原處分所附加之附款，固有「負擔」及「保留廢止權」兩種，前者具獨立之規制內容，後者則為行政處分不可分之成分，惟細究其附款內容，被告均係基於日後若收回系爭頻率之同一目的而設，應認該兩種附款與原處分有關核配系爭頻率部分，具有密切不可分之關係，已不具有獨立性，若該附款因違法而應單獨撤銷時，將影響被告原裁量結果而另作其他之決定，業據被告於言詞辯論期日陳明在卷（本院卷2第342至345頁），應認本件原告不服原處分之附款部分，自以提起課予義務訴訟方屬正確之訴訟類型。是原告先位聲明採撤銷訴訟，應屬擇用訴訟類型錯誤，為不合法，自非可採，以下則就原告所提課予義務訴訟之備位聲明續為審酌。
2.查原告固係因行政院72年7月27日臺（72）聞字第13884號函及76年5月19日臺（76）聞字第10303號函，為實施「遏制匪播」政策，而獲配系爭頻率執行任務，嗣因政經局勢及科技發展丕變，前新聞局為進行無線廣播頻譜重整計畫，遂於93年8月30日以新廣二字第0930624889號函陳請行政院就「遏制匪播」任務作政策性裁示，經行政院以93年9月6日院臺聞字第0930088788號函核定同意終止「遏制匪播」政策，並原則同意強制原告歸還系爭頻率，有上開前新聞局93年8月30日函（本院卷2不可閱證物袋，已於107年3月7日準備程序當庭提示其要旨）及上開行政院93年9月6日函（本院卷1第72、73頁）在卷可稽。就此，被告固主張原告獲取指配系爭頻率，係附有解除條件，當行政院核定終止「遏制匪播」政策，當初指配系爭頻率之特定目的既不存在，其解除條件已成就，可由被告收回，至於被告俟將系爭頻率核配予他人後始予以收回，乃考量原告原取得系爭頻率係配合政策，給予原告因應處理其節目、業務及管理等事務之緩衝期間，故不論被告於原處分內有無保留廢止權，於終止「遏制匪播」政策後，被告即得以條件成就而收回系爭頻率云云。實則，廣播事業應經主管機關許可，並發給廣播執照，始得營運，依廣播電視法第12條規定，廣播執照設有有效期間（95年修法前為2年，100年修法前為6年，之後則修法改為9年），屆期則應聲請換發執照，由主管機關再次審查，如符合換照標準者始准其換照，相關附款自係以當次換照許可處分之具體記載為準，換照後即受執照有效期間之保障，已非得由主管機關於期間內任意以政策變更為由而廢止執照。是原告雖因政府實施「遏制匪播」政策而獲配系爭頻率，然至93年行政院同意終止該政策後，原告前經被告99年換照處分核准換發執照（有效期間自99年7月1日起至105年6月30日止），被告雖於該處分附加與本件相同之「前揭執照核配之頻率（即系爭頻率）如經本會（即被告）指配予他人時執照即予廢止，貴公司（即原告）應配合停止播送且無條件繳回頻率及執照」之附款，原告不服提起訴願，業經行政院99年訴願決定認定：「查『遏制匪播』政策為本院於93年9月6日以院臺聞字第0930088788號函核定終止，就當年因該項政策而指配廣播業者使用之頻率，如基於該政策之終止而有收回必要者，宜通案整體考量處理，並訂定處理之期程，俾相關業者得預期並及早規劃其營運計畫及財物配置等事項，以為因應。然原處分機關（即被告）基於上開政策之相關處理程序及期程為何？就所稱將頻率指配他人之裁量基準為何？均有未明。……惟訴願人（即原告）本次申請換發廣播執照，原處分機關審查時，當已考量本院上開政策因素及頻率資源之分配，卻未收回該等頻率並准予換發，則依廣播電視法第12條第1項規定，該廣播執照有效期間應為6年。然原處分機關未說明有何其他合理正當之事由，復僅以遏制匪播政策經本院於93年間核定終止，及落實媒體反壟斷政策並配合電臺開放為由，以換發予訴願人8紙執照所核配頻率如經該會指配他人時執照即予廢止，訴願人應配合停止播送且無條件繳回頻率及執照，致訴願人換發之廣播執照處於隨時可能被廢止之情形，且相較於當時獲指配『遏制匪播』頻率之業者，僅對訴願人為之，於公益上有何具體之事證及理由？亦未據辯明。是本部分原處分機關所為處置之合理正當性為何，尚無從審酌，卻對訴願人之營運規劃已產生不確定之疑慮，減損其換發廣播執照之實質利益，且形成法益之不安定，並有悖廣播電視法第12條第1項關於廣播執照6年效期之規定，尚難謂合妥，應予撤銷，以資適法。」（本院卷1第31至41頁）經此99年訴願決定撤銷該附款後，被告99年換照處分已無附款，亦即其核配系爭頻率，純粹係基於原告符合法定換照標準而准予換照，原告所取得者係一全無附款之廣播執照，業已斷開之前與「遏制匪播」政策間之關連性。原告本件據此無附款之執照申請換照，自與該「遏制匪播」政策之實施或終止無涉。是被告主張有關「遏制匪播」政策既經終止，解除條件業已成就，系爭頻率即可由被告收回云云，實無可採。至於本件原處分並非行政院99年訴願決定之審查對象，亦非99年換照處分遭撤銷後重為之處分，且前後換照申請案相距6年，時空已有不同，尚難逕認原處分附加附款即直接違反訴願法第95、96條規定，原告有關原處分違反訴願法相關規定之主張，洵非的論。
3.被告另主張原告及現任負責人趙少康於96年6月25日出具書面承諾於主管機關指配予他人後即無條件繳回系爭頻率，該承諾事項，乃被告96年6月26日通傳營字第09605099690號函許可股權轉讓及負責人變更之行政處分之前提，性質上屬行政處分附款之負擔，且原告未就此處分提出救濟，已生形式存續力，具有不可爭性，若原告拒絕無條件繳回，被告得依行政程序法第123條第3項規定，依職權全部或一部廢止前揭許可處分，並得以間接強制或直接強制方法執行，命原告繳回云云，固提出附有該承諾書之上開被告96年6月26日函（本院卷1第141至145頁）及被告96年2月16日第145次委員會議紀錄（本院卷1第364至387頁）、96年6月23日第174委員會議紀錄（本院卷1第388至403頁）、97年2月27日第228次委員會議紀錄（本院卷1第237至251頁）為憑。實則，原告及現任負責人趙少康於96年6月25日出具上開承諾書之緣由，係為申請股權轉讓及負責人變更，經被告於作成許可處分前，分別於96年2月9日及96年6月25日請原告陳述意見，並依被告96年2月1日第140次、同年2月9日第142次、同年2月16日第145次及同年6月23日第174次委員會議決議，請原告就上揭決議事項檢視，並充分溝通後，始由原告出具承諾辦理事項，故其承諾辦理事項之性質，應屬被告為辦理原告之申請股權轉讓及負責人變更而與被告從事不具法律拘束力之協調等溝通，於被告同意與協力下，所為之行為，並未直接發生法律效力，非該許可處分之附款，而係事實行為（就此爭點，本院持與被告之訴願委員會96年訴願決定相同之法律見解，該訴願決定書參見本院卷1 第75、76頁）。是被告主張該96年6月25日承諾書乃其96年6月26日許可股權轉讓及負責人變更之行政處分附款，有形式存續力而具不可爭性云云，自無可採。況該96年6月25日承諾書係於被告99年換照處分前所作成，被告於99年既未據該承諾而收回系爭頻率，反而換發一全無附款之廣播執照，業如前述，於本件得否再據以作成收回系爭頻率之附款，實非無疑。
4.關於行政院以103年1月20日函覆被告102年7月25日通傳綜規字第10240024540號函（本院卷2第130至142頁）所報第11梯次第1階段釋照規劃草案，主旨為：「所報『第11梯次第1階段廣播電臺釋照規劃』草案一案，有關規劃釋出中、小功率及全區網電臺執照一節，原則同意；並照102年12月2日審查會議結論辦理。」（本院卷1第254頁）其中所謂102年12月2日審查會議結論，實為：「㈠通傳會規劃釋出中、小功率及全區網電臺執照，其鼓勵中、小功率電臺業者整併及釋照方式等內容，原則同意。㈡至有關通傳會規劃收回中國廣播股份有限公司音樂網及寶島網兩全區網保留予客家委員會及本院原住民族委員會部分，為促進多元文化發展，保障客家及原住民族等族群之廣播媒體接近權，以及因應傳播技術數位匯流趨勢，請客委會及原民會共同研議，就有關未來廣播事業之營運模式（究採申請使用全區網或小功率頻率，亦或向全區網電臺業者租用時段播送等方式辦理）及經費需求，以半年為期，提出完整規劃與評估，並請通傳會及本院科技會報辦公室予以協助，俟客委會及原民會完成規劃方案，由通傳會報本院續行審查。」（本院卷1第255頁）顯見行政院103年1月20日函雖稱原則同意，但對於被告該規劃草案收回原告音樂網及寶島網兩全區網保留予客委會及原民會部分，則持保留態度，並要求客委會及原民會於半年內對於營運模式及經費需求，提出完整規劃與評估，再由被告報院續行審查，並未對於是否以第11梯次第1階段釋照規劃收回原告系爭頻率部分作成最終決定（如評估採取申請小功率頻率電臺或向他電臺租用時段播送，即與收回原告系爭頻率無涉）。上開完整規劃與評估遲未完成，直至105年8月16日行政院再次開會審查被告之第11梯次第1階段釋照規劃草案，始明確由行政院以105年8月26日院臺科字第1050174503號函原則同意被告關於收回原告音樂網及寶島網頻率保留予客委會及原民會分別設立全區性廣播電臺之釋照規劃一案，而被告所報修正第11梯次第1階段釋照規劃一案，行政院則至106年3月6日院臺科字第1060163933號函始予原則同意，有行政院105年8月16日研商第11梯次第1階段釋照規劃相關事宜會議紀錄（本院卷2第231至235頁）及上開105年8月26日函（本院卷2第230頁）、106年3月6日函（本院卷2第236至251頁）在卷可按。是依上揭審查程序所示，被告於105年6月30日作成原處分附款之時，其第11梯次第1階段釋照規劃草案有關收回原告系爭頻率部分，實際上仍未獲得行政院審查同意，被告卻以「行政院核定之『第11梯次第1 階段廣播電臺釋照規劃』案」作為原處分附款之依據，其裁量之基礎事實顯然有誤。
5.復按公法上之損失補償，乃指國家基於公益需要，依法行使公權力，致特定人發生財產上之特別犧牲，從全體之公平負擔觀點，為調整該犧牲所為之財產補償之謂。其損失補償之程度，宜考慮權利人受到逾越權利所負一般社會義務所受損害程度，客觀公平判斷之。且其係為彌平人民為公共福祉而受之特別犧牲，體現憲法保障財產權之精神，自不容行政機關任意剝奪。本件原處分針對所核配原告之系爭頻道，附加負擔之附款，即於客委會或原民會完成全國性廣播電臺規劃，依法申請並獲核配系爭頻率，經被告通知繳回系爭頻率時，原告應停止播送且無條件繳回，不得請求補償，係以附款之方式剝奪原告之補償請求權。固然原告請求補償，未必均可符合要件而獲勝訴，惟依負擔之性質，若原告不履行此不作為義務而提出補償之請求，被告竟得透過強制執行之手段，強制原告履行不得請求補償之不作為義務，已然侵害人民受憲法保障之訴訟權。果若此種附款可採，則行政機關大可於每個裁量處分均附加受處分人不得請求補償或國賠之負擔，藉此脫免責任，勢致國家責任制度崩毀，憲法對人民財產權之保障淪為空談。是被告採此附負擔之方式剝奪原告之補償請求權，依上開規範及說明，自屬裁量濫用，顯非法之所許。至於被告主張其於96年間許可原告股權轉換及負責人變更申請時，原告及現任代表人當時即出具書面承諾系爭頻率於核配他人後即無條件繳回，且系爭頻率於「遏制匪播」政策終止後未即收回，已予原告使用該頻率相當時間並獲有營業利益，與無法律上原因獲得利益無異，故收回後充其量僅係原告無法律上原因之商業利益減少，並無所謂損害，附加不得請求補償之附款，尚無違誤云云。然查，原告及現任代表人於96年間因另案所出具之承諾書，是否拘束原告本件換照申請，原已有爭議，況所謂無條件繳回，是否即為預先拋棄請求補償之權利，亦非無疑；又廣播事業係特許事業，原告獲核配系爭頻率之廣播執照，其經營電臺縱有營業利益，均有合法依據，自非不當得利。被告上開主張，實無可採。
6.末查，廣播之電波頻率為稀有之公共資源，國家對於開放電波頻率之規劃與分配，依廣播電視法第8條規定，應力求普遍均衡。本件廣播執照換發申請，有關系爭頻率之規劃及分配，涉有促進廣播事業之健全發展與保障公眾視聽權益之公共政策之高度公益性，自應容許行政機關執行公共任務及滿足公共需要，斟酌一切與該申請案有關之重要情形，基於法規所訂應審酌之事項，在整體廣播頻率資源之規劃與分配框架下通盤檢討，據以作出最適合廣播電視法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定，顯非僅以換照個案單獨切割處理。此於上開行政院99年訴願決定撤銷被告99年換照處分附款時，業指明被告就當年因「遏制匪播」政策而指配廣播業者使用之頻率，如基於政策終止而有收回必要者，宜通案整體考量處理，辨明其遭收回（或未收回）有何公益上具體之事證及理由，建立指配頻率之裁量基準，並訂定處理之期程等原則。然詢之被告後續有關收回系爭頻道之通盤檢討情形，被告僅提出其102年5月21日通傳傳播字第10262015690號函及所附102年5月13日召開研議「『遏制匪播』任務終止後，案涉公營廣播電臺相關頻率使用情形會議紀錄」（本院卷2不可閱證物袋，已於107年3月7日準備程序當庭提示其要旨），及上開第11梯次第1階段釋照規劃相關資料，前者內容僅是各公營廣播電臺之主管機關派員泛泛說明營運現況，並無實質檢討；後者縱以106年3月修正版（本院卷2第240至251頁）而言，對於系爭頻率之收回，亦僅寥寥數語記載將其核配設立全區性之客家廣播電臺及原住民族廣播電臺，「以貫徹本會（即被告）基本法與組織法之立法目的，並保障客家族群及原住民族媒體近用權」，未見詳細說明。按被告基於獨立機關構造而為裁量權之行使，行政法院固應為低密度之審查，不得以自己之預測評估取代其預測評估。然此廣播執照之換發申請，尤涉憲法對於人民新聞自由及廣電自由之保障，及國家有限公共資源之規劃與分配，被告自應審慎為之。按原處分關於系爭頻率所附加之附款，其中負擔部分顯屬裁量濫用，其他亦有裁量基礎事實錯誤之情形，均如前述，然此與被告核配系爭頻率之原處分部分、收回系爭頻率之保留廢止權附款，均密切相關而不可分，且難逕認其裁量權業已限縮至零，此部分仍待被告依其職權通盤檢討而為裁量決定。
七、綜上，原告訴請撤銷原處分附款之先位聲明，有選擇訴訟類型錯誤之不合法，自應駁回。原告備位聲明係請求被告依其申請而作成全無附款之換照許可處分，並撤銷訴願決定及原處分。其中被告同意核配系爭頻率之原處分及附加附款部分，有裁量基礎事實錯誤之裁量瑕疵，所附加收回系爭頻率時不得請求補償之負擔，則屬裁量濫用，於法均有未合，訴願決定未予糾正，亦有違誤，是原告聲明撤銷訴願決定及原處分中之同意核配系爭頻率部分及附加附款部分，為有理由，應予准許，其餘與附款無關部分，自無須撤銷。又按行政法院對於人民依行政訴訟法第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定，同法第200條第4款定有明文。被告就原處分原同意核配系爭頻率部分及附加附款部分，既有裁量權，則於前揭瑕疵之外，尚難認其裁量權業已限縮至零，仍待被告為合義務性裁量，本件事證未臻明確，原告所提起之課予義務訴訟，尚未達全部有理由之程度，爰依上開規定，判命被告應依本判決之法律見解，重新依法審查原告有關系爭頻率之換照申請，並作成決定，是原告備位聲明其餘部分，仍不應准許，爰予駁回。
八、本件兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 李玉卿
法 官 王俊雄法 官 高愈杰
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 者，得不委任律師│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 為訴訟代理人 │ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 形之一，經最高行│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ ，亦得為上訴審訴│ 。 ││ 訟代理人 │3.專利行政事件，具備專利師資格或││ │ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
書記官 何閣梅